Решение № 4561 от 10.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14781/2017 г.

Решение № 4561 от 10.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14781/2017 г., VII о., докладчик съдията Весела Андонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на "Меридиан 96" ЕООД със седалище и адрес на управление с. К., срещу решение № 441/09.11.2017 г. на Административен съд Д. по административно дело № 409/2017 г. Изложени са съображения за неправилност на обжалвания съдебен акт поради нарушения на материалния закон и необоснованост, касационни основание по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди се, че приложената принудителна административна мярка (ПАМ) е крайна и необоснована. В обжалваната заповед липсва конкретика и индивидуализация на констатираните от комисията, извършила проверката, нередовности. Липсата на посочване на конкретна правна норма за всяко констатирано нарушение представлява липса на мотиви и съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Не може да се направи безспорен и несъмнен извод по какъв начин и в каква степен се застрашава здравето на потребителите и оправдано ли е прилагането на ПАМ. Проверката е извършена по повод подадена жалба в БАБХ от кмета на с. К., което поражда съмнение за обективността и безпристрастността на констатираните нарушения от членовете на комисията. Съдът не се е аргументирал защо е кредитирал едни свидетелски показания, а е игнорирал други. Иска се отмяна на процесното решение и постановяване на ново, с което да се отмени обжалваната заповед. Претендират се разноски за две съдебни инстанции. Ответната страна - директорът на Областна дирекция по безопасност на храните /ОБДХ/ - Д., не изразява становище по постъпилата жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок, от надлежна страна - участник в първоинстанционното производство. Като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, съдът намира следното: С обжалваното решение № 441/09.11.2017 г. по административно дело № 409/2017 г., състав на Административен съд Д. е отхвърлил жалбата на "Меридиан 96" ЕООД със седалище и адрес на управление с. К., срещу Заповед № РД-11-282/13.07.2017 г. на Директора на Областна дирекция по безопасност на храните - Д.. С обжалваната заповед, на основание чл. 51, ал. 1 и чл. 30, ал. 1, т. 6 от Закона за храните (ЗХ), е спряна дейността Приготвяне на кулинарна продукция в обект: Пицария "Златното пиле" с рег. № 082700080, находящ се в с. К., община Балчик, ул. "Ч." ..№..., собственост на "Меридиан 96" ЕООД, ЕИК *********. За да постанови този резултат, първоинстанционният съд е приел от фактическа и правна страна следното: Жалбоподателят е бил регистриран като дружество с ограничена отговорност с двама съдружници с наименование "Меридиан 96" ООД и под тази правно-организационна форма е получил от ОБДХ- Д. У. за регистрация на заведение за обществено хранене с № 668/08.09.2011 г. за обект за търговия с храни - Пицария "Златното пиле", с. К., община Балчик, ул. "Ч." ..№.... Впоследствие, на 20.03.2015 г. дружеството е преобразувано в еднолично, с наименование "Меридиан 96" ЕООД. На 03.07.2017 г. "Меридиан 96" ЕООД е подало заявление до ОБДХ- Д. за допълнение на групите храни предлагани в обекта Пицария "Златното пиле" с. К. и на 11.07.2017 г. ОБДХ- Д. е издала ново удостоверение за регистрация с № 101/18512 на същия обект в полза на "Меридиан 96" ЕООД. Видно от договор за съвместна дейност процесният обект Пицария "Златното пиле" в с. К. от 01.05.2017 г. се стопанисва и експлоатира съвместно от две търговски дружества - жалбоподателят "Меридиан 96" ЕООД и "Меридиан 89" ЕООД. Собственик и управител на двете дружества е едно и също физическо лице - В. Н. К.. От представените по делото извлечения от фискалната памет на фискалното устройство и трудовите договори, сключени с В. В., Б. Ф., Н. В. и Н. К. съдът е установил, че търговската дейност в Пицария "Златното пиле" се осъществява с фискалното устройство на другото дружество "Меридиан 89" ЕООД, от чието име са сключени и трудовите договори с работниците, а удостоверението за регистрация на обекта, в който ще се извършва дейността по приготвяне и продажба на храни с № 101/18512 от 11.07.2017 г. е издадено по искане на "Меридиан 96" ЕООД. Административното производство, в което е наложена оспорената принудителна административна мярка по чл. 30, ал. 1, т. 6 от ЗХ, е започнало по повод постъпил на 05.07.2017 г. при изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните сигнал от Р. П. Н. - кмет на с. К. за нарушения на здравните и хигиенните изисквания при приготвянето на храна в този обект. По повод сигнала, изпълнителният директор на БАБХ със заповед № РД-11-1485/10.07.2017 г. е определил четиричленна комисия, на която е възложил да извърши проверка в периода от 11 до 13 юли 2017 г. Комисията е извършила проверка на място в обекта на 11.07.2017 г. в присъствието на управителя на "Меридиан 96" ЕООД В. К.. При проверката е попълнен Чек-лист, в който са вписани множество констатирани нередности, както по отношение на водената документация, така и по отношение на хигиената в обекта. Съставен е и Доклад от извършена инспекция, връчен на управителя на дружеството на 12.07.2017 г. Въз основа на констатациите в Доклада, на 13.07.2017 г. е издадена оспорената заповед. Фактическата обстановка в заповедта е възпроизведена в съдържанието на доклада и съдържа твърдения за: ронеща се мазилка около вратата в складовото помещение; необезопасен отвор на стената в миялното помещение; част от хладилните съоръжения - без уреди за отчитане на температурата на съхранение; наличие на корозия и обледеняване на част от хладилните съоръжения; липса на миещи и дезинфекционни средства в мивките за измиване на ръце; липса на заключващ се шкаф за миещи и дезинфекционни средства; липсващ капак на подов сифон в топла кухня; натрупвания на мазнини в предпазни решетки и филтри; необезопасени осветителни тела; несъхраняване при хигиенни условия на чистата трапезна и кухненска посуда; несъхраняване на част от храните, които изискват предлагане в охладено състояние; неосигуряване на условия за събиране и съхранение на храни негодни за човешка консумация (съдовете за отпадъци били без капаци); неосигуряване на хладилно съоръжение за съхранение на странични животински продукти; липса на разработени процедури за своевременно обезвреждане на негодни за консумация храни; наличие на мухи в обекта; липса на договор със специализирана фирма за извършване на дезинсекционни и дератизационни мероприятия; неизползване на предпазни ръкавици при обработката на храни от персонала; една незаверена лична здравна книжка в РЗИ; липса на изработени НАССР процедури за размразяване на храни; непредставяне на всички записи по системата за управление безопасността на храните; неводени коректно записи относно хигиена на помещенията и лична хигиена на персонала; неводени редовно записи за отчитане на определените критични контролни точки в СУБХ; непредставяне на доказателства за изпълнението на заложените честоти за лабораторен анализ. Заповедта е издадена срещу "Меридиан 96" ООД и е връчена на управителя на дружеството В. К.. От представената административна преписка съдът е установил, че преди процесната проверка на 27.06.2017 г. и на 04.07.2017 г. е имало две други проверки, извършени от служителите на ОБДХ- Д. д-р Б. Б. и Р. Д., които са съставили чек-листи и доклади от извършена инспекция. По делото са разпитани две групи свидетели. Свидетелите на дружеството жалбоподател, В. В. - готвач в процесното заведение и К. К. - съпруг на собственичката на дружеството жалбоподател, които оспорват констатациите по отношение на хигиенните изисквания. С. К. е потвърдил, че всички извършвани в обекта проверки от ОБДХ за летния сезон на 2017 г. били по повод на сигнали, подадени от кмета на селото и други лица, но нямало оплаквания от клиенти за лоша храна, като това се установява и от Книгата за рекламации, водена в обекта. От показанията на свидетелите се установява също, че в кухнята работят на смени двама готвачи - В. В. и Н. В., които поддържат и хигиената. Според свидетеля К. помощ на готвачите оказвала управителката на дружеството, В. К.. С. П. и К. - служители на ОБДХ П., присъствали на проверката от 11.07.2017 г., изцяло потвърждават констатациите в чек-листа и доклада от извършена проверка с твърдението, че описаните в тях факти са придобити чрез личното им възприятие при огледа на помещенията. С. К. обяснява разликите в констатациите на проверяващите при първите две проверки с констатациите в последната с обяснението, че първите две са били частични, проверявани били само оплакванията в жалбите, не била извършвана цялостна проверка в обекта, а по отношение на документацията твърди, че несъответствия не са били констатирани, защото съдържанието й не е било проверявано. Според съда, показанията на свидетелите съвпадат по отношение на обстоятелството колко души са били проверяващите и че една част от тях са извършили оглед на помещенията, а другата част е проверявала водената задължителна документация. За непротиворечиви са приети показанията на двете групи свидетели и по отношение на обстоятелството какво представлява проверявания обект- от колко помещенията се състои кухнята в обекта, нагледно представени в екзекутивен чертеж. За да отхвърли жалбата съдът е обосновал извод за законосъобразност на обжалваната заповед, като издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма, без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон. Съдът е приел за неоснователно възражението на жалбоподателя, че заповедта не била мотивирана, тъй като административният орган е посочил, че с установените при проверката нередности се нарушават чл. 16а, ал. 1 и ал. 2, чл. 18, ал. 1 и чл. 31, ал. 1, т. 3 от Закона за храните, чл. 14 от Наредба № 1/26.01.2016 г. за хигиената на храните във връзка с Регламент ЕО/852/2004 г. Действително в заповедта не е посочено всяка констатирана нередност по отношение на хигиената в обекта кое нормативно правило нарушава, но съдът е посочил, че това не води до извод за липса на мотиви и не е основание за отмяна на оспорената заповед, тъй като от една страна условията и редът за търговия с храни са регламентирани в Закона за храните и Наредба № 1/26.01.2016 г. за хигиената на храните, както и в Системата за управление на безопасността на храните и в Система за анализ на опасностите и критични контролни точки, които търговецът е длъжен да внедри контролира, а от друга страна описаните факти са достатъчно ясни и конкретни и позволяват да се направи безспорен извод, че в обекта не се спазват общоприетите хигиенни изисквания както при приготвянето на храни, така и за безопасността на персонала (необезопасено осветително тяло; липсващ капак на подов сифон). Обстоятелството, че търговската дейност в обекта се развива съвместно с друго дружество "Меридиан 86" ЕООД, от чието име са сключени трудовите договори с персонала и което отчита продажбите чрез фискалното устройство, според съда, не води до извод за неправилно определяне на адресата на наложената принудителна административна мярка, тъй като удостоверенията за регистрация на обект, в който ще се търгува с храни, е издадено на "Меридиан 96" ЕООД. Административният съд е посочил, че множеството констатирани нередности при проверката на 11.07.2017 г., посочени като фактически основания за налагане на процесната ПАМ, са довели до основателни съмнения дали в обекта се предлагат храни, приготвени по безопасен начин и дали същият отговаря на законовите критерии по чл. 12, ал. 1 от ЗХ. Представените в хода на съдебното производство липсващи при проверката договори не установяват, че същите са били налични към момента на проверката, тъй като не са били представени тогава. Съдът не е кредитирал показанията на свидетелите на жалбоподателя по отношение на хигиената в обекта, тъй като не са обективни и дадени безпристрастно. Седемчленна комисия е удостоверила истинността на фактите, описани в оспорената заповед, като свидетелските показания на присъствалите при проверката служители на ОБДХ- Д. са категорични за установените множество нередности. По тези съображения съдът е кредитирал техните показания. Според съда, приложената принудителна административна мярка е съразмерна, тъй като спирането на дейността по приготвяне на кулинарна продукция в заведението за обществено хранене е единственото легитимно средство за защита здравето на потребителите като обществено значим интерес ( чл. 1а, т. 1 и т. 2 от ЗХ ). Поотделно всяко от установените нарушения, действително само по себе си, не би представлявало основание за спиране на дейността в обекта, но когато е установено в съвкупност с всички останали, обосновава съразмерност на наложената ПАМ. Решение е неправилно. В чл. 30, ал. 1, т. 6 ЗХ е предвидено налагане на ПАМ "спиране експлоатацията на обект за производство и търговия с храни или на част от него" при установяване на нарушения на нормите и изискванията, определени в нормативен акт. Разпоредбата е препращаща и изисква конкретно посочване от фактическа и правна страна на вменените нарушения. Всяко от вменените нарушения следва да бъде изписано от фактическа и правна страна с посочване на съответстващата нарушена разпоредба. Само по този начин може да се осъществи контрол върху законосъобразността на вменените нарушения. Като правни основания, в обжалваната заповед са посочените следните разпоредби: чл. 16а, ал. 1 и 2 от ЗХ, чл. 2 от Наредба № 1/26.01.2016 г. за хигиената на храните във връзка с Регламент/ЕО/852/2004 г., чл. 14 от Наредба № 1/26.01.2016 г. за хигиената на храните, чл. 31, ал. 1, т. 3, чл. 18, ал. 1, чл. 30, ал. 1, т. 6 и чл. 51, ал. 1 ЗХ. В съответствие с чл. 51, ал. 1 ЗХ, административните мерки по чл. 30, т. 5 и 6 се налагат със заповед на директора на ОДБХ или на РЗИ. Нормата на чл. 30, ал. 1 от ЗХ предоставя правомощия на административните органи за контрол върху производство и търговия с храни да прилагат принудителни административни мерки, една от които е да спират експлоатацията на обекти за производство и търговия с храни или на части от тях временно или завинаги при установяване нарушения на нормите и изискванията, определени с нормативен акт (чл. 30, ал. 1, т. 6 ЗХ). Съгласно чл. 2 от Наредба № 1/26.01.2016 г. за хигиената на храните, производителите и търговците на храни, включително лицата, които осъществяват първично производство на храни и свързани с това производство дейности, са длъжни да спазват хигиенните изисквания към първичното производство на храни, обектите за производство и търговия с храни и условията за производство и търговия с храни, регламентирани в Регламент (ЕО) № 852/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. относно хигиената на храните (ОВ, специално българско издание, 2007 г., глава 13, том 44). Разпоредбата на чл. 14 от същата Наредба предвижда, че лицата, които работят с храни или при изпълнение на служебните си задължения влизат в контакт с храни или боравят с технологичното оборудване, спазват здравните изисквания, регламентирани в Наредба № 15 от 2006 г. за здравните изисквания към лицата, работещи в детските заведения, специализираните институции за деца и възрастни, водоснабдителните обекти, предприятията, които произвеждат или търгуват с храни, бръснарските, фризьорските и козметичните салони (ДВ, бр. 57 от 2006 г.). Разпоредбата на чл. 16а ЗХ съдържа общи задължения за производителите и търговците, а чл. 18, ал. 1 ЗХ, задължението им да внедряват, прилагат и поддържат система за управление на безопасността на храните или система за анализ на опасностите и критични контролни точки. В съответствие с чл. 31, ал. 1, т. 3 ЗХ, лицата, които произвеждат и търгуват с храни, са длъжни: да водят документация съгласно изискванията на този закон. Посочените правни основания, с изключение на това по чл. 18, ал. 1 ЗХ са общи и не вменяват конкретни задължения на лицата, които произвеждат и търгуват с храни. Не са посочени конкретните норми и изисквания, определени с нормативен акт, които касаторът е нарушил, така както повелява нормата на чл. 30, ал. 1, т. 6 ЗХ. По отношение на водената документация не е посочено кои изисквания на ЗХ не са спазени в съответствие с чл. 31, ал. 1, т. 3 ЗХ. В обжалваната заповед липсват фактически установявания относно конкретни лица, които не спазват здравните изисквания, регламентирани в Наредба № 15 от 2006 г., така както е посочено в нормата на чл. 14 от Наредба № 1 от 26.01.2016 г. за хигиената на храните. В процесния административен акт са изброени множество нарушения, като не е ясно по всяко едно от констатираните нарушения кое е нормативното изискване, което не е спазено. Част от посочените в обжалваната заповед правни основания не кореспондират на описаните в заповедта фактически основания. За да се приложи процесната ПАМ, компетентните органи следва по безспорен начин да констатират извършени от проверяваното дружество нарушения, като последните следва да бъдат точно описани и да им бъде вменена съответната правна квалификация. В конкретния случай при издаване на процесната заповед е нарушена разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, тъй като не са посочени конкретни факти и обстоятелства, от които да се направи извод за действително извършени нарушения, кореспондиращи с правни норми от нормативен акт. Горното обосновава извод за липса на мотиви на оспорваната заповед. Липсата на мотиви винаги е съществено нарушение на изискването за форма на акта, което налага неговата отмяна. Недопустимо е съдът да допълва мотивите на органа като дописва и правни квалификации на невменени със заповедта нарушения. Законодателят е предоставил на административния орган правото да прецени дали да приложи принудителната административна мярка - спиране експлоатацията на обект (арг. чл. 30а, ал. 1 във вр. с чл. 30, ал. 1 ЗХ). Тогава, когато органът установи нарушение, негово е правото да прецени да спре ли експлоатацията на обекта и за какъв период. Тази свобода на органа е ограничена с въвеждането - в чл. 30а, ал. 1 ЗХ, на специална цел, която да реализира мярката - създаване на възможност търговецът да предприеме коригиращи действия за отстраняване на несъответствията и причините за появата му. Органът следва да упражни оперативната си самостоятелност като отчете същността на несъответствието. Границите на дискрецията на органа са ясно очертани от законодателя в рамките на създаването на възможност производителят да предприеме действия за отстраняване на несъответствието при отчитане на неговата същност. Спирането на експлоатацията може да се наложи само тогава, когато точно тази принудителна мярка ще постигне законовата цел - създаване на възможност за производителя да отстрани несъответствието. Спирането трябва да е съответно на същността на несъответствието. Наред с това трябва да не съществуват други по-благоприятни за субекта мерки, чрез които също може да се постигне целта на акта - създаването на възможност за отстраняване на несъответствието. Ако не са спазени тези изисквания, принудителната административна мярка би се превърнала от инструмент за обезпечаване на законосъобразното осъществяване на определени правоотношения чрез налагане на държавната принуда в санкция за определено поведение, което изцяло би подменило нейното съдържание, цел и характеристика. В оспорената заповед органът не е изложил мотиви защо налага точно тази принудителна мярка, тази мярка ще създаде ли възможност търговецът да отстрани несъответствията, както и същността им. Липсата на мотиви досежно тези решаващи за законосъобразното упражняване на дискрецията обстоятелства не дава възможност на съда да извърши проверка за законосъобразност по смисъла на чл. 169 АПК. Следва да бъде отбелязано, че съгласно чл. 30, ал. 1, т. 6 от ЗХ, спирането експлоатация на обекта може да бъде временно или завинаги, т. е. законодателят е предвидил възможността на органа за преценка съобразно характера, степента на нарушенията и необходимото за защита здравето и интересите на потребителите. Непосочването на горното обстоятелство представлява нарушение на изискването за мотивираност на акта и в тази му част. По делото не се спори, а и от представените по делото доказателства се установява, че процесният обект не се експлоатира от касатора в настоящото производство, а от "Меридиан 89" ЕООД, гр. Д., като независимо от факта, че собственик и управител на двете дружества е едно и също физическо лице, това са два различни правни субекта. В случая, значение има кой извършва дейността заради която е спряна експлоатацията на процесния обект, а не дали нарушителят притежава удостоверение за регистрация, в каквато насока са мотивите на административния съд. Следователно в обжалваната заповед неправилно е определен адресатът на процесната ПАМ, което от своя страна е самостоятелно основание за отмяна. Съдът като не е отчел тези нарушения на закона, е постановил неправилно като краен резултат съдебно решение. Същото следва да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което да се отмени обжалваната заповед. Предвид изхода на спора и на основание чл. 228 АПК във вр. с чл. 143, ал. 1 АПК, на касатора следва да бъдат присъдени разноски за две съдебни инстанции в общ размер на 415 лева, от които 15 лева представляващи платена държавна такса за двете съдебни инстанции и 400 лева платено адвокатско възнаграждение по представения пред първата инстанция Договор за правна защита и съдействие. Воден от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,