Решение № 395 от 10.01.2009 г. на ВАС по адм. д. № 5010/2008 г.

Решение № 395 от 10.01.2009 г. на ВАС по адм. д. № 5010/2008 г., VII о., докладчик съдията Ваня Анчева Производството по чл. 257 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Сдружение с нестопанска цел "Гражданска инициатива Справедливост", със седалище и адрес на управление в гр. София, район Сердика, ул. "Цветан Минков" 9, ет. 5, представлявано от председателя на управителния съвет Иван Груйкин, срещу бездействие на министъра на отбраната по задължение, произтичащо пряко от нормата на § 8 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за достъп и разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия (ЗДРДОПБГДСРСБНА). С твърдението, че министърът не е изпълнил изцяло вмененото му от нормативния акт задължение за предаване на посочените в закона документи, намиращи се в неговите структури, жалбоподателят е сезирал съда с искане административният орган да бъде осъден да предаде на Комисията за разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на българските граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби в Българската народна армия всички налични във ведомството му документи по чл. 1 от ЗДРДОПБГДСРСБНА в рамките на определен от съда подходящ срок за това. Моли за присъждане на разноски. Ответната страна - министърът на отбраната, чрез процесуалния си представител - юрк. Николова, изразява становище за неоснователност на искането по съображения, подробно развити в депозирани писмени бележки. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Заинтересуваната страна - Комисия за разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на българските граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби в Българската народна армия (Комисията (КРДОПБГДСРСБНА), представлявана от юрк. Пейчевска, не оспорва жалбата. Сочи, че са предприети действия по предаване и приемане на архива, като този процес продължава, както и че е налице взаимодействие между двете институции за уточняване на графика за предаване на документите с оглед техния обем. Твърди, че не й е известно Министерство на отбраната (МО) да е отказвало да представи поискана информация. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като обсъди данните по делото и доводите на страните, за да се произнесе по искането по чл. 257 от АПК, съобрази следното от фактическа и правна страна: С определение № 6982 от 11.06.2008 г. по адм. д. № 5010/2008 г. по описа на Върховния административен съд, искането на Сдружение с нестопанска цел "Гражданска инициатива Справедливост" за защита срещу претендираното неоснователно бездействие на министъра на отбраната е оставено без разглеждане като процесуално недопустимо, поради липса на пряк и непосредствен правен интерес у оспорващия и производството по делото е прекратено. Този съдебен акт е отменен с Определение № 12426 от 18.11.2008 г. по адм. д. № 10943/2008 г. по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, II-ра колегия и делото е върнато на настоящия тричленен състав за разглеждане на искането по същество. При това положение искането следва да се приеме за процесуално допустимо, предвид наличието на влязъл в сила съдебен акт по този въпрос. Разгледано по същество същото е неоснователно по следните съображения: Със ЗДРДОПБГДСРСБНА е уреден редът за достъп, разкриване, използване и съхраняване на документите на Държавна сигурност и на разузнавателните служби на Българската народна армия, вкл. и на техните предшественици и правоприемници, за периода от 9 септември 1944 г. до 16 юли 1991 г. Със закона се учредява нарочна комисия като специализиран независим държавен орган, който осъществява политиката на Република България за разкриването, обявяването и съхраняването на документите на Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия, с компетентност и правомощия, изброени в същия закон (чл. 9 - чл. 14 и др.). За прилагането на специалния закон се създава централизиран архив на документите на Държавна сигурност и на разузнавателните служби на Българската народна армия, който се управлява от КРДОПБГДСРСБНА (Арг. : чл. 4, вр. с чл. 11, вр. с чл. 1, ал. 3 от с. з.). Съгласно чл. 16, ал. 1 от ЗДРДОПБГДСРСБНА министърът на вътрешните работи, министърът на правосъдието, министърът на отбраната, министърът на външните работи, директорът на Националната разузнавателна служба, началникът на Националната служба за охрана, директорът на Националната следствена служба, председателят на Държавна агенция "Национална сигурност", председателят на Главно управление на архивите и директорът на Централния военен архив организират в ръководените от тях структури окомплектоването и предаването на документите на Държавна сигурност и на разузнавателните служби на Българската народна армия на Комисията. Видно от нормата на чл. 17 от ЗДРДОПБГДСРСБНА, по утвърден с председателя на Комисията план-график задължените органи окомплектоват и подготвят за предаване архивните дела и справочния апарат (картотеки, каталози, фондови книги, описи, регистрационни дневници, архивни регистри, исторически справки на фондообразувателите и други). Разпоредбата на § 8 от ПЗР на закона предписва, че в 8-месечен срок от влизането му в сила, органите по чл. 16, ал. 1, сред които е и министърът на отбраната, предават на Комисията документите, намиращи се в техните структури. ЗДРДОПБГДСРСБНА е обнародван в "Държавен вестник", бр. 102 от 19.12.2006 г. Законът е влязъл в сила 3 дни след обнародването му, а именно - на 23.12.2006 г., съгласно разпоредбата на чл. 5, ал. 5, изр. 2 от Конституцията на Република България и Решение № 7 от 11.VIII.1994 г. на КС на РБ по конст. д. № 10/94 г. Следователно визираният в § 8 от ПЗР на закона инструктивен срок е изтекъл на 23.08.2007 г. Едновременно с това по делото се установява обаче, че съставът на Комисията, на която следва да бъдат предадени документите, е избран от Народното събрание не в указания едномесечен срок от влизане в сила на закона (§ 1 от ПЗР ), а с Решение на НС от 5.04.2007 г., обн., ДВ, бр. 31 от 13.04.2007 г., т. е. с около два месеца и половина по-късно. Не е спазено и предписанието на § 4 от ПЗР на ЗДРДОПБГДСРСБНА, според което в тримесечен срок от влизането в сила на закона Министерският съвет осигурява на Комисията и администрацията й необходимите работни помещения и технически средства за осъществяване на нейната дейност и за съхранение на архива на органите по чл. 1 от същия закон. В тази връзка между страните не е спорно, че за периода от избирането на членовете й до приемането на Решение на Министерския съвет № 402/24.06.2008 г. за безвъзмездно предоставяне на КРДОПБГДСРСБНА за управление на имот - публична държавна собственост, за създаване на Централизиран архив за съхраняване на получената документация, Комисията обективно не е разполагала с техническа възможност да приеме и съхранява документите, които следва да й бъдат предадени от органите по чл. 16, ал. 1 от закона, в т. ч. и от административните структури към министъра на отбраната. Видно от приложените по делото доклади за дейността на Комисията, липсата на сграден фонд за набиране и съхраняване на архивите от същата в качеството й на приемащ документацията орган изрично е отбелязано като обективно обстоятелство, възпрепятстващо приемането на архива в установения от § 8 на ПЗР на ЗДРДОПБГДСРСБНА осеммесечен срок. Друг фактор, налагащ увеличаване на процедурното време и затрудняващ спазването на сроковете, фиксирани в закона, се явява огромният обем документация, както е посочено в Доклада за дейността на КРДОПБГДСРСБНА за периода 20.12.2007 г. - 20.07.2008 г. По неоспорени от страните данни процесът на предаване на материалите от структурите, подчинени на министъра на отбраната, е започнал незабавно след конституирането на Комисията, като първите документи са й предоставени с приемо-предавателен протокол, изх. № 682 на 18.04.2007 г. Доказателствата в административната преписка сочат, че със Заповед № Р-218/12.06.2007 г. министърът на отбраната е създал работна група със задача да предложи механизъм за организиране на проверките за наличие на данни и оптимизиране на процеса на предоставяне на Комисията на информация, архивни документи и справочен апарат. По предложение на работната група и становище на председателя на КРДОПБГДСРСБНА, рег. № 20-06-66/10.07.2007 г. е издадена Заповед № ОХ-528/17.08.2007 г. на министъра на отбраната, видно от съдържанието на която е създадена организация за изпълнение на задълженията на административния орган, произтичащи от разпоредбите на ЗДРДОПБГДСРСБНА. В същата е включено и разпореждане до директорите на Служба "Сигурност - ВП и ВКР" и Служба "Военна информация" да предложат за утвърждаване на председателя на Комисията план-график за предаване на документите, след което фактически да комплектоват и предадат наличните във ведомството такива. Практическата реализация на изискванията на закона от страна на МО и неговите структури се установява от писмо на директора на Служба "Военна информация", изх. № 3398/5.12.2008 г., както и от отчетните Доклади за дейността на Комисията за следните периоди: от 5 април 2007 г. до 18 юли 2007 г. ; от 20 юли 2007 г. до 18 декември 2007 г. ; от 20 декември 2007 г. до 20 юли 2008 г. Според съдържащите се в тях данни процесът по предаване и приемане на документите върви поетапно и ритмично до пълното предоставяне на цялата документация от всички задължени ведомства. В доклада на Комисията, обхващащ периода 20 юли 2007 г. - 18 декември 2007 г., изрично е отразено, че Служба "Военна информация" и Служба "Сигурност - ВП и ВКР" стриктно спазват закона и предоставят документите в срок, придружени с прецизно оформени доклади. Видно от Доклада на Комисията за периода 20 декември 2007 г. - 20 юли 2008 г., от средата на м. март 2008 г. в съответствие с чл. 17 от ЗДРДОПБГДСРСБНА Комисията е в процес на приемане на над 3100 архивни дела от Служба "Сигурност - ВП и ВКР". Съгласно цитираното писмо на директора на Служба "Военна информация", неоспорено от жалбоподателя и от заинтересованата страна, от м. април 2007 г. до 5.12.2008 г. в тази структура на МО са получени, обработени и са изготвени отговори на 1518 писма от Комисията със запитвания за установяване на принадлежност на 57 933 български граждани. С приемо-предавателни протоколи са предадени материали за 282 лица. Предадени са 86 сборове от документи (дела (състоящи се от около 8000 документа) и 34 бр. ръководства, наставления и учебна литература, отнасящи се до статута, организацията и функционирането на РУ-ГЩ за периода 9.09.1944 г. - 16.07.1991 г. В контекста на така установените фактически положения анализът на приложимата нормативна рамка сочи, че не е налице поддържаното от сдружението - жалбоподател твърдение за неоснователно бездействие на министъра на отбраната по задължението му да предаде на Комисията находящите се в неговите структури документи по ЗДРДОПБГДСРСБНА. Жалбоподателят не конкретизира вида на документацията, не сочи какви архивни или справочни единици съществуват в МО, които да не са предадени своевременно. Всъщност Сдружението не оспорва започналия и продължаващ процес на предаване на документите от страна на министъра. Оплакванията му са в посока, че изпълнението на това задължение не е завършило в определения от закона срок и че не е предадена цялата документация (изведено от формулировката в жалбата, че министърът "не е изпълнил изцяло задължението си"). Съгласно текста на приложимата разпоредба на чл. 257, ал. 1 от АПК, бездействието на административния орган по задължение, произтичащо пряко от нормативен акт, може да се оспори безсрочно, като се прилагат съответно разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове. Бездействието на администрацията (неупражняването на компетентност) поначало съставлява закононарушение, като в хипотезата на чл. 257, вр. с чл. 256 попадат всички фактически действия, без задълженията за волеизявления. Защитата се реализира по процесуалния ред на Раздел II от Глава ХV на АПК и след изпълнение на предвидените условия и предпоставки. Уреденият в чл. 257 правен способ се идентифицира с осъдителен иск, при предявяването на който следва да е посочен надлежният ответник, да е конкретизиран видът на претендираните фактически действия (с оглед обстоятелството, че решението се ползва с изпълнителна сила). В разглежданата хипотеза сдружението носи тежестта да докаже фактите, от които е възникнало задължението, а органът-ответник - тяхната липса или наличието на правоизключващи, правопогасяващи или правоотлагащи факти. От доказателствата по делото е видно, че поведението на административния орган не може да се квалифицира като неоснователно бездействие по смисъла на чл. 257, ал. 1 от АПК. Задължението за комплектоване и предаване на Комисията на посочената в закона документация произтича пряко от нормите на чл. 16 и чл. 17 на ЗДРДОПБГДСРСБНА, в които е установено дължимото от органа действие, докато в § 8 от ПЗР на закона се визира срокът, в който следва да бъде постигнат така целения материалноправен резултат. Безспорно този срок е инструктивен, препоръчителен. Неспазването му не погасява задължението за предаване на наличните в структурите на МО документи. От гледна точка на естеството на дължимото поведение, в случая се касае не за еднократно фактическо действие, а за дейност (съвкупност от фактически действия), чиято пълна реализация обективно изисква технологично време. Предвиденото такова от законодателя (§ 8 от ПЗР на ЗДРДОПБГДСРСБНА ) е обвързано с осъществяването на други предварителни условия също скрепени със срок, като: избиране на членовете на комисията, осигуряване на необходимия сграден фонд и технически средства и др. Несвоевременното изпълнение на тези условия от страна на други нормативно задължени правни субекти безусловно се отразява върху продължителността на процеса по приемане и предаване на документите, който е двустранен, т. е. изисква наличието на възможност у КРДОПБГДСРСБНА за приемане на изпълнението на задължението. От значение е обстоятелството, че компетентният административен орган е предприел дължимите действия по изпълнението на своята част от процедурата по приемане и предаване на архива. Няма спор, че министърът е организирал в ръководените от него структури окомплектоването и предаването на документите на Комисията, както и че такова е започнало фактически след конституирането й. Не се спори и относно обстоятелството, че процесът на предаване на материалите продължава до пълното му приключване. При това положение, противно на твърденията в жалбата, се налага изводът, че не е налице неизпълнение от министъра на отбраната в качеството му на орган по чл. 16, ал. 1 от ЗДРДОПБГДСРСБНА на вменените му по този закон задължения. Претендираното от жалбоподателя забавяне на процеса и неспазване на срока за приключването му не е необосновано и неоснователно, а се дължи на обективни причини, стоящи извън сферата на компетентност на ответника и изискващи конкретни действия на други органи на власт. В настоящия случай търсената съдебна защита се явява безпредметна, предвид констатираното активно сътрудничество и взаимодействие между участващите в правоотношението органи, изразяващо се в започнал и продължаващ процес на предаване на документите. С други думи, налице е продължаващо изпълнение на законовото задължение, изключващо постановяването на осъдителен диспозитив в настоящото съдебно производство. Отделно от това - липсата на индивидуализация на съответната документация води до невъзможност органът да бъде осъден да извърши конкретни фактически действия по предаването й. По изложените съображения искането на Сдружение "Гражданска инициатива Справедливост" да се осъди министърът да предаде на Комисията всички налични в подчинените му структури документи по ЗДРДОПБГДСРСБНА в определен от съда срок е неоснователно и като такова следва да бъде отхвърлено. С оглед изхода на спора в настоящата му фаза, на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК, във вр. с чл. 144 от АПК и чл. 143, ал. 3 и ал. 4 от АПК, вр. с чл. 8 и чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, предвид искането на процесуалния представител на министъра на отбраната за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, Сдружение с нестопанска цел "Гражданска инициатива Справедливост" следва да бъде осъдено да заплати на административния орган сумата от 80 (осемдесет) лева. Воден от горното и на основание чл. 257, ал. 2, пр. последно от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,