Решение № 3564 от 4.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 9491/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Постъпила е касационна жалба с вх. 22091/ 08.07.2024 г. от Национална здравноосигурителна каса (НЗОК) срещу решение 9292/19.06.2024 г. по адм. дело 1316 по описа за 2024 г. на Административен съд София-град (АССГ) в частта, в която се отхвърля жалбата на НЗОК срещу Решение 11/10.01.2024 г. по адм. преписка 147/2022 г. на Комисията за защита от дискриминация (КЗД). Излага подробни доводи за неправилност и необоснованост на първоинстанционното решение. Не претендира разноски. Постъпило е становище от ответника по касационната жалба Комисия за защита от дискриминация, с което аргументира, че първоинстанционното решение е обосновано и законосъобразно. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Ответниците Министър на здравеопазването, Български зъболекарски съюз и Е. Х. Д. не изразяват становище. Прокурорът по делото дава заключение, че касационната жалба следва да бъде уважена поради наличие на материална незаконосъобразност и необоснованост на първоинстанционното решение. След като прецени доводите на страните и разгледа по същество приетото от фактическа и правна страна от първоинстанционния съд, настоящият съдебен състав намира следното: Първоинстанционното производство е било образувано по жалби на министъра на здравеопазването и Национална здравноосигурителна каса /НЗОК/, подадени срещу Решение 11/10.01.2024 г. на Комисията за защита от дискриминация, постановено по адм. пр. 147/2022 г. по описа на КЗД. С оспореното пред АССГ решение на КЗД, регулаторът е приел, че изключването на лица над [възраст], сред които е и ответникът по касационната жалба Е. Х. Д., от обхвата на здравноосигурените лица, имащи право на дентални услуги - екстракция на временен зъб с анестезия; лечение на пулпит или периодонтит на временен зъб; лечение на пулпит или периодонтит на постоянен зъб, които фигурират в пакета дентални дейности на първична дентална помощ за лица под 18 г. възраст, съгласно Приложение 3 към чл. 1 от Наредба 9 от 2019 г., за определяне на пакета здравни дейности, гарантирани от бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2021 г. (Наредбата) и текстовете на чл. 100 и чл. 104, ал. 1, т. 1 и 2 от Националния рамков договор за Дентални дейности за 2020-2022 г. (НРД за ДД 2020-2022 г.), представлява неравно третиране по смисъла на чл. 4, ал. 2 от ЗЗДискр. по признак възраст , осъществено от министъра на здравеопазването и НЗОК. Със същото решение на КЗД е установено на основание чл. 65, т. 1 от ЗЗДискр., че от страна на НЗОК е извършено нарушение на чл. 10 от ЗЗДискр. чрез неизпълнение на задълженията си за предприемане всички възможни и необходими мерки за постигане на целите на ЗЗДискр. във връзка с договорени дентални услуги в НРД за ДД 2020-2022 г. за всички пациенти (здравноосигурени лица) независимо от тяхната възраст. Освен това КЗД е препоръчала на основание чл. 47, т. 8 от ЗЗДискр. на Национална здравноосигурителна каса и министъра на здравеопазването да предприемат мерки по чл. 10 от ЗЗДискр. необходими за спазване на равенството в третирането на здравноосигурените лица и да не допускат бъдещи нарушения на чл. 4, ал. 2 от ЗЗДискр. и чл. 6 от ЗЗДискр., като предвидят равнопоставеност при ползването на всички договорени дентални услуги в НРД за ДД 2020-2022 г. за всички пациенти (ЗОсЛ), независимо от тяхната възраст съобразно разпоредбите на чл. 5, т. 5 от 33О и чл. 2, ал. 1 от 33дравето. От своя страна първоинстанционният съд е приел, че производството пред КЗД е започнало по инициатива на заинтересованата страна в първоинстанционното производство Е. Х. Д. (ответник по касационната жалба), като същият е подал сигнал с вх. 16-17-15/06.07.2022 г. за констатирана от негова страна непряка дискриминация по признак "възраст" в Приложение 3 към чл. 1 от Наредба 9 от 10.12.2019 г. (Наредбата) в т. 3, т. А Първична дентална помощ , както и в чл. 100 от Национален рамков договор за дентални дейности 2020-2022 г. между Националната здравноосигурителна каса и Български зъболекарски съюз за 2020 2022 г. (НРД за ДД 2020-2022 г.) по смисъла на чл. 4, ал. 3 и чл. 6, ал. 2 от ЗЗДискр. Д. е посочил, че в Наредбата и в НРД за ДД 2020-2022 г. са определени два пакета за първична дентална помощ на лица до 18 г. и над 18 г., заплащани от бюджета на НЗОК, които включват следните лечебни процедури: По отношение на здравноосигурените лица до 18 г. са предвидени: 1.1. обстоен преглед със снемане на орален статус - в т.ч. еднократен допълнителен преглед за бременни; 1.2.лечение на кариес чрез обтурация с амалгама или химичен композит; 1.3. екстракция на временен зъб с анестезия; 1.4. екстракция на постоянен зъб с анестезия; 1.5. лечение на пулпит или периодонтит на временен зъб; 1.6. лечение на пулпит или периодонтит на постоянен зъб. А по отношение на здравноосигурените лица над 18 години, предвидените процедури са: 2.1 .обстоен преглед със снемане на орален статус - в.т.ч. едократен допълнителен преглед за бременни; 2.2 лечение на кариес чрез обтурация с амалгама или химичен композит; 2.3. екстракция на постоянен зъб с анестезия. Във връзка с изложеното, Д. е изразил становище пред КЗД и пред първоинстанционния съд, че следва да има равнопоставеност при ползването на договорените здравни услуги от всички пациенти, съгласно разпоредбата на чл. 2, т. 1 от Закона за здравето, затова в пакета за заплащане на дентални услуги на лица над 18 г. следва също да бъдат включени процедури като: 1.6. лечение на пулпит или периодонтит на постоянен зъб.; 1.5 лечение на пулпит или периодонтит на временен зъб; 1.3. екстракция на временен зъб с анестезия. Установено е също така от АССГ, че сигналът ( жалбата ) на Д. е уточнен с допълнение с вх. 16-17-17/95.08.2022 г., с което той е уведомил КЗД, че има поставена диагноза [диагноза]: 22 въз основа на [заличен текст], документирана в амб. лист 241/2022г. от извършен дентален преглед по НЗОК и отбелязана в оралния статус на пациента с [заличен текст] от лекуващия дентален лекар. Освен това е прието, че Д. е заявил изрично, че е задължително здравноосигурено лице, самоосигуряващ се и имащ нужда от лечение на [заличен текст], но не може да ползва тази договорена дентална дейност в НРД за ДД 2020-2022 г. защото е навършил [възраст], поради което счита, че той и всички ЗЗОЛ над [възраст] са дискриминирани по признак възраст и че е налице нарушение на чл. 4, ал. 2 и/или ал. 3 от ЗЗДискр. При така констатираното от фактическа страна, първоинстанционният съд е приел, че решението на КЗД е валидно, допустимо и законосъобразно, като е потвърдил доводите на КЗД за наличие на осъществена пряка дискриминация от НЗОК и министъра на здравеопазването, като основно е изложил допълнителни съображения по отношение на жалбата на министъра на здравеопазването. По отношение на жалбата на НЗОК е прието единствено, че НЗОК е задължено лице по чл. 10 от ЗЗДискр., както и министърът на здравеопазването, поради което в останалата си част жалбата е неоснователна, без да се изложи мотиви по същество защо това е така. По отношение на жалбата на министъра на здравеопазването, касаеща п. II от решението на КЗД, делото е било прекратено, доколкото същият не е адресат на диспозитива. Що се касае до обжалването на пар. III от решението на КЗД, АССГ е прекратил производството с решението, поради липса на годен за обжалване в тази част административен акт. Съгласно чл. 218, ал. 1 от АПК Върховният административен съд е обвързан от доводите на касатора в своята проверка на правилността на първоинстанционното решение, с изключение на валидността, допустимостта и съответствието му с материалния закон, за които обстоятелства следи служебно чл. 218, ал. 2 от АПК. Доколкото първоинстанционното решение е обжалвано само от НЗОК в частта, с която се отхвърля жалбата ѝ, решението спрямо ответника по касационната жалба министъра на здравеопазването е влязло в сила и съдът не дължи произнасяне в необжалваната му част. Решението в обжалваната му част е валидно и допустимо, но същото е неправилно поради противоречието му с материалния закон. На първо място, за да постанови своето решение, първоинстанционният съд е следвало да съобрази от правна страна, че иницииращият производството пред КЗД Е. Д. е действал в две качества. От една страна той е бил заинтересовано лице - жалбоподател по смисъла на чл. 50, т. 1 от ЗЗДискр. в образуваното пред КЗД производство във връзка с наведеното от него оплакване за наличие на осъществена пряка или непряка дискриминация по повод липсата на предвидена възможност в Приложение 3 към Наредбата на министъра на здравеопазването и чл. 100 и 104 от НРД за ДД 2020-2022 г. за заплащане от НЗОК на лечение на [заличен текст]. Това е така, защото както правилно е отбелязал първоинстанционният съд, Д. е заболял от [заличен текст] въз основа на [заличен текст]., документирана в амб. лист 241/2022г. от извършен дентален преглед по НЗОК и отбелязана в оралния статус на пациента с [заличен текст] от лекуващия дентален лекар. От друга страна е било видно за първоинстанционния съд от представената пред КЗД административна преписка по делото, че Д. е нямал нито един [заличен текст] към момента на иницииране на производството пред КЗД, съгласно представените от самия него рентгенови снимки на устната му кухина (лист 34 по делото пред АССГ). От тези снимки може да се заключи с голяма степен на вероятност, без да се назначава специална дентално-медицинска експертиза за установяването на обстоятелството, че всичките налични в [заличен текст] на Д. са [заличен текст], доколкото са налице [заличен текст], които не биха могли да съществуват при наличие на [заличен текст]. Но дори и да се приеме хипотетично, че Д. притежава все пак [заличен текст], това обстоятелство не е наведено от него като пряко засягащо го, а напротив - изрично се споменава, че касае други лица. Следователно, по отношение на наведените други основания в иницииращия производството пред КЗД документ във връзка с извършена пряка или непряка дискриминация по признак възраст , чрез невключването на възможност за заплащане от страна на НЗОК и министъра на здравеопазването на [заличен текст] в Наредбата и НРД за ДД 2020-2022 г., първоинстанционният съд и КЗД е следвало да съобразят, че Д. се явява сигналоподател по смисъла на чл. 50, т. 3 от ЗЗДискр., а не жалбоподател. Държейки сметка за тези особености на процесния случай, първоинстанционният съд и КЗД е трябвало да вземат предвид от правна страна следното: Върховният административен съд многократно е имал повод да изясни в своята константна и безпротиворечива практика, че разликата между сигналоподател и жалбоподател по чл. 50, т. 1 и т. 3 от ЗЗДискр. се корени в търсената защита. Сигналоподателят само уведомява КЗД за наличието на неравно третиране на конкретен правен субект от друг правен субект, т.е за увредени чужди права и интереси, а решението на КЗД трябва да установи неравно третиране на тези трети лица, а не на сигналоподателя. Обратно на това - жалбоподателят от своя страна търси защита от КЗД за нарушени негови лични субективни права от неравно третиране, поради което става страна в административното производство пред КЗД с цел да получи благоприятно решение по чл. 47 от ЗЗДискр., а впоследствие и обезщетение по чл. 71, ал. 1, т. 3 от ЗЗДискр. (в този смисъл Решение 7863 от 12.06.2018 г. по адм. д. 697/2017 на Върховния административен съд; Решение 9572 от 20.06.2019 г. по адм. д. 2238/2019 на Върховния административен съд). За разлика от сигналоподателя по чл. 50, т. 3 от ЗЗДискр, който само инициира производство пред КЗД, жалбоподателят инициира производството пред КЗД и става страна в него, тъй като търси защита на свои права, а не на трето лице. Въз основа на горното, Д. би могъл да бъде страна по производството в качеството си на жалбоподател по смисъла на чл. 50, т. 1 от ЗЗДискр. само и единствено по отношение на твърденията относно извършена дискриминация (пряка или непряка) спрямо него, с оглед на невъзможността да бъде заплатено на същия лечението на [заличен текст], който касае неговия [заличен текст] (съобразно проведената [заличен текст]). Що се касае до другите наведени основания, касаещи осъществено неравно третиране поради липса на възможност за заплащане от бюджета на НЗОК на [заличен текст], КЗД е следвало да изиска в рамките на проучването по чл. 55, ал. 1 от ЗЗДискр допълнителни сведения на основание чл. 116, ал. 1 вр. с ал. 4 от АПК от сигналоподателя, с които същият да уточни кои са увредените лица, за които има данни, че са пострадали от дискриминация. В случай, че такива бяха предоставени, то е следвало да се образува ново производство по отношение на лицата, упоменати в тях, въз основа на подадения от Д. сигнал, с който да се изяснят подробно релевантните за наведените горепосочени основания обстоятелства, като бъдат конституирани надлежните страни по тях, които са били лично засегнати от евентуално дискриминационно действие. Макар извършеното от административния орган да представлява процесуално нарушение, то не е съществено, доколкото правото на защита на страните в конкретното административното производство е било осигурено. Освен това не са били засегнати трети лица от действието на процесния индивидуален административен акт, тъй като той има установително действие само между НЗОК и министъра на здравеопазването от една страна и Е. Д. от друга и не засяга права и няма действие спрямо трети неучаствали в производството лица. Процедирането по горния незаконосъобразен начин обаче е спомогнало на КЗД да приложи неправилно материалния закон и по-конкретно чл. 4 от ЗЗДискр. За да е налице проява на дискриминация, било то пряка или непряка, следва да е установено различно третиране на лицето, при наличие на пряка причинно-следствена връзка между неблагоприятното отношение и причината за него, изразяваща се в признак по чл. 4 от ЗЗДискр. Действително в ЗЗДискр. е предвидена абстрактната възможност едно лице да бъде част от кръга на всички увредени от извършено дискриминационно действие лица, за които той уведомява КЗД в качеството си на сигналоподател и едновременно същото лице да бъде жалбоподател по отношение на същото това действие, доколкото именно това действие касае и него (в този смисъл следва да се разбира и Решение 10036 от 09.11.2022 г. по адм. д. 2747/2022 г. на Върховен административен съд). В такъв случай обаче съчетаването на две качества във връзка с едно и също заявено основание е възможно само и единствено, когато вследствие на един и същи юридически факт (действие, основание) са увредени, както жалбоподателят, така и лицата, за които последният сигнализира КЗД. Доколкото процесната хипотеза не е такава, неправилно КЗД е постановила, че Д. се явява пострадало лице по отношение на всички заявени от него основания, тъй като той изначално не би могъл да бъде дискриминиран от липсата на предвидена възможност в НРД за ДД 2020-2022 г. за заплащане на каквато и да било дентална процедура свързана с [заличен текст] с парични средства от бюджета на НЗОК, предвид изложените в настоящото решение съображения. От друга страна, що се касае до основанието, заявено от Д. в качеството му на жалбоподател в производството пред КЗД, което го касае лично липса на предвидена възможност в Наредбата и НРД за ДД за заплащане от бюджета на НЗОК на лечението на [заличен текст], е налице също неправилно приложение на материалния закон от страна на КЗД и на първоинстанционния съд. Съгласно чл. 45, ал. 2 вр. с ал. 1, т. 1 и 2 от ЗЗО медицинската помощ по чл. 45, ал. 1 от ЗЗО (включително и денталната), с изключение на тази по т. 11, 12 и 15 от чл. 45, ал. 1 от ЗЗО, се определя като пакет, гарантиран от бюджета на НЗОК, с горепосочената наредба на министъра на здравеопазването Наредба 9 от 10.12.2019 година. Според чл. 54, ал. 1 от ЗЗО за осъществяване на дейностите, предвидени в този закон, НЗОК и Българският зъболекарски съюз приемат чрез подписване Национален рамков договор за денталните дейности. От своя страна съдържанието на НРД за ДД е определено нормативно, като в чл. 55, ал. 2, т. 2 от ЗЗО законодателят е уредил, че отделните видове медицинска помощ (в това число и дентална), които той може да урежда са само тези по чл. 45, ал. 1 от ЗЗО, които пък се определят от министъра на здравеопазването със спомената дотук Наредба, издадена въз основа на чл. 45, ал.2 ЗЗО. Както стана ясно по-горе, в Наредбата на министъра на здравеопазването липсва предвидена възможност за заплащане на дентална услуга, свързана с лечение на [заличен текст]. Доколкото това е така, НЗОК, респективно Българският лекарски съюз се явяват обвързани при изготвянето на НРД за съответната година от предвиденото съдържание в Наредбата, съгласно посочената норма на чл. 45, ал. 2 от ЗЗО. За да се приеме, че Д. е пострадал от извършена пряка дискриминация съгласно чл. 4, ал. 2 вр. с ал. 1 от ЗЗДискр. по признак възраст трябва да бъде установено неблагоприятно отношение на НЗОК спрямо него в сравнение с лица в сходно положение. Това отношение следва да е в пряка причинна-следствена връзка с действие или бездействие именно от страна на НЗОК. Наличието на пряка връзка в настоящия случай между причината (НРД за ДД 2020-2022) и следствието (осъществената дискриминация) би означавало, че сключването на рамковия договор от страна на НЗОК с Българския зъболекарски съюз, съобразно параметрите, заложени в Наредбата по чл. 45, ал. 2 от ЗЗО и с оглед бюджета на НЗОК, предвиден в Закона за бюджета на НЗОК за съответната година (в случая за 2022 г.), представлява необходимото условие, без което дискриминационното действие нямаше да бъде налице. Очевидно, че такъв извод е абсурден от правна гледна точка, доколкото както бе изяснено, съдържанието на НРД за ДД за съответната година е предопределено от предвиденото в Приложение 3 от Наредбата на министъра на здравеопазването, издадена на основание чл. 45, ал. 2 от ЗЗО. Друг аргумент в подкрепа на тези изводи може да бъде почерпен и при провеждане на логическо тълкуване на правилото на чл. 10 от ЗЗДискр. Съгласно цитираната норма, при осъществяване на правомощията си държавните органи и органите на местното самоуправление са длъжни да предприемат всички възможни и необходими мерки за постигане целите на този закон. От своя страна НЗОК е административен орган по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на АПК и като такъв попада и в родовото понятие - държавен орган. От своя страна съобразно принципа за законност, уреден в чл. 4, ал. 1 от АПК, административните органи действат в рамките на правомощията си, уредени в закон. Както стана ясно по-горе, нито ЗЗО, нито ЗЗдравето, нито който да било друг нормативен акт, уреждат възможност НЗОК да планира или договаря съдържание на НРД, извън това, което е предвидено в Наредбата. Нещо повече - НЗОК е обвързана включително и от вече сключения НРД с Българския зъболекарски съюз за съответната година, доколкото е длъжна да закупува за здравноосигурените лица медицинска помощ по чл. 55, ал. 2, т. 2 от ЗЗО само в рамките на обемите, договорени в НРД за съответната година арг. от чл. 55а, ал. 1 от ЗЗО. Следователно на всеки етап от планирането, договарянето и изпълнението на НРД, липсват възможни мерки за постигане на целите на ЗЗДискр по отношение на НЗОК, доколкото този държавен орган е обвързан на двойно основание от Наредба 9 от 10.12.2019 г. на министъра на здравеопазването от една страна и от НРД за ДД за съответната година от друга страна. Щом като това е така, не е възможно този орган да извърши или да не извърши определено действие, включително и такова, което нарушава антидискриминационното законодателство. Приемайки обратното на разясненото от настоящия съдебен състав по отношение на установената от КЗД дискриминация, осъществена от НЗОК, решението на първоинстанционния съд се явява материално незаконосъобразно и същото следва да бъде отменено. Предвид този изход на спора, разноски по принцип следва да бъдат присъдени на касационния жалбоподател на основание чл. 228 вр. с чл. 143, ал.1 от АПК, доколкото касационната жалба е основателна. Въпреки това обаче, тъй като не е направено изрично искане от същия за присъждането им (напротив изрично е поискано да не бъдат присъдени), в настоящия случай съдът не дължи произнасяне по този въпрос. С оглед на гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ от Административнопроцесуалния кодекс, Върховният административен съд, пето отделение