Решение № 7951 от 7.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 4388/2011 г.

Решение № 7951 от 7.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 4388/2011 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Галина Солакова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на образованието, младежта и науката, чрез процесуалния представител гл. юрисконсулт Мария Болашъкова, против решение № 2241 от 15.02.2011 г., постановено по адм. дело № 6008 от 2010 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отменена негова заповед № РД-10-807 от 7.04.2010 г. и Министерство на образованието, младежта и науката е осъдено да заплати сумата от 300 лева разноски по делото. Оплакванията са за нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяна на обжалваното решение и да бъде оставен в сила атакуваният административен акт. Ответникът - Зоя Младенова Йорданова, чрез пълномощника си адв. Иван Иванов, поддържа становището, че касационната жалба е неоснователна и моли за оставяне на решението в сила по развитите в депозираните писмени бележки доводи. Претендира присъждане на разноски. Участвуващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационното оспорване. Счита, че обжалваното решение е правилно и не са налице касационни основания за отмяната му. Върховният административен съд, петчленен състав, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в законоустановения 14-дневен преклузивен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт и от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която решението е неблагоприятно. Като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съобразно чл. 218, ал. 2 от АПК, настоящият съдебен състав намира същата за неоснователна. С обжалваното решение тричленният състав на Върховния административен съд, пето отделение, е отменил заповед № РД-10-807 от 07.04.2010 г. на министъра на образованието, младежта и науката, с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 във връзка с чл. 89, ал. 2, т. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл) Зоя Младенова Йорданова, началник на Регионалния инспекторат по образованието (РИО) - Видин, е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на същата. Министърът е мотивирал заповедта с описани действия на Йорданова пунктове от т. 1 - 15, която не била изпълнила задълженията си съгласно чл. 8, ал. 1, т. 1, 5, 6, 10 и 21 от Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекторати по образование (правилникът/а), както и задълженията си съгласно Раздел Пети, т. 3 и 5 от длъжността й характеристика, както и че нарушила разпоредбата на чл. 21 ЗДСл., която изисквала добросъвестно, точно и безпристрастно изпълнение на служебните задължения, а също и разпоредби на ЗПРКИ, ЗФУКПС, Закона за националния архивен фонд, разпоредби на трудовото законодателство. За да постанови този резултат съдът е приел, че оспореният пред него административен акт е издаден от компетентен орган в кръга на правомощията му, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на императивните изисквания за форма и в противоречие с материалноправните разпоредби. Според решаващия състав описаните в т. 1 - 6 и в т. 9 - 15 действия и бездействия на служителката не можело да се определят като нарушения на служебните задължения. От констатациите на административния орган, описани в процесната заповед, установените нарушения на служебните задължения, според съда, били само две, като последиците от едното били отстранени преди приключване на служебната проверка и преди издаване на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание (т. 8 от заповедта) и не можело да обосноват налагането на най-тежката дисциплинарна санкция. Тричленният състав е приел, че липсвали съображения, които да обосновават конкретната тежест на тези две нарушения на база на големия брой факти, изложени в заповедта, послужили като основание за санкциониране на служителката. Заключил е, че не можело да се направи извод, че тези два пропуска в работата са достатъчни за налагането на дисциплинарно наказание "уволнение". Прието е, че не са осъществени посочените в заповедта нарушения на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. Извел е извод, че факти, които да сочат, че от страна на служителката е допуснато поведение, уронващо престижа на службата, както и такова, което да се квалифицира като нарушение на нормата на чл. 28, ал. 1 от ЗДСл, не са описани от дисциплинарнонаказващия орган. Отбелязал е, че по някои точки от заповедта е допуснато противоречие между фактическите и правни основания за издаването й - фактическите обстоятелства сочели на неизпълнение на служебните задължения, а правното основание било свързано с нарушение на етичните правила. Това формално несъответствие е прието за съществен порок във формата на акта, който е самостоятелно основание за отмяната му в тези части. Съдът е заключил, че не са налице основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителката и налагане на най-тежката дисциплинарна санкция. При това положение тричленният съдебен състав е формирал извод за незаконосъобразност на процесната заповед, обуславяща нейната отмяна. Постановеното решение е правилно. Настоящата касационна инстанция, за да се произнесе, възприе изцяло фактическата обстановка, приета за установена от тричленния състав. По същество тя не се оспорва от страните. Предвид подробно изложените фактически обстоятелства, съдът намира, че същите не следва да се възпроизвеждат повторно и от петчленния състав, още повече че между страните няма спор за факти. Предмет на касационната жалба са само направените въз основа на установените фактически положения правни изводи на съда за незаконосъобразност на административния акт. При правилно установената в първоинстанционното съдебно производство фактическа обстановка, обосновани и законосъобразни са изводите на ВАС, пето отделение за опорочаване на формата на административния акт и отсъствие на материалноправните предпоставки за издаването му, явяващи се отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 2 и т. 4 от АПК. Дисциплинарното наказание се налага с мотивирана писмена заповед на дисциплинарно наказващия орган. Задължителни елементи на тази заповед са: 1) описание на извършеното от държавния служител нарушение, датата и мястото, където е извършено, обстоятелствата, при които е извършено, както и доказателствата, които го потвърждават (т. 4 на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл) и 2) посочване на служебните задължения, които са били виновно нарушени (т. 5 на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл). По т. 1, т. 3, т. 4 и т. 5 министърът е наказал Йорданова за неосъществен последващ контрол за изпълнението на предписанията, дадени от нея за отстраняване на констатирани при проверките на различни училища нарушения, а в т. 2 е приел, че служителката не била осъществила контрол върху дейността на директора на ОУ "Акад. Михаил Димитров" - с. Чупрене относно представянето на отчети и копия от протоколи за унищожаване на документите с фабрична номерация 2007 - 2008 г. и 2008 - 2009 г. По т. 1 и 2 от заповедта касаторът възразява, че липсвали отчети и копия от протоколи за унищожаване на документи с фабрична номерация, а представените били след изтичане на срока, визиран в чл. 86 и 87 от наредбата. Направените оплаквания са неоснователни. В тази връзка следва да бъде споделен изводът на тричленния състав, че фактът, че част от отчетите на директорите на училища не са изпратени в срок, не може да обоснове възникване на дисциплинарна отговорност на Йорданова, тъй като същата няма задължение по чл. 87, ал. 3 от наредбата. Доводите в касационната жалба относно първите пет точки от заповедта са в насока, че контролът от Йорданова бил извършен след констатиране на нарушенията от комисията на МОМН, поради което същата не била изпълнила задълженията си, определени в чл. 8, ал. 1, т. 1 и т. 5. В този смисъл изведеното от тричленния състав заключение, че ответницата по касация изпълнява задълженията си за контрол върху дейността на училището, както и на дейностите по Наредба № 4/2003 г. в посоченото училище, т. е. не са налице нарушения по чл. 8, ал. 1, т. 5 и т. 10 от Правилника и на т. 3 от длъжностната характеристика, се споделя от настоящия състав. Правилно е отбелязано в мотивите на обжалваното решение, че с даването на задължителни предписания служителката осъществява контрол върху дейността на директорите, а с получаването на доклади, отчитащи изпълнението, се провежда и последваща проверка за изпълнението на конкретните мерки за отстраняване на допуснатите нарушения. Още повече, че констатираното противоречие между фактическото и правно основание за издаване на заповедта в т. 4 и т. 5 представлява порок във формата на акта, който е още едно основание за отмяна на същия в тези части, както законосъобразно е приел и решаващият състав. В т. 6 от процесната заповед административнонаказващият орган е посочил, че като началник на РИО, Йорданова не била издала задължителни предписания на директора на СОУ "Св. Св. Кирил и Методий" - гр. Брегово, да бъдат отстранени допуснатите от същия нарушения. Липсата на предписания от нейна страна в този случай не представлява нарушение на изискванията на чл. 18 от ПУДРИО, както обосновано е посочено в мотивите на обжалвания съдебен акт, тъй като в задължението й по цитираната норма от правилника не се включва определяне на работната заплата на учителите. Законосъобразни са и изводите на съда, че Йорданова не е осъществила и описаното в т. 7 нарушение, а именно че не била издала заповеди, с които да определи ред за съхранение на приемо-предавателните протоколи за документи с фабрична номерация. Тричленният състав правилно е приел, че така описаните деяния не са осъществени. В касационната жалба изрично се твърди, че в задълженията на началника на РИО се включвало и това да осъществява контрол върху дейността на училищата в района. Това не кореспондира с нормативната уредба. Съгласно чл. 8, ал. 1, т. 1 от Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекторати по образование (правилникът/а) началникът на регионалния инспекторат по образованието планира, организира и контролира дейността на регионалния инспекторат по образованието, а не на училищата. Посочените в заповедта текстове от правилника не са свързани с контролните задължения на служителката, които същата следва да осъществява върху дейността на училищата в района. Цитираната разпоредба се отнася до контрол върху дейността на регионалния инспекторат, а не на училищата, което представлява порок във формата на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание и е самостоятелно основание за отмяната й в тази част. Обстоятелството, че същата не е назначила комисия, която да осъществи контрол на отчетите и протоколите от унищожаването на документи с фабрична документация не съставлява неизпълнение на служебните задължения, както правилно е отбелязал и решаващият състав, тъй като такова задължение не е предвидено в чл. 86 - 88 от Наредба № 4/2003 г., уреждащи условията и реда за приемане, отчитане и унищожаване на документи с фабрична номерация. По приетото от съда по т. 10 от атакувания административен акт касационният жалбоподател не е направил възражение. Относно т. 9 от заповедта, както правилно е приел съдът, фактът, че постоянно действащата експертна комисия е назначена от Йорданова на основание отменения Закон за държавния архивен фонд, не е достатъчно да обоснове неизпълнение на служебните задължения от нейна страна. По тази точка и по следващите - т. 11 и т. 12, както правилно е отбелязал решаващият състав, не е конкретизирано допуснатото от нея нарушение и в какво точно се изразява неизпълнението на вменените й служебни задължения, нито кое конкретно служебно задължение не е изпълнено. Посочените в заповедта деяния по тези точки са съответно квалифицирани от дисциплинарнонаказващия орган като неизпълнение на служебните задължения съгласно чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл. Безспорно е установено по делото, че е било определено помещение за съхраняване на учрежденския архив, както и служител, който да отговаря за това помещение и да съхранява ключовете от него (заповед № ОХ-71/8.12.2006 г.), т. е. не е осъществено твърдяното нарушение и по т. 11 от заповедта. Развити са доводи за незаконосъобразност на приетото, според касатора, от съда, че оформянето на касовите ордери не било част от задълженията на служителката. Правилно е посочил в мотивите си решаващия състав, че констатираните нарушенията по т. 12 във връзка с оформянето на разходни касови ордери № 151/26.05.2009 г., № 175/30.05.2009 г. и № 557/31.07.2009 г. са свързани със счетоводната дейност, чието изпълнение не е част от служебните задължения на Йорданова като началник на РИО - Видин и извършеното плащане не е в нарушение на нормативните изисквания. Освен това и по този пункт е допуснат порок във формата на заповедта, тъй като нарушението не е индивидуализирано от дисциплинарнонаказващия орган. Ето защо законосъобразно е прието, че не може да се приеме, че същата носи отговорност за установените пропуски и съответно е допуснала неизпълнение на служебните задължения. Неоснователни са и наведените оплаквания от касатора за необоснованост на извода на съда, че нямало допуснато нарушение от Йорданова по т. 13 от заповедта. Както правилно е приел решаващият състав, от посочените в същата изпълнителни деяния не са индивидуализирани по смисъла на чл. 97, ал. 1, т. 4 от ЗДСл, а представляват общо формулирани твърдения, че Йорданова не била изпълнила задълженията си по чл. 8, ал. 1, т. 6 от Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекторати по образованието (ПУДРИО) при разпореждането с финансови средства. От така направените констатации не става ясно за какво точно е реализирана дисциплинарната й отговорност и кои действия или бездействия на служителката са в разрез със служебните й задължения. По т. 14 също не са посочени конкретни норми, които са нарушени, а е изведен общ извод за неизпълнение на задължение по чл. 8, ал. 1, т. 6 от ПУДРИО от страна на Йорданова. Оплакванията на касатора, че не била издала заповед за ползване, управление, домуване и разходната норма на гориво на служебните автомобили, които ползва РИО - Видин, също са приети за неоснователни. По делото са приложени договор за наемане на гараж за паркиране и съхранение на единия от служебните автомобили, както и заповед на директора на ПТГ "Васил Левски" - Видин, с която се разрешава домуването на служебния микробус на РИО - Видин в халето на гимназията (л. 172 - 174). Приложена е също и заповед от 3.12.2008 г., с която е определена разходната норма на гориво на служебните автомобили на РИО - Видин. Изложените в тази насока мотиви, че не е осъществено нарушението, описано в т. 14, се споделят изцяло и от настоящата инстанция. Констатираните в заповедта фактически положения по т. 15 също не установяват извършени нарушения от Йорданова. От представените по делото Стратегия за управление на риска, Вътрешни правила за делегиране на правомощия във връзка с управленската отговорност на РИО - Видин, Вътрешни правила за провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки, Вътрешни правила, регламентиращи командироването на служителите от РИО - Видин (л. 178 - 192), е видно, че Йорданова е утвърдила вътрешни документи за правила, съдържащи задължителни елементи на СФУК за финансово управление - доказателства, които сочат изпълнение на служебните задължения и по точка 15 от процесната заповед. При тези данни следва да се приеме, че както са посочени фактите и обстоятелствата в заповедта, не могат да бъдат съотнесени по несъмнен начин към твърденията за неизпълнение на служебните задължения от страна на Йорданова. Няма данни и за наличие на пряка и непосредствена причинно-следствена връзка, характеризираща всяко противоправно деяние, каквото безспорно е дисциплинарното нарушение. При така констатираните недостатъци следва да се приеме, че обжалваната заповед не съдържа всички задължителни по закон реквизити и е немотивирана. Горното сочи на съществени пороци във формата на административния акт, явяващи се достатъчни основания за неговата отмяна, като незаконосъобразен, в който смисъл се е произнесъл тричленният съдебен състав с обжалваното решение. По изложените съображения оплакванията на касатора се преценяват като неоснователни, не са налице основания по чл. 209, ал. 3 АПК за отмяна на обжалвания съдебен акт, поради което като правилен следва да се остави в сила. Предвид изхода на делото и изрично заявената претенция от ответника за присъждане на разноски, касаторът дължи направените такива пред настоящата инстанция, но тъй като доказателства за направени разноски не са представени, такива не следва да се присъждат. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав,