Решение № 15139 от 15.12.2014 г. на ВАС по адм. д. № 7407/2014 г.

Решение № 15139 от 15.12.2014 г. на ВАС по адм. д. № 7407/2014 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Илиана Славовска Производството е по реда на чл. 208 -228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационни жалби подадени от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР) и от "ЕВН България Електроснабдяване" ЕАД срещу решение № 3933 от 21.03.2014 г., по административно дело № 14430/2013 г. на Върховния административен съд, Пето отделение. ДКЕВР обжалва решението в частта, с която тричленният състав на ВАС отменя разпоредбите на чл. 67, ал. 3, ал. 4 и ал. 5 от Наредба № 3 от 21.03.2013 г. за лицензиране на дейностите в енергетиката (Наредбата), издадена от председателя на ДКЕВР като противоречащи на разпоредбата на чл. 42, ал. 1 и 2 от Закона за енергетиката (ЗЕ) като излага подробни съображения в касационната жалба за неправилност на този извод на съда. Моли решението на тричленния състав на ВАС да бъде отменено в обжалваната му част, като вместо него бъде постановено ново, с което жалбата на "ЕВН България Електроснабдяване" ЕАД бъде отхвърлена и в тази част. "ЕВН България Електроразпределение" ЕАД също обжалва решението в частта, с която е отхвърлена жалбата му в частта, с която се иска прогласяване на нищожност на Наредбата и в частта, с която е отхвърлено искането за отмяната й. Излага подробни съображения в подкрепа на твърденията си за неправилност на решението в тези му части. Правят искане за спиране на производството по делото и внасяне в Конституционния съд на Република България на въпроса относно съответствието на чл. 60 ЗЕ с чл. 114 и чл. 115 от Конституцията. Моли съда да постанови решение, с което да отмени решението на тричленния състав на ВАС в обжалваните му части и да постанови ново по съществото на спора, с което да прогласи нищожността на Наредбата като подзаконов нормативен акт, постановен при липса на законодателна компетентност. Алтернативно моли същата да бъде отменена изцяло или в отделни нейни части, като приета при липса на компетентност, допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби на ЗЕ и несъответствие с неговата цел. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба, подадена от ДКЕВР и частична основателност на тази подадена от "ЕВН България Електроснабдяване" ЕАД. Излага съображения, че Наредбата е приета в нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като провеждането на обществени консултации в срок от 10 работни дни по въпроси от национален характер са крайно недостатъчни, при което не е била налице реална възможност заинтересуваните лица да вземат участие в тях. Върховният административен съд (ВАС), Петчленен състав при Втора колегия, при извършената служебно проверка на атакуваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 АПК и предвид наведените в касационните жалби доводи, приема за установено следното: Касационните жалби са подадени от активно легитимирани страни в срока по чл. 211 АПК и са процесуално допустими. Разгледани по същество -касационната жалба на ДКЕВР е основателна, а тази на "ЕВН България Електроснабдяване" ЕАД неоснователна. С обжалваното решение тричленният състав, след извършената проверка за законосъобразност приема, че оспореният пред него подзаконов нормативен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на предвидените в закона административнопроизводствени правила и в съответствие на материалния закон и неговата цел с изключение на разпоредбите на чл. 67, алинеи 3, 4 и 5 от Наредбата, които съставът е приел, че са приети в противоречие с разпоредбата на чл. 42, ал. 1 и 2 от ЗЕ. С постановеното решение тричленният състав отхвърля жалбата на "ЕВН България Електроснабдяване" ЕАД по искането за прогласяване нищожността на Наредбата, отменя разпоредбите на чл. 67, ал. 3, 4 и 5 от Наредбата и отхвърля оспорването на останалите разпоредби. По касационната жалба на "ЕВН България Електроснабдяване" ЕАД. Настоящият състав намира, че жалбата е неоснователна и следва да бъде отхвърлена поради следните съображения: Неоснователен е наведеният довод в касационната жалба на "ЕВН България Електроснабдяване" ЕАД за неправилност на решението в частта му, с която е отхвърлено искането му за прогласяване на нищожността на обжалваната от тях Наредба. Настоящият състав не споделя изложените н касационната жалба доводи, че след като ДКЕВР не е сред посочените в чл. 114 и чл. 115 от Конституцията органи на изпълнителната власт, за които е предвидено, че могат да издават наредби и липсва изрично овластяване на ДКЕВР да издаде процесната Наредба в норма от ЗНА актът е постановен при лиса на компетентност. Правилно в тази насока съдът е съобразил нормата на чл. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) предвиждащ, че нормативни актове могат да издават само органите, посочени в Конституцията и законите. Действително в разпоредбите на чл. 114 и чл. 115 от Конституцията е предвидено правомощие само за Министерски съвет и отделните министри да издават наредби, но при правилно тълкуване на посочените норми тричленният състав е извел законосъобразен извод, че освен на посочените в Конституцията органи такива правомощия могат да бъдат възложени и на други органи по силата на закон. В цитираното в касационната жалба Решение № 10 от 15.11.2011 г. на Конституционния съд (КС) по к. д. № 6/2011 г. е прието, че разпоредбата на чл. 2 ЗНА допуска и възможността закон да овласти държавен орган да издава нормативни актове, но не всеки закон, а закона, който специално се занимава с този въпрос, а именно ЗНА. Същевременно в същото решение е посочено, че БНБ съгласно чл. 16 и чл. 60 от Закона за Българска народна банка има право в рамките на своята компетентност да издава наредби предвид факта, че тя е орган със специфични важни публичноправни функции в рамките на държавното управление, макар в ЗНА да липсва изрична норма, която да овластява БНБ да издава подобни актове. С последващо Решение № 9 от 3.07.2014 г. на КС по к. д. № 3/2014 г. обаче е прието, че в конституционното понятие за нормативен акт са обхванати различни по ранг актове - от Основния закон до подзаконовите нормативни актове (Решение № 1/1996 г. на КС) и основният закон на РБ не определя изчерпателно на кого принадлежи подзаконовата нормотворческа компетентност. Обстоятелството, че е създадена отделна уредба само за подзаконовите нормативни актове, които се издават от предвидените в Конституцията органи на изпълнителната власт - Министерски съвет и министрите не изключва възможността подзаконова нормотворческа компетентност да бъде възлагана и на органи извън изпълнителната власт. Тези актове по изрично изискване на Конституцията се издават въз основа и в изпълнение на законите, при което самото възлагане на подзаконова нормотворческа компетентност е в правомощията единствено на Народното събрание и то винаги се осъществява чрез изрична законова разпоредба. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 76, ал. 1 АПК предвиждаща, че нормативни административно актове се издават от изрично овластени от конституцията или закон органи. В случая тази нормотворческа компетентност е възложена от Народното събрание именно на издателя на акта - ДКЕВР с разпоредбата на чл. 60 от Закона за енергетиката. От така установеното следва, че искането за отмяна на решението в частта, с която е отхвърлена жалбата на "ЕВН България Електроснабдяване" ЕАД по искането за прогласяване на нищожност на Наредбата, като издадена от орган, който не е овластен от конституцията или ЗНА да издава подзаконови нормативни актове е неоснователно. Същевременно, предвид изложените по-горе съображения е неоснователно и искането за спиране на производството по делото и внасяне в КС на въпроса относно съответствието на чл. 60 от ЗЕ с чл. 114 и чл. 115 от Конституцията. С цитираните решения КС е дал категоричен отговор на въпроса дали органи, различни от посочените в нормите на чл. 114 и чл. 115 от Конституцията могат да бъдат овластени по силата на законова разпоредба да издават подзаконови нормативни актове. Неоснователен е и наведеният довод за неправилност на извода на тричленния състав за липсата на допуснато нарушение на предвидените административнопроизводствени правила по чл. 77 АПК при приемане на Наредбата. Видно от извлечението от интернет портала за обществени консултации на Министерски съвет относно откриване на процедури за обществени консултации се установява, че датата на откриването им за Наредбата е 5.02.2013 г., а датата на закриване е 19.02.2013 г., при което в случая е изпълнено изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА, тъй като е спазен изискуемият се минимален 14 дневен срок за предоставяне на предложения и становища от заинтересуваните страни. Обстоятелството, че по проект "За по-добро обществено управление: Институционализиране на процеса по оценка на въздействието в държавната администрация", осъществен с финансовата подкрепа на Оперативна програма "Административен капацитет" от Министерски съвет през 2009 г. са изработени "Стандарти за провеждане на обществени консултации", в рубриката Правила за по-добро консултиране е посочено, като препоръка след публикуване на консултационните материали в Интернет да се дадат най-малко 30 работни дни за писмени коментари и предложения не води до обратен извод. В случая нормативно предвиденият минимален срок е спазен, а наведените доводи от касатора "ЕВН България Електроснабдяване" ЕАД се базират на правила, които имат препоръчителен, а не нормативен характер. Неоснователен е и наведеният довод за допуснато от тричленният състав нарушение на чл. 172а, ал. 2 АПК, изразено в необсъждане на доводите, изложени в жалбата за допуснато нарушение на чл. 77 АПК. Цитираната разпоредба предвижда задължение за органа да издаде нормативен административен акт след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В решението подробно е обсъдена проведената конкретна процедура от ДКЕВР по приемане на Наредбата, като въз основа на правилно установените факти е изведен законосъобразен извод, че при издаване на акта не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Неоснователен е и наведеният довод за допуснато нарушение по чл. 196 във вр. с чл. 170, ал. 1 АПК, тъй като съдът е изяснил спора по същество, като е събрал относимите доказателства, въз основа на които е извел извод за спазване на предвидената процедура по чл. 26, ал. 2 ЗНА, а обстоятелството, че в решението е прието, че тези доказателства не са оборени от жалбоподателя не води до извод за неправилно разпределение на доказателствената тежест. Именно в изпълнение на изискванията на чл. 170, ал. 1 АПК изпълнението на предписаните в чл. 26, ал. 1 ЗНА правила е установено от административния орган с доказателствата представени с административната преписка. Обоснован и съответен на закона е и изводът в обжалваното решение относно изпълнението на предпоставките по чл. 28, ал. 2 ЗНА. Посочената разпоредба изчерпателно посочва минималното съдържание на мотивите, съответно докладът. Правилно въз основа на установеното от приложените към преписката писмени доказателства, в които се намират и мотивите към проекта за Наредбата в обжалваното решение е прието, че същите имат съдържанието по т. т. 1 - 5 на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Неоснователни са и наведените доводи за неправилност на решението в частта му, в която е прието, че Наредбата не противоречи на конкретни законови разпоредби подробно описан в касационната жалба. По същество си тези доводи, както и обсъдените по-горе са идентични с наведените в първоначалната жалба, като в обжалваното решение тричленният състав е изложил подробно и аргументирано становището си, с което приема, че в случая не е налице твърдяното противоречие на конкретни норми от Наредбата със законови разпоредби. Настоящият състава споделя изводите в обжалваното решение относно съответствие на нормите на чл. 62 и чл. 155 от Наредбата, както с разпоредбата на чл. 51, ал. 2 ЗЕ, така и с тези на чл. 8, ал. 1, т. 6 от Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК). Оспорените разпоредби детайлизират уредбата, дадено в чл. 52, ал. 2 и чл. 59 ЗЕ относно правомощията на ДКЕВР да инициира изменение и/или допълнение на издадена лицензия, като хипотезите на чл. 62, ал. 1, т. 6 и т. 7 и тази на чл. 155 от Наредбата, макар да не са предвидени в ЗЕ, както правилно е прието в обжалваното решение са предвидени за случаите на нарушение на конкурентното право, установено по надлежния ред и в изпълнение на контролните правомощия на ДКЕВР по чл. 21 ЗЕ. Разпоредбата на чл. 8, т. 6 ЗЗК, предвиждаща правомощие на Комисията за защита на конкуренцията (ЗЗК) да предлага на компетентните държавни органи и органи на местното самоуправление да отменят или изменят издадени от тях административни актове, които водят или могат да доведат до предотвратяване, ограничаване или нарушаване на конкуренцията кореспондира със задължението на ДКЕВР по чл. 21, т. 34 и т. 35 ЗЕ и правомощията й по чл. 51, ал. 1, т. 1 и чл. 59, ал. 1 от с. з. Обосновани и законосъобразни са и изводите в обжалваното решение за съответствие със закона на разпоредбите на чл. 77 и сл. от Наредбата, които уреждат началото и начина на провеждане на процедурата по спиране и отнемане на лицензии. Правилно съдът е приел, че в случая се касае до административно производство, за което са предвидени специални правила за започване и провеждане, като на оспорване подлежи крайният акт, при което оспорените разпоредби не противоречат на разпоредбата на чл. 13, ал. 7 от ЗЕ. Неоснователни са и наведените доводи за неправилност на обжалваното решение в частта, с която е прието, че разпоредбите на чл. 83 и сл. от Наредбата не противоречат на законови разпоредби. След извършен анализ на разпоредбата на чл. 56, ал. 4 във вр. с ал. 3 от ЗЕ, предвиждаща правомощия на ДКЕВР да назначи особен търговски представител при кумулативно наличие на три предпоставки - 1. отказ на ДКЕВР да продължи срока на лицензията, 2. ако прекратяването на лицензионната дейност може да доведе до нарушаване сигурността на снабдяване на клиентите с електрическа или топлинна енергия или природен газ или може да възникне опасност за националната сигурност и обществения ред и 3. неизпълнението на задължението на лицензианта в срок от 60 дни да прехвърли на трето лице собствеността си или да учреди право на ползване върху имуществото си, чрез което осъществява лицензионна дейност, правилно в обжалваното решение е прието, че обжалваните текстове по глава Четвърта, раздел Пети не противоречат на ЗЕ. Законосъобразен е и изводът му, че в случая не е налице и нарушение по чл. 11 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД), доколкото с тези норми от Наредбата не са въведени нови изисквания извън изчерпателно посочените в ЗЕ, а е детайлизирана законовата уредба. Наведеният довод за противоречие между разпоредби на ЗЕ и чл. 3, ал. 3 от ЗОАРАКСД не следва да бъдат разглеждани, тъй като излизат извън предмета на правомощия на ВАС. По същата причина не следва да бъде разгледан и наведеният довод за нарушение на Директива 2009/72/ЕО с нормата на чл. 11 от ЗЕ, а наведеният довод за постановяване на конкретни решения от ДКЕВР в нарушение на Директивата е неотносим към предмета на настоящето дело, при което също не следва да бъде обсъждан. По касационната жалба на ДКЕВР. За да отмени разпоредбите на алинеи 3 и 4 на чл. 67 от Наредбата в обжалваното решение е прието, че с първите две алинеи по същество в Наредбата се предвижда ново основание за удължаване срока на лицензията, в зависимост от техническото състояние на енергийния обект, чрез който се осъществява лицензионната дейност, без да е уточнено дали това удължаване ще бъде включено в сроковете по чл. 42, ал. 1 и ал. 2 от ЗЕ. В тази насока тричленният състав излага мотиви, че след като такова удължаване на срока не е предвидено на законово ниво цитираните разпоредби недопустимо разширяват приложното поле на разпоредбата на чл. 42 ЗЕ и следователно му противоречат, а от друга страна извеждането от експлоатация на енергиен обект не е основание за удължаване на срока на лицензия и не е свързано с осъществяване на лицензионната дейност. За да отмени разпоредбата на ал. 5 на чл. 67 от Наредбата тричленният състав приема, че същата в противоречие с предвидените в чл. 42, ал. 1 и 2 ЗЕ срокове предвижда, че правото да се иска удължаване на срока на лицензията може да бъде упражнено при всяко изтичане на продължението на срока й. Настоящият състав намира, че в тази част обжалваното решение е неправилно и следва да бъде отменено. С разпоредбата на чл. 42 ЗЕ законодателят е предвидил срок за издаване на лицензия за извършване на дейностите по този закон, които е определен до 35 години и може да бъде удължаван за не по дълъг от този срок, ако лицензиантът отговаря на условията на закона и изпълнява задължения и изисквания на лицензията и е направил писмено искане за това най-малко една година преди изтичане на срока на първоначалната лицензия. С решението за продължаване на срока ДКЕВР определя и условията за осъществяването й на дейността за новия срок. Задължението на лицензианта за подаде заявление една година преди изтичане срока на лицензията е предвидено по чл. 56, ал. 1 ЗЕ, а алтернативно за същия е предвидено задължение да уведоми комисията, че няма да осъществява лицензионната дейност след изтичане на срока. С разпоредбата на чл. 56, ал. 2 ЗЕ е уредена хипотезата, в която след изтичане на срока на лицензията на енергийния обект, чрез който е била осъществяване лицензионната дейност, подлежи на окончателно извеждане от експлоатация поради технически причини, комисията удължава срока на лицензията до окончателното извеждане от експлоатация на енергийния обект. В съответствие именно с тази законова норма, с разпоредбите на чл. 67, ал. 3 и 4 от Наредбата е прието правомощието на комисията да удължи срока на лицензията до окончателното извеждане от експлоатация на енергийния обект, като изрично е посочено, че удължения срок на лицензията не може да надвишава срока за окончателното извеждане от експлоатация на енергийния обект. От изложеното следва, че неправилно в обжалваното решение е прието, че тези разпоредби от Наредбата са в противоречие със законови такива, тъй като с чл. 67, ал. 3 и 4 от Наредбата в съответствие с чл. 56, ал. 2 ЗЕ е уредена детайлно процедурата по удължаване срока на лицензията в хипотезата на извеждане от експлоатация на енергийния обект, чрез който е била осъществявана. Настоящият състав намира, че и разпоредбата на чл. 67, ал. 5 от Наредбата не противоречи на законова разпоредба, доколкото в ЗЕ липсва изрична забрана да се иска многократно удължаване на срока на лицензията, като във всички случаи следва да бъдат спазени условията на чл. 42 ЗЕ. В случая тричленният състав неправилно е тълкувал нормата, приемайки, че редакцията на текста дава възможност продължаване на срока на лицензията може да се иска многократно без да се спазват сроковете по чл. 42, ал. 1 и 2 ЗЕ. Текстът предвижда, че правото да се иска продължение на срока на лицензията може да бъде упражнявано при всяко изтичане на продължение на срока на лицензия и доколкото реда и условията, при което може да бъде упражнено е посочен, както в разпоредбата на чл. 42 ЗЕ, така и в чл. 67, ал. 1 и 2 от Наредбата няма съмнение, че при упражняването му сроковете, предвидени в ЗЕ следва да бъдат спазени. Ето защо обжалваното решение в частта му, с която са отменени разпоредбите на чл. 67, ал. 3, 4 и 5 от Наредбата, като противоречащи на разпоредбите на чл. 42, ал. 1 и 2 ЗЕ е неправилно и следва да бъде отменено, като вместо това следва да бъде постановено отхвърляне на жалбата на "ЕВН България Електроснабдяване" ЕАД и в частта й, с която са оспорени тези разпоредбите като неоснователна. В останалата част решението, което е валидно и допустимо е правилно и следва да бъде оставено в сила. При този изход на делото на касатора "ЕВН България Електроснабдяване" ЕАД не следва да бъдат присъждани направените по делото разноски. По изложените съображения и на основание чл. 196 и 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав при Втора колегия