Решение № 12626 от 18.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11411/2018 г.

Решение № 12626 от 18.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11411/2018 г., VII о., докладчик съдията Мария Николова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на Председателя на Държавна агенция за метрологичен и технически надзор срещу решение № 4014 от 15.06.2018 г. постановено по административно дело 3811/2018 г. на Административен съд С. – град. С обжалваното решение съдът е отменил Заповед № А-0-164 от 18.10.2016 г. на председателя на Държавна агенция за метрологичен и технически надзор /ДАМТН/, с която дружеството "ЧАЙКА" ЕООД е заличено от регистъра на ДАМТН на лицата, извършващи дейности по поддържане, ремонтиране и преустройване на съоръжения с повишена опасност и е обезсилено издаденото удостоверение № ПЛ028 от 15.12.2007 г. Касаторът – Председателят на ДАМТН счита, че оспорваното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон и необосновано. Административен съд С. – град /АССГ/ е нарушил Закона за техническите изисквания към продуктите /ЗТИП/ и Наредбата за устройството и безопасната експлоатация на преносните и разпределителните газопроводи и на съоръженията, инсталациите и уредите за природен газ /НУБЕПРГСИУПГ/. Съдът неправилно е отменил издадената от председателя на ДАМТН Заповед № А-0-164 от 18.10.2016 г. приемайки, че административният орган не е спазил задължението си да прецени релевантните факти към момента на издаване на индивидуалния административен акт, съгласно изискването на чл. 35 и чл. 36 АПК. Твърди, че лицата, които кандидатстват за вписване в регистъра по чл. 36, ал. 1 от ЗТИП за извършване на дейности по поддържане, ремонтиране и преустройство на съоръженията по чл. 1а, трябва да отговарят на изискването на чл. 36, ал. 2, т. 1 от ЗПИП и да разполагат с нает по трудово правоотношение персонал, отговарящ на изискването на чл. 374, ал. 1, т. 1 от НУБЕПРГСИУПГ. Назначаването допълнително на служители в "ЧАЙКА" ЕООД, със заповеди от 12.08.2018 г. не било достатъчно, за да се обоснове извода, че дружеството отговаря на изискването на чл. 36, ал. 2 от ЗТИП и чл. 374, ал. 1, т. 1, б. "а" и б. "б" от НУБЕПРГСИУПГ. За назначените лица не били представени всички необходими документи. Сочи, че неоснователно съдът е приел, че административният орган е действал в условията на оперативна самостоятелност по чл. 169 АПК. Дружеството е уведомено за започналото производство, била му е дадена възможност да се запознае със събраните по преписката доказателства, да изрази становище по тях, както и да прави писмени искания или възражения. Сочи, че чл. 36а, ал. 4 от ЗТИП изрично указва, че когато лицето престане да отговаря на изискването на чл. 36, ал. 2, т. 2 от ЗТИП, се налага мярката заличаване от регистъра по чл. 36, ал. 1 и обезсилване на издаденото удостоверение. Прилагането на този вид мярка е съобразено и с целта на закона, а именно осигуряване на безопасна експлоатация на съоръжения с повишена опасност. Моли съдът да уважи жалбата, да отмени оспорваното решение и да потвърди издадената заповед. Претендира разноски и юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по касация – "ЧАЙКА" ЕООД оспорва касационната жалба като неоснователна, по съображения изложени в писмен отговор и писмени бележки. Счита, че решението на АССГ е правилно и законосъобразно, постановено при съблюдаване на материалния закон и процесуалните правила. Сочи, че правилно съдът е приел, че оспорваната заповед е издадена в нарушение на чл. 35 и чл. 36 АПК. Административният акт е издаден без да са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая. Сочи, че по делото било безспорно установено, че към датата на издаване на заповедта – 18.10.2016 г. дружеството е разполагало с нает по трудово правоотношение персонал, отговарящ на изискванията на чл. 374, ал. 1, т. 1, б. "а" и б. "б" от НУБЕПРГСИУПГ. Оспорват се описаните в касационната жалба критерии, на които трябва да отговаря дружеството, а именно посочените в чл. 374, ал. 1, т. 1, букви "а", "б", "в", "г", "д", "е" от НУБЕПРГСИУПГ. В тази връзка се сочи, че в административния акт е посочено и съответно в съдебното производство следва да се установява, че дружеството отговаря на критериите на чл. 374, ал. 1, т. 1, букви "а", "б" от НУБЕПРГСИУПГ. Въпреки това били представени доказателства, че е нает персонал, който отговаря на изискванията на чл. 374, ал. 1, т. 1, букви "в", "г", "д", "е" от НУБЕПРГСИУПГ. Счита, че изводите на съда, че административният орган е упражнил правомощията си в нарушение на принципа за съразмерност, визиран в чл. 6 от АПК, са правилни. Твърди, че в производството пред АССГ са представени доказателства за наличие на нает персонал по трудово правоотношение по чл. 374, ал. 1, т. 1, б. "а" и "б" от НУБЕПРГСИУПГ, като доказателство за отстранени пропуски, установени при проверката от административния орган. Твърди, че документите са били представени и пред административния орган преди започване на производството за обезсилване на удостоверението за вписване в регистъра. Така представените доказателства, не са били обсъдени от административния орган. В приетата по делото съдебно – техническа експертиза, която касаторът не е оспорил, вещото лице е дало заключение, че към датата на издаване на процесната заповед, уменията и квалификациите на наетите от "ЧАЙКА" ЕООД служители отговарят на изискванията на чл. 374, ал. 1, т. 1, букви "а", "б" от НУБЕПРГСИУПГ и изискванията на БДС EN ISO 14731. Моли съда да остави касационната жалба без уважение и да потвърди решението на АССГ. Претендира разноски по представен списък. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Сочи, че към датата на издаването на заповедта не са били налице материалноправните предпоставки за заличаване на дружеството от регистъра на ДАМТН на лицата извършващи дейности по поддържане, ремонтиране и преустройване на съоръжения с повишена опасност, и за обезсилване на издаденото му удостоверение за вписване в този регистър. Оспореният индивидуален административен акт противоречи на материалния закон и законосъобразно е бил отменен от съда. Обжалваното първоинстанционно решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в законоустановения срок и от надлежна страна. Разгледана по същество е неоснователна. За да постанови обжалваното решение, съдът е приел от фактическа страна следното: "ЧАЙКА" ЕООД е притежател на удостоверение № ПЛ028/15.12.2007 г., видно от което дружеството е било вписано в регистъра на ДАМТН на лицата, извършващи дейности по поддържане, ремонтиране и преустройства на съоръжения с повишена опасност, като лице, което извършва поддържане, ремонтиране и преустройване на разпределителни газопроводи и промишлени и сградни газови инсталации за природен газ от стомана и полиетилен висока плътност. Към момента на издаване на удостоверението дружеството отговаряло на изискванията по чл. 36, ал. 2 от ЗТИП. На 10.08.2016 г. от главни инспектори в Регионален отдел "Инспекция държавен технически надзор" С. Б. /РО "ИДТН" СЗБ/ била извършена проверка на дружеството, в която се констатирало, че то е с променен състав и нямало назначен персонал по чл. 374, ал. 1, т. 1, букви "а", "б" от НУБЕПРГСИУПГ. Резултатите от проверката били обективирани в протокол от същата дата, подписан от лицата извършили проверката. От приложеното копие на списък за проверка на лица, вписани в регистъра на лица, извършващи дейности по чл. 36, ал. 1 от ЗТИП, подписан от управителя на дружеството, съдът установил, че липсват данни за това дали към момента на проверката има назначен персонал по трудов договор съгласно чл. чл. 374, ал. 1, т. 1, б. "а" и б. "б" от НУБЕПРГСИУПГ. С уведомително писмо от 19.08.2016 г., във връзка с констатираните в хода на проверката пропуски, от "ЧАЙКА" ЕООД били представени доказателства, че констатираните пропуски са отстранени. С уведомителното писмо били представени списък на наетия персонал и трудовите договори на лицата, заверени от НАП, документи, удостоверяващи необходимото образование и квалификация на наетите лица: С. С. /трудов договор от 11.08.2016 г., длъжностна характеристика, декларация от 12.08.2016 г., заповед/, П. Петкова /трудов договор от 11.08.2016 г., длъжностна характеристика, декларация от 12.08.2016 г., заповед, удостоверение/, П. Кадийски, справка актуално състояние от ТД на НАП В. Т.. До дружеството било изпратено уведомление изх. № 83-00-9947/13.09.2016 г. за започналото производство по обезсилване на удостоверение № ПЛ028 от 15.12.2007 г. поради липата на нает по трудово правоотношение персонал към 10.08.2016 г., съгласно изискванията по чл. 36, ал. 2, т. 2 от ЗТИП и чл. 374, ал. 1, т. 1 от НУБЕПРГСИУПГ. Указан бил 7 – дневен срок за изразяване на становище по събраните доказателства, за обективиране на писмени искания и възражения. На 07.10.2016 г. с вх. № 83-00-9947-1/11.10.2016 г. дружеството депозирало възражение, към което били приложени две допълнителни споразумения с лицата С. С. и П. Петкова, които били сключени към трудовите им договори от 11.08.2018 г. На основание чл. 36а, ал. 4 във връзка с чл. 36, ал. 2, т. 2 от ЗТИП със Заповед № А-0-164 от 18.10.2016 г. председателя на ДАМТН е заличил "ЧАЙКА" ЕООД от регистъра на ДАМТН на лицата, извършващи дейности по поддържане, ремонтиране и преустройства на съоръжения с повишена опасност и е обезсилил издаденото удостоверение № ПЛ028/15.12.2007 г. за вписване на дружеството в този регистър. Като предпоставка затова било посочено, към 10.08.2016 г. дружеството не разполагало с нает по трудово правоотношение персонал: лице с висше техническо образование с подходяща за дейностите и съоръженията специалност, което да контролира качеството на влаганите материали и спазването на проектната документация и наредбата съгласно изискванията на чл. 36, ал. 2, т. 2 от ЗТИП и чл. 374, ал. 1, т. 1, б. "а" от НУБЕПРГСИУПГ; лице с висше техническо образование с подходяща за дейностите и съоръженията специалност, отговарящо на изискванията на БДС EN ISO 14731, което да контролира прилагането на процедурите по неразглобяемите съединения, съгласно чл. 36, ал. 2, т. 2 от ЗТИП и чл. 374, ал. 1, т. 1, б. "б" от НУБЕПРГСИУПГ. В заповедта било обсъдено депозираното възражение, което било прието от административния орган за неоснователно, доколкото бил сключен трудов договор след започване на производството за обезсилване на удостоверението. От изслушаната съдебно – техническа експертиза съдът установил, че към датата на издаване на процесната заповед наетите от дружеството лица отговарят на изискванията на чл. 36, ал. 2, т. 2 от ЗТИП и чл. 374, ал. 1, т. 1, б. "а" и б. "б" от НУБЕПРГСИУПГ. Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен административен орган – председателя на ДАМТН. Приел е, че са допуснати съществени процесуални нарушения, които са довели до ограничаване правото на защита на "ЧАЙКА" ЕООД. В тази връзка първоинстанционният съд е посочил, че липсват доказателства, че представляващият дружеството е бил уведомен за направените от контролните органи констатации, с изключение на информацията съдържаща се в списък за проверка на лицата, вписани в регистъра на лицата извършващи дейности по чл. 36, ал. 1 ЗТИП. В същата обаче не се съдържали контролни данни по отношение на това спазени ли са изискванията на чл. 36, ал. 2, т. 2 от ЗТИП и чл. 374, ал. 1, т. 1, б. "а" и б. "б" от НУБЕПРГСИУПГ и на БДС EN ISO 14731. Не били представени и доказателства, удостоверяващи получаването на уведомителното писмо от 19.08.2016 г. за отстраняване на констатираните нередовности. Това писмо не било обсъдено от контролните органи. В заповедта било обсъдено единствено възражението с вх. № 83-00-9947-1/11.10.2016 г. За дружеството било неясно кои са релевантните за спора факти, вкл. с кой акт е започнало административното производство. Съдът е посочил, че въпреки, че представените от дружеството доказателства не променят обстоятелството, че в хода на проверката на 11.08.2016 г. не се е установило спазване на изискванията по чл. 36, ал. 2, т. 2 от ЗТИП и чл. 374, ал. 1, т. 1, б. "а" и б. "б" от НУБЕПРГСИУПГ и БДС EN ISO 14731, то отстраняването е следвало да бъде съобразено към датата на издаване на заповедта. Първоинстанционният съд е изложил и съображения, че при издаване на заповедта е допуснато нарушение на материалния закон и на целта на закона. В случая се касаело за нарушение, което е преустановено в деня, следващ извършването на проверката. Същото попадало и в обхвата на чл. 36а, ал. 3 от ЗТИП, но не е системно по смисъла на § 1, т. 30 от Допълнителните разпоредби /ДР/ на ЗТИП, въпреки че обхваща значително дълъг период от време. Нарушения от този вид не били доказани и обективирани в надлежни актове, не били издадени други принудителни административни мерки /ПАМ/. Посочил е и, че е констатирал противоречие между разпоредбата на чл. 36а, ал. 3 и ал. 4 ЗТИП, касаещи случаите, когато могат да се предпишат мерки за отстраняване на нарушенията в подходящ срок или да се даде ход на производство по налагане на административно наказание, съответно да се заличи лицето от регистъра по чл. 36, ал. 1 ЗТИП и да се обезсили издаденото удостоверение. Изложил е съображения, че по същество разписаното в чл. 36а, ал. 3 и ал. 4 ЗТИП касаело налагането на ПАМ. В този случай компетентния орган действал в условията на оперативна самостоятелност по чл. 169 АПК, като следвало да прецени релевантните към момента на издаване на заповедта факти. ПАМ по чл. 36а, ал. 4 се явявала по – тежка от ПАМ по чл. 36а, ал. 3 от ЗТИП, поради което органът бил длъжен да се мотивира защо е наложил по – тежката ПАМ. Посочил е, че административният акт е издаден в нарушение на чл. 35 и чл. 36 от АПК, без да са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая. Органът не бил взел предвид направените от дружеството възражения и представените доказателства относно наличието на сключени трудови договори за извършване на дейността, поради което към датата на издаване на заповедта са липсвали материалноправните предпоставки за издаване на заповедта. По делото се е доказало, че на 11.08.2016 г. дружеството "ЧАЙКА" ЕООД е сключило трудови договори със С. С. – на длъжност инженер, координатор по заваряване, съгласно длъжностната характеристика – да контролира прилагането на процедурите за изпълнение на неразглобяеми съоръжения, за дейностите, свързани със съоръжения с работно налягане до 1, 6 Мра и П. Петкова – на длъжност инженер проектант, съгласно длъжностната характеристика – да контролира качеството на влаганите материали и спазването на изискванията на проектната документация и наредба. Налични били доказателства, че са изпълнени изискванията на чл. 36а от ЗТИП и НУБЕПРГСИУПГ, като фирмата може да извършва дейностите по ремонт, преустройство и поддържане на разпределителни газопроводи и промишлени и сградни газови инсталации за природен газ от стомана или полиетилен висока плътност. Съдът е изложил и подробни съображения, че административният акт не е съобразен с целта на закона. В тази връзка е посочил, че контролът следва да се осъществява съобразно целите и предназначението, а именно за предотвратяване и преустановяване на нарушения, с оглед осигуряване извършването на дейността съобразно изискванията на релевантната нормативна уредба и изпълнението на задълженията на регистрираните лица. Заличаването от регистъра по чл. 36, ал. 1 от ЗТПИ и обезсилването на издадено удостоверение било крайна мярка, чието прилагане не можело да води до самоцелно ограничаване на права и свободи. Решението е правилно. Не са налице сочените касационни основания. Решението е обосновано. Съдът е обсъдил всички доказателства по делото в тяхната съвкупност и съотносимост. Не е допуснато нарушение на материалния закон. Въз основа на събраните доказателства съдът е достигнал до правилен извод, че към момента на издаване на заповедта - 18.10.2016 г. дружеството е изпълнило изискванията на чл. 374, ал. 1, т. 1, б. "а", "б" и "в" от НУБЕПРГСИУПГ. На 11.08.2016 г. "ЧАЙКА" ЕООД е сключило трудови договори със С. С. и П. Петкова, а на 07.10.2016 г. допълнителни споразумения със същите лица към трудовите им договори. От договорите и от длъжностните характеристики е видно, че на Симеонов е възложено и той е приел да контролира прилагането на процедурите за изпълнение на неразглобяеми съединения, за дейностите, свързани със съоръжения с работно налягане до 1, 6 МРа. На П. Петкова е възложено и тя е приела да контролира качеството на влаганите материали и спазването на изискванията на проектната документация. От съдебно-техническата експертиза, е установено, че двете лица отговарят на изискванията на чл. 374, ал. 1, т. 1, б. "а", "б" и "в" от НУБЕПРГСИУПГ. Поради тази причина съдът намира за неоснователни доводите на касатора, че освен да бъдат назначени по трудово правоотношение лицата по чл. 374, ал. 1, т. 1 от НУБЕПРГСИУПГ трябва да отговарят и на другите нормативно предвидени специфични изисквания. Такива други изисквания в административния акт не са посочени и не може едва с касационната жалба да се въвеждат. Нито в мотивите изложени в административния акт, нито в някой друг документ предхождащ издаването на акта, доколкото мотивите могат да се съдържат и там, е посочено, че е необходимо за С. С. и за П. Петкова да бъдат представени документи удостоверяващи общи и специални познания. След представянето на сключените трудови договори и допълнителни споразумения, органът не е дал указания за представяне на други доказателства. Съдебната практика приема, че съгласно чл. 142, ал. 1 от АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към датата на издаването му, т. е. преценката налице ли са елементите на фактическия състав на твърдяното от органа правно основание за издаване на акта следва да се направи към датата на издаването на акта, а не преди това. В този смисъл Решение № 885 от 22.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4909/2017 г. Решение № 10673 от 28.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4513/2017 г. В случая към датата на издаването на заповедта не са били налице материалноправните предпоставки за заличаване на дружеството от регистъра на ДАМТН на лицата, извършващи дейности по поддържане, ремонтиране и преустройване на съоръжения с повишена опасност, и за обезсилване на издаденото му удостоверение за вписване в този регистър. Противоречието на административния акт с материалноправните разпоредби е основание по чл. 146, т. 4 от АПК за неговата отмяна като незаконосъобразен, както правилно е приел административният съд. Съдът не споделя мотивите на първоинстанционния съд относно това, че когато избира кое от правомощията по чл. 36а, ал. 3 или 36а, ал. 4 от ЗТИП да упражни, административният орган действа при условията на оперативна самостоятелност, както и че е налице противоречие между тези две разпоредби, касаеща случаите кога могат да се предпишат мерки за отстраняване на нарушенията в подходящ срок или да се даде ход на производството по налагане на административно наказание, съответно да се заличи лицето от регистъра по чл. 36, ал. 1 ЗТИП и да се обезсили издаденото удостоверение.