Решение № 10782 от 8.11.2023 г. на ВАС по адм. д. № 8750/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационната жалба на Национална електрическа компания ЕАД (НЕК), [ЕИК] със седалище и адрес на управление: гр. София, ул. Триадица 8, подадена чрез пълномощника на дружеството юрк. Дамянова, против Решение 7443/06.07.2023 г. на Върховния административен съд, трето отделение, постановено по адм. д. 7260/2022 г., с което е отхвърлена жалбата му против Методика за определяне на цените на електрическа енергия на доставчика от последна инстанция, издадена от Комисията за енергийно и водно регулиране, обн. ДВ, бр. 60/ 20.07.2021 г., в сила от 1.08.2021 г. (методиката). По изложените в жалбата съображения касаторът претендира отмяна на първоинстанционното съдебно решение и постановяване на друго по съществото на спора, с което да се отмени оспорената от него методика и да му се присъдят разноски за две съдебни инстанции, вкл. юрисконсултско възнаграждение. Ответникът Комисия за енергийно и водно регулиране (КЕВР) - гр. София, бул. Княз Дондуков 8-10 оспорва жалбата като неоснователна чрез пълномощника си юрк. Методиева. Иска да бъде оставено в сила оспореното съдебно решение и присъждане на разноски за касационната инстанция, представляващи юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано писмено заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия, след като прецени наведените в касационната жалба доводи, валидността, допустимостта, съответствието на решението с материалния закон в изпълнение изискването на чл. 218 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна против подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятен за нея, а разгледана по същество, основателна. Предмет на съдебен контрол в производството пред Върховния административен съд, трето отделение е Методика за определяне на цените на електрическа енергия на доставчика от последна инстанция, издадена от КЕВР, обн. ДВ, бр. 60/2021 г. Съдът е отхвърлил като неоснователна жалбата на НЕК против методиката и е присъдил в полза на ответника юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лв. Констатирал е, че нормативният административен акт е издаден от компетентен орган с оглед чл. 21, ал. 1, т. 12 от Закона за енергетиката (ЗЕ) при спазване на административнопроизводствените правила, регламентирани в Закона за нормативните актове (ЗНА). Формирал е извод, че оспорената методика не противоречи на чл. 23, т. 4 ЗЕ, противно на твърденията на жалбоподателя, както и че е съобразена с принципите, регламентирани в чл. 24 и чл. 31, ал. 1, т. 1 от същия закон. В касационната си жалба НЕК поддържа доводите си за материална незаконосъобразност на оспорената методика, изложени в жалбата му от 25.08.2021 г. Твърди, че първостепенният съд не е обсъдил доводите му за липсата на икономическа обосновка на начина на определяне на цените, както и че заложените във формулата проценти не покриват разходите на доставчика от последна инстанция (ДПИ) за небаланси и за дейността. По същността си тези твърдения обосновават съществени процесуални нарушения като основание за отмяна по чл. 209, т. 3, предложение второ АПК. Оспорената от НЕК методика според нейния чл. 1 регламентира начина за определяне на цените, по които ДПИ, продават електрическа енергия на крайни клиенти, които не могат да бъдат клиенти на крайния снабдител по чл. 94а, ал. 1 от Закона за енергетиката, включително на крайни клиенти, снабдявани на територия, за която е издадена лицензия за дейността разпределение на електрическа енергия в затворена електроразпределителна мрежа и чиято територия е изключена от територията на този краен снабдител до избора на друг доставчик или избраният доставчик не извършва доставка по независещи от крайния клиент причини. НЕК притежава Лицензия Л-408-17/01.07.2013 г. за срок от 26 години за дейността доставка на електрическа енергия от доставчик от последна инстанция, издадена от КЕВР на основание чл. 39, ал. 1, т. 13 ЗЕ, което доказва наличието на правен интерес от оспорването на подзаконовия нормативен акт по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК в качеството му на организация по определението в §1, т. 2 ДР АПК, чиито права или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него. С Определение 7697/15.08.2022 г. по адм. д. 3131/2022 г. петчленен състав на Върховния административен съд определя оспорената от НЕК методика като подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75 АПК. Същият е издаден от изрично овластен с чл. 21, ал. 1, т. 12 ЗЕ орган КЕВР в изпълнение изискването на чл. 76, ал. 1 АПК и чл. 2, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Съгласно чл. 77 АПК компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения, а чл. 80 АПК предвижда субсидиарно приложение на ЗНА. Според §5 ПЗР ЗНА обаче този закон се прилага за всички нормативни актове, издавани от органи, предвидени от Конституцията. За другите нормативни актове важат съответно чл. 2, 9 - 16, 34 - 46 включително и чл. 51. Тъй като методиката не е издадена от орган, предвиден в Конституцията, тя е друг нормативен акт по смисъла на §5 ПЗР ЗНА, по отношение на който глава трета от този закон, озаглавена Изработване на проекти на нормативни актове, не намира приложение. Според чл. 20 от Указ 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА при изготвяне на проекти за постановления, правилници, наредби и инструкции се прилага чл. 13, а според чл. 13, ал. 1 изготвянето на законопроекта обхваща: 1. изготвяне на първоначален проект; 2. обсъждане на проекта; 3. изготвяне на втори проект, когато се наложат съществени изменения на първоначалния проект. Според чл. 14, ал. 1 ЗЕ КЕВР провежда процедура за обществено обсъждане със заинтересованите лица при изготвянето на общи административни актове, предвидени в този закон. Процедурата за провеждане на обществено обсъждане е регламентирана в раздел IV от глава IV на Правилника за дейността на КЕВР, приет на основание чл. 16 ЗЕ и обнародван в ДВ. Съгласно чл. 49 от правилника обществено обсъждане се провежда при изготвянето на проекти за общи административни актове, на наредби и по други въпроси от обществена значимост по решение на комисията. В изпълнение на изискването на чл. 77 АПК със Заповед З-Е-121/01.06.2021 г. на председателя на КЕВР е създадена комисия, на която е възложено изготвянето на проект на методиката за определяне на цените на електрическа енергия на ДПИ. Проектът е изготвен от така създадената комисия и заедно с доклад, съдържащ мотивите към проекта, е представен на председателя на КЕВР. На свое заседание, проведено на 09.06.2021 г., в съответствие с чл. 50 от правилника КЕВР е разгледала, обсъдила и приела доклада и проекта и е насрочила обществено обсъждане на същия на 14.06.2021 г. В изпълнение изискванията на чл. 51 от правилника проектът заедно с доклада и датата на общественото обсъждане са публикувани интернет страницата на КЕВР и на Портала за обществени консултации на 09.06.2021 г. Определен е и 14 дневен срок за становища по проекта. НЕК е представил становище с вх. Е-13-01-23/22.06.2021 г. На 14.06.2021 г. е проведено обществено обсъждане с участието на представители на КЕВР и поканените заинтересовани страни, за което е съставен Протокол. На 15.07.2021 г. на интернет страницата на КЕВР в изпълнение на чл. 53 от правилника е публикувана съгласувателна таблица на постъпилите предложения и възражения с мотиви на КЕВР за приемане или отхвърляне. На свое заседание от 15.07.2021 г. КЕВР приема окончателния проект на методиката. Видно от Протокол 142/15.07.2021 г. в проекта е включена ал. 3 на чл. 5 в съответствие с предложението на НЕК с мотива, че се стимулират клиентите да подават по-точни графици. С оглед изложеното правилен е изводът на тричленния състав, че е изпълнено изискването на чл. 77 АПК компетентният орган да издаде нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Според чл. 104, ал. 1 от правилата за търговия с електрическа енергия по чл. 91, ал. 2 от ЗЕ ДПИ е лице, на което е издадена лицензия съгласно ЗЕ и доставя електрическа енергия в случаите, когато основният доставчик по силата на договор за покупко-продажба или на договор за комбинирани услуги не е в състояние да продължи да извършва доставка поради обявяване в несъстоятелност, ликвидация, отнемане на лицензия, отстраняване от пазара, прекратяване на договора за доставка или всякакво друго събитие, довело до временно или трайно преустановяване на доставката на електрическа енергия, както и на крайни клиенти, които не могат да бъдат клиенти на крайния снабдител до избора на друг доставчик. Още с пар. 3 на чл. 3 от Директива 2009/72/ЕО относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия, озаглавен Задължения за обществени услуги и защита на клиентите е регламентирано задължението на държавите членки да гарантират, че всички битови клиенти, а когато държавите-членки сметнат за подходящо, и малки предприятия (а именно предприятия с по-малко от 50 наети служители и годишен оборот или балансов отчет, който не надвишава 10 милиона евро), се ползват от универсална услуга, т.е. правото да им се доставя електроенергия с определено качество в рамките на тяхната територия на разумни, лесно и ясно съпоставими, прозрачни и недискриминационни цени. За гарантиране на предоставянето на универсална услуга държавите членки може да определят доставчик, който да действа в краен случай. Не е по-различен текстът и на чл. 27 от новата Директива 2019/944/ЕС. Според чл. 9, пар. 2 от Директива 2019/944/ЕС при пълно зачитане на съответните разпоредби на ДФЕС, по-специално на член 106 от него, държавите членки може да налагат на предприятията, работещи в електроенергийния сектор, с оглед на общите икономически интереси, задължения за обществена услуга. Тези задължения трябва да бъдат ясно определени, прозрачни, недискриминационни, изпълнението им да подлежи на проверка и да гарантират равни условия на достъп на електроенергийните предприятия от Съюза до националните потребители. Задълженията за обществена услуга, които засягат определянето на цените на доставка на електроенергия, трябва да отговарят на изискванията, определени в член 5 от Директивата, а според пар. 4, а) и б) на чл. 5 публичните интервенции при определянето на цените за доставка на електроенергия следва да преследват общ икономически интерес и да не надхвърлят необходимото за постигането на общия икономически интерес; да са ясно определени, прозрачни, недискриминационни и прилагането им да подлежи на проверка. Тъй като задълженията за обществена услуга са регламентирани по аналогичен начин в чл. 3 от Директива 2009/83/ЕО относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ, то следва да бъде съобразено Решение на СЕС по дело С-5/2019, Овергаз Мрежи АД и Българска газова асоциация по българско преюдициално запитване. Според т. 100 от него, когато законодателство на държава членка освобождава регулаторния орган от задължението да спазва някои националноправни разпоредби, уреждащи процедурата по приемане на нормативни актове, когато приема акт, с който се налага задължение за обществена услуга (в случая с пар. 5 ПЗР ЗНА), тогава приложимото национално законодателство трябва да гарантира съответствието на посочения акт със залегналите в Директивата материалноправни изисквания, пълното мотивиране на този акт, публикуването му при запазване на поверителността на чувствителната търговска информация, ако това се налага, както и възможността за неговия съдебен контрол. Изводът, който се налага, е за абсолютната необходимост от мотивираност на акта, независимо от това дали конкретна национална правна норма го изисква или не. В случая мотивите към акта са изложени в доклада, с който проектът на нормативния акт е предоставен на комисията. Според чл. 23 ЗЕ при изпълнение на регулаторните си правомощия КЕВР се ръководи от изброените в тази текст общи принципи, а според чл. 31 при изпълнение на правомощията си за ценово регулиране комисията се ръководи освен от принципите по чл. 23 и 24 и от следните принципи: цените да са недискриминационни, основани на обективни критерии и определени по прозрачен начин; да възстановяват икономически обоснованите разходи на енергийните предприятия за дейността им, включително разходите за управление, експлоатация и поддръжка на енергийните обекти, поддържане на резервни и регулиращи мощности, необходими за надеждно снабдяване на клиентите, ремонти, амортизации и др. Националният закон приема механизъм за определяне на цената на електрическа енергия на ДПИ, при който това става от регулаторния орган, а не по инициатива на доставчика.