Решение № 5687 от 2.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3018/2017 г.

Решение № 5687 от 2.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3018/2017 г., IV о., докладчик съдията Кремена Хараланова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба, подадена от Н. В. В. от гр. П., чрез процесуалния й представител адвокат Е. Т., против решение № 2424/20.12.2016 г. постановено по адм. дело № 698/2016 г. на Административен съд-П., с което е отхвърлена жалбата й против заповед № 03-РД/825/25.02.2016 г. на изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" в частта, с която й е отказано финансово подпомагане в размер на 35 880,71 лв. Релевирани са доводи за необоснованост на решението и неправилно приложение на материалния закон - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, по които се претендира отмяната му ведно с присъждане на разноски за двете инстанции по приложен списък. Ответникът - изпълнителният директор на Д. фонд "Земеделие" /ДФЗ/, чрез процесуалния си представител юрисконсулт С. Г. оспорва касационната жалба и претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, четвърто отделение намира, че касационната жалба е допустима, като подадена от легитимирано лице в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, а разгледана по същество - основателна, по следните съображения: Производството пред Административен съд-П. е образувано по жалбата на Н. В., срещу заповед № 03-РД/825/25.02.2016 г. на изпълнителния директор на ДФЗ в частта, с която е отказано финансиране по подаденото от нея заявление за подпомагане ИД № 16/04/1/0/02719/05.06.2015 г. по подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделски стопанства" от Програмата за развитие на селските райони 2014-2020 г. за създаване на 30,734 дка трайни насаждения от биологични череши и закупуване на специализирана земеделска техника за преминаване на стопанството от конвенционално към биологично производство със стойност на проекта 195 336,54 лв - заявени разходи и 140 135,45 лв - одобрени разходи. Със заповед № РД 09-213/27.03.2015 г. министърът на земеделието и храните е определил период за прием на заявления за подпомагане по подмярка 4.1 от 14.04.2015 г. до 08.06.2015 г., в който срок В. е подала заявление, като по проекта са предвидени инвестиции за създаване на трайни насаждения и закупуване на трактор, пръскачка, мулчер, косачка и зъбна брана. След извършване на задължителните административни проверки на представените документи и след преценка на основателността на предложените за финансиране разходи спрямо определените за съответните активи, референтни цени, е издадена процесната заповед, по чиято т. II е отказано финансирането на проекта за разходи за създаване на трайни насаждения череши в размер на 14 594,82 лв, разходи за трактор в размер на 30 566,40 лв; разходи за пръскачка в размер на 5 957,47 лв и разходи за зъбна брана 4 082,40 лв. Като основание за редуцирането е посочено правилото на чл. 33, т. 15 от Наредба № 9/21.03.2015 г. за прилагане на подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделските стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. във вр. с чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент (ЕС) № 809/2014 г. поради прилагане на референтни разходи с оглед определяне обосноваността на предложените разходи. За изясняване на релевантните по делото факти са допуснати съдебно-счетоводна, съдебно-агротехническа и техническа експертизи. В заключението по ССЕ вещото лице е направило сравнение между цените на отделни доставчици, както и между тези, заложени в базата данни по Програмата за развитие на селските райони - "Цени на земеделска техника" за трактора, пръскачката и зъбната брана за различни времеви периоди. В открито съдебно заседание вещото лице е заявило, че пазарната цена на доставчика "А. г. П." ЕООД, от който е закупена от В. земеделската техника към момента на издаване на административния акт - м. февруари 2016 г. и към април 2015 г. /датата на сключване на договора/ е една и съща. От изготвената съдебно-агротехническа експертиза е установено, че в технологичната карта към проекта е заложено междуредово засаждане на черешите - 5 метра и вътрередово разстояние - 5 метра, а по заповедта на изпълнителния директор на ДФЗ за определяне на референтни цени е заложена технологична схема за междуредово разстояние - 4 метра и вътрередово разстояние - 2 метра. В заключение вещото лице е посочило, че разходите за създаване на трайни насаждения са правилно определени от административния орган, в съответствие с определените със заповед № 03-РД/1635/27.08.2015 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, референтни цени на декар. От вещото лице по съдебно-техническата експертиза е установено, че файлът, озаглавен "списък с активи земеделска техника" е качен на интернет страницата на ДФЗ на 27.03.2015 г. и по него са внасяни промени единствено на 21.04.2015 г. Въз основа на събраните доказателства Административен съд-П. е счел, че заповедта е издадена от компетентен орган, в кръга на делегираните му правомощия, без при това да са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и на материалния закон. За да отхвърли жалбата на Н. В. съдът е посочил, че съгласно чл. 32, ал. 10 от Наредба № 9/2015 г. списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи се съгласува от министъра на земеделието и храните и се публикува на електронната страница на РА не по-късно от датата на публикуване на заповедта за определяне на съответния период за прием на заявления за подпомагане. Съдът е приел, че съществуващото задължение за съгласуване касае единствено списъка с активите, но не и самите референтни стойности на разходите, които се определят със заповед на изпълнителния директор на ДФЗ, за което не е определен срок в Наредбата. Така постановеното решение е неправилно. Видно от оспорения акт, отказът на административния орган за финансиране на заявлението за подпомагане в частта, която надвишава одобрените разходи, е издаден на основание разпоредбите на чл. 33, т. 15 от Наредба № 9/2015 г. във връзка с чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент (ЕС) № 809/2014. Разпоредбата на чл. 33, т. 15 от Наредба № 9 определя като недопустими за финансиране инвестициите в частта им, надвишаваща определените от Разплащателната агенция референтни разходи. Разпоредбата на чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 г. за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие (Регламент № 809/2014) предвижда задължение за Разплащателната агенция да извърши преценка на заявените за финансиране разходи относно тяхната основателност чрез подходяща система за оценка, като примерно са изброени три варианта - референтни разходи, сравняване на различните оферти или комисия за оценка. Съгласно чл. 32, ал. 10 от Наредбата, списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи, се съгласува от министъра на земеделието и храните и се публикува на електронната страница на РА не по-късно от датата на публикуване на заповедта за определяне на съответния период на прием на заявления за подпомагане. Безспорно е установено в случая, че списък с активи, дейности и услуги, за които са определени референтни разходи, е съгласуван и одобрен от министъра на земеделието и храните. Този списък не съдържа референтни цени - такива са въведени в базата данни на ДФЗ. От представените по преписката извадки от базата данни ПРСР "Цени на земеделска техника" на ДФЗ е видно, че за трактор KUBOTA M 8540 N има посочени три различни цени с период на валидност на офертата: от 20.03.2015 г. до 28.04.2015 г. - 92 400 лв; за периода 29.04.2015 г. - 27.08.2015 г. цената е в размер на 83160 лв, а за периода от 28.08.2015 г. до 31.12.2015 г. - 66 528 лв, т. е. през 2015 г. референтните цени са двукратно променяни, при това след започване на периода за подаване на заявленията. Представени са и извадки за пръскачка с цена 14 035,44 лв и брана - 8 748 лв, като офертите са били валидни за периода 28.08.2015 г. до 31.12.2015 г. По преписката липсват данни за определени референтни цени за пръскачка и брана към периода на прием на заявленията. Според заповедта № РД09-213/27.03.2015 г. на министъра на земеделието и храните, началната дата за прием на заявленията е 14.04.2015 г., а крайната, съответно по т. 2.1 - 18.05.2015 г., а по т. 2.2 и 2.3 - 08.06.2015 г., а оттам и в случая безспорно се установява, че след започване на периода за прием на заявлението са определени референтни цени, качени в базата данни на фонда, валидни от 29.04.2015 г. до 27.08.2015 г., когато са редуцирани, и други - за периода от 28.08.2015 г. до 31.12.2015 г. От представените по делото доказателства става ясно, че земеделският производител е сключила договор с доставчика за покупка на активите на 14.04.2015 г., като цената за трактора напълно се покрива от първоначално определената от ДФЗ референтна стойност. Наред с това, в оспорения акт и приложените към преписката доказателства липсва посочване на фактическите основания за постановяване на отказ. В заповедта на изпълнителния директор е посочено, че одобреното за трактора финансиране е в размер на 79 833,60 лв, която цена не отговаря на нито една от посочените в базата данни на ДФЗ. Промяната на цени при вече започнало административно производство и съобразяването им при произнасянето от административния орган противоречи на принципа на последователност и предвидимост, уреден в чл. 13 АПК, според който административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Наред с горното, от мотивите на атакуваната заповед не става ясно защо административния орган е приел, че относими в случая са именно редуцирани референтни цени и къде те са разписани. А липсата на конкретно посочени фактически и правни основания за постановяване на отказа води до невъзможност на съда да прецени законосъобразността на акта, тъй като не става ясно доколко така издаден, същият почива на конкретна норма и съобразена ли е целта на закона. Следва да се отбележи, че разпоредбата на чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент № 809/2014 предвижда задължение за Разплащателната агенция да извърши преценка на заявените за финансиране разходи относно тяхната основателност чрез подходяща система за оценка, като примерно са изброени три варианта - референтни разходи, сравняване на различните оферти или комисия за оценка. На свой ред чл. 32, ал. 9 от Наредба № 9/2015 г. регламентира, че РА извършва оценка на основателността на предложените за финансиране разходи по ал. 1 чрез съпоставянето им с определените от нея референтни разходи за допустими за финансиране активи и услуги и/или сравняване на представени оферти. В разпоредбата на чл. 32, ал. 10 от Наредбата е записано, че списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи, се съгласува от министъра на земеделието и храните и се публикува на електронната страница на РА не по-късно от датата на публикуване на заповедта за определяне на съответния период на прием на заявления за подпомагане, в случая 27.03.2015 г. По делото безспорно е установено наличието на изготвен списък с активи, дейности и услуги, за които са определени референтни разходи, съгласуван от министъра на земеделието и храните и съдържащ само изброяване на активите, но не и стойности на референтните цени. Такива цени са качени единствено в базата данни на РА, видно от която са променяни без да са представени доказателства за основанията, наложили намаляването им. По отношение на трайните насаждения е приложена и заповед № 03-РД/1635/27.08.2015 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, с която са определени референтни цени за биологични череши на декар, ирелевантна за настоящия спор, доколкото референтните разходи следва да бъдат определени в срок до последната дата за прием на заявленията по аналогия от чл. 32, ал. 10 от Наредбата. Гореизложеното налага извод за допуснати от административния орган нарушения на основни принципи в административното производство - за съразмерност по чл. 6, ал. 1 АПК и за последователност и предвидимост по чл. 13 от същия кодекс, съгласно които административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо, и своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Безспорно ДФЗ разполага с правомощието да определи конкретния размер на референтните цени, които ще използва за оценка на основателността на разходите на кандидатите, подали заявления за подпомагане, но това правомощие следва да бъде упражнявано съобразно предвидените законови, подзаконови и вътрешни правила и процедури. Извършването на промени в референтните цени в хода на производството по приемане на заявления за подпомагане и след приемането им, и прилагането на тези намалени цени при произнасянето по подадените заявления, засяга правата и законните интереси на заявителите в по-голяма степен от най-необходимото за целта по смисъла на чл. 6, ал. 2 АПК. Процедурата по утвърждаване, съгласуване и публикуване на списъците с активи, дейности и услуги (включително земеделска техника), за които са определени референтни цени, е предвидена така, че да гарантира на участниците в производството, че ще бъдат запознати с конкретните параметри за оценка на заявленията им, което ще им даде възможност да съобразят заявените стойности на разходите с изискванията на Разплащателната агенция. Предвидената възможност за промени в утвърдените списъци на активите, респективно на конкретните референтни цени за тях, не може да бъде упражнявана произволно по начин и време. По изложените съображения настоящият касационен състав приема, че като не е съобразил тези обстоятелства и е отхвърлил жалбата на Н. В. срещу раздел II, т. 1-4 от процесната заповед, административният съд е постановил неправилно решение, което следва да се отмени и наместо това, тези части от заповедта да бъдат отменени като незаконосъобразни, а преписката - върната на органа за ново произнасяне. Предвид изложеното касационната жалба, подадена от Н. В., като основателна, следва да бъде уважена включително и по отношение на присъдените на ДФЗ разноски. Предвид изхода от спора и основателността на своевременно предявеното от процесуалния представител на ДФЗ, възражение за прекомерност на уговорената и платена от Н. В., сума за адвокатска защита по представените по делото преводни нареждания и списък на разноските общо в размер на 3 446 лв, съдебният състав приема, че на Н. В. следва да бъдат присъдени разноски, но в намален от съда размер до 1 500 лв за адвокатско възнаграждение; 358 лв държавна такса пред първата инстанция и 100 лв за касационната, както и 100 лв за платени депозити за вещо лице. Намаленото адвокатско възнаграждение е съобразено с фактическата и правна сложност на спора и отчита обстоятелството, че делото е без определен материален интерес с оглед правомощията на съда в производството, които не включват заместване на административния орган при отмяната на атакувания акт. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение