Решение № 1562 от 13.2.2023 г. на ВАС, VI о.

Производство по реда на глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Д. Тасков от гр. Варна, чрез процесуалните представители адв. Томов и адв. Николов, срещу решение 326 от 21.03.2022 г., постановено по адм. дело 2553/2021 г. по описа на Административен съд Варна, с което е отхвърлена жалбата му против решение РС-4185-21-076/06.10.2021 г. на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (КПКОНПИ; Комисията), в частта, с която на основание чл. 74, ал. 1 и, ал. 2, вр. чл. 171 и чл. 81, ал. 1 и ал. 2 от ЗПКОНПИ (Закона за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобитото имущество): 1) е установен конфликт на интереси по отношение на Д. Тасков, управител на "МБАЛ - Каварна" ЕООД за периода 01.04.2016 г. - 28.11.2019 г., и в това му качество лице, заемащо висша публична длъжност по чл. 6, ал. 1, т. 46 от ЗПКОНПИ, за това, че на 12.03.2018 г., 13.04.2018 г., 15.05.2018 г., 12.06.2018 г., 12.07.2018 г., 21.08.2018 г., 20.09.2018 г., 05.10.2018 г., 06.12.2018 г., 10.12.2018 г., 21.01.2019 г., 20.02.2019 г., 27.03.2019 г., 18.04.2019 г., 10.05.2019 г., 17.06.2019 г., 24.07.2019 г., 10.09.2019 г., 17.10.2019 г. и 11.11.2019 г. е подписал платежни/преводни нареждания в свой частен интерес, в нарушение на разпоредбата на чл. 58, изр. 1, предл.4 от ЗПКОНПИ; 2) за нарушение на чл. 58, изр. 1, предл. 4 и осъществен конфликт на интереси по чл. 52 от ЗПКОНПИ, на основание чл. 171, ал. 1 от ЗПКОНПИ на Д. Тасков, в качеството му на лице, заемащо висша публична длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 46 от ЗПКОНПИ, е наложена глоба в размер на 5000,00 лв.; 3) отнета е на основание чл. 81, ал. 1 от ЗПКОНПИ в полза на община Каварна, сума в размер на 1709,82 лв., представляваща получено дневно възнаграждение за 12.03.2018 г., 13.04.2018 г., 15.05.2018 г., 12.06.2018 г., 12.07.2018 г., 21.08.2018 г., 20.09.2018 г., 05.10.2018 г., 06.12.2018 г., 10.12.2018 г., 21.01.2019 г., 20.02.2019 г., 27.03.2019 г., 18.04.2019 г., 10.05.2019 г., 17.06.2019 г., 24.07.2019 г., 10.09.2019 г., 17.10.2019 г. и 11.11.2019 г., получено от деянието, породило конфликт на интереси; 4) отнета е на основание чл. 81, ал. 2 от ЗПКОНПИ в полза на община Каварна сума в размер на 9691,48 лв. без ДДС, представляваща материална облага, реализирана от Д. Тасков. С решението си съдът е осъдил Тасков да заплати на КПКОНПИ юрисконсултско възнаграждение в размер на 100,00 лв. Поддържат се доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК, поради което се иска отмяната му. Ответникът - Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество, чрез процесуалния представител гл. юрк. Трифонов, в писмен отговор и в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното съдебно решение, с оглед което иска същото да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, намира касационната жалба за подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е основателна. Производството пред първоинстанционния съд е образувано по жалба на касатора срещу горепосоченото решение РС-4185-21-076/06.10.2021 г. на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество. С него се установява конфликт на интереси по отношение на Д. Тасков, управител на "МБАЛ - Каварна" ЕООД за периода 01.04.2016 г. - 28.11.2019 г., и в това му качество лице, заемащо висша публична длъжност по чл. 6, ал. 1, т. 46 от ЗПКОНПИ, за това, че на 12.03.2018 г., 13.04.2018 г., 15.05.2018 г., 12.06.2018 г., 12.07.2018 г., 21.08.2018 г., 20.09.2018 г., 05.10.2018 г., 06.12.2018 г., 10.12.2018 г., 21.01.2019 г., 20.02.2019 г., 27.03.2019 г., 18.04.2019 г., 10.05.2019 г., 17.06.2019 г., 24.07.2019 г., 10.09.2019 г., 17.10.2019 г. и 11.11.2019 г. е подписал платежни/преводни нареждания в свой частен интерес, в нарушение на разпоредбата на чл. 58, изр. 1, предл. 4 от ЗПКОНПИ. Със същото решение се налага глоба в размер на 5000 лева на Д. Тасков на основание чл. 171, ал. 1 от ЗПКОНПИ за осъществен конфликт на интереси по чл. 52 от ЗПКОНПИ за извършено нарушение на разпоредбата на чл. 58, изр. 1, предл. 4 от ЗПКОНПИ в качеството му на лице, заемащо висша публична длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 46 от ЗПКОНПИ. С решението се отнема, на основание чл. 81, ал. 1 от ЗПКОНПИ, в полза на община Каварна, сума в размер на 1709,82 лв., представляваща получено дневно възнаграждение за посочените дати, получено от деянието, породило конфликт на интереси, и се отнема, на основание чл. 81, ал. 2 от ЗПКОНПИ, в полза на община Каварна сума в размер на 9691,48 лв. без ДДС, представляваща материална облага, реализирана от Д. Тасков. С неоспорената част от решението на КПКОНПИ не се установява конфликт на интереси по отношение на Д. Тасков, управител на "МБАЛ - Каварна" ЕООД за периода 01.04.2016 г. - 28.11.2019 г., и в това му качество лице, заемащо висша публична длъжност по чл. 6, ал. 1, т. 46 от ЗПКОНПИ, във връзка с подписан анекс от 01.10.2018 г. към договор от 05.04.2016 г. за правни услуги, както и подписани платежни/преводни нареждания и разходни касови ордери в периода от март 2018 г. до ноември 2019 г. във връзка със сключения договор, поради липса на частен интерес. От фактическа страна е установено, че производството пред КПКОНПИ е образувано въз основа на решение за образуване на производство за конфликт на интереси КИ-041/01.03.2021 г. по сигнал с рег. ЦУ01/4185/01.03.2021 г. на КПКОНПИ срещу Д. Тасков. С решение на КПКОНПИ от 19.05.2021 г., срокът за приключване на производството по сигнал с рег. ЦУ-01-4185/01.03.2021 г., на основание чл. 74, ал. 1 от ЗПКОНПИ, е продължен с 30 дни - до 31.05.2021 г. включително. От събраните в административното производство доказателства е прието за установено, че в периода от месец април 2016 г. до месец декември 2019 г., въз основа на договори за възлагане на управление от 01.04.2016 г. (със срок до провеждане на конкурс) и от 13.12.2016 г. (със срок три години от подписването му), Д. Тасков е заемал длъжността управител на "МБАЛ - Каварна" ЕООД, чийто едноличен собственик на капитала е община Каварна. Констатирано е , че в договорите за управление липсвали клаузи, които да предвиждат транспортните разходи на управителя да бъдат заплащани за сметка на бюджета на болницата. На 27.09.2016 г. между "МБАЛ - Каварна" ЕООД, чрез управителя Д. Тасков, и "Петрол" АД, е сключен договор за продажба на стоки в бензиностанциите на "Петрол" АД, чрез използване на карти "Транскарт" (Карти Fleet). Към договора е приложено заявление за придобиване правото на ползване на карти "TRANSCARD FLEET от 27.09.2016 г. от управителя на болницата. Съгласно приемо-предавателен протокол от 07.10.2016 г., на болничното заведение са предадени 4 броя карти "Транскарт" с номера: 7670014490055854400, 7670017122055854109, 7670017122055854208 и 7670017122055854307. От писмо с изх. РД-02-138/02.07.2021 г. на "МБАЛ - Каварна" ЕООД и приложените към него документи е установено, че Тасков използва карта 7670017122055854109, както и че същият, в качеството му на управител на лечебното заведение, е подписал преводни нареждания за кредитен превод за плащания по фактури, както и платежни нареждания, с които на "Петрол" АД е заплащано гориво, закупувано с карти "Транскарт" 7670017122055854208 и 7670017122055854109 - използвана от Тасков, които са подробно описани в акта. Описани са и изплатените суми по използваната от Тасков карта с 7670017122055854109 в общ размер на 9761,48 лв. След проверка в Регистъра за декларациите на лицата, заемащи висши публични длъжности за декларация за имущество и интереси по чл. 35, ал. 1, т. 2 от ЗПКОНПИ на Д. Тасков, е установено, че към 31.12.2019 г. същият ползва, на основание договори за лизинг, два леки автомобила - "Пежо 3008" и "Ситроен С4". Видно от приобщения към материалите по преписката одитен доклад от месец август 2020 г. за извършване на: "Проверка и анализ на законосъобразното, ефективно, ефикасно и икономично разходване на средствата предоставени на "МБАЛ - Каварна" ЕООД от общинския бюджет и от другите приходоизточници за периода от 01.04.2016 г. до 31.12.2019 г. ", т. 6.1. от същия, от одитиращия екип е установено, че по време на управлението си Тасков със служебни средства е зареждал гориво на личния си автомобил, без да има правно основание за това. В оспореното решение на Комисията са възпроизведени направените в доклада изводи, съгласно които в договора за възлагане на управление на "МБАЛ - Каварна" ЕООД никъде не е заложено и разрешено управителят да зарежда личния си автомобил за сметка на бюджета на болничното заведение, като единствено Общински съвет - Каварна има право да прецени и разреши извършването на разходи и дейности, които не са заложени в договора за управление. Констатирано е, че след сключване на договор с "Петрол" АД за продажба на горива, на "МБАЛ - Каварна" ЕООД са предоставени служебни карти за зареждане, едната от които е под 7670017122055854109, и се използва изцяло от Тасков. За периода 2018 - 2019 г. неправомерно зареденото със служебната карта на "Петрол" АД гориво от Тасков е в размер на 4364,57 литра на стойност 10610,97 лева. Във връзка с констатациите от т. 6.1. от одитния доклад е дадена препоръка настоящият управител на "МБАЛ - Каварна" ЕООД да предприеме действия относно възстановяването на сумата в бюджета на болницата, като е отбелязано, че изпълнението ѝ ще се провери при последващ одит. С изх. ЦУ 01-17034/24.08.2021 г. на основание чл. 72, ал. 5 от ЗПКОНПИ е изготвена покана до Тасков за изслушване пред Комисията на 08.09.2021 г. от 11:15 ч., която е връчена на 26.08.2021 г. На 01.09.2021 г. е съставен протокол от проведен телефонен разговор с Тасков, според който на него му е разяснено образуваното срещу него производство в КПКОНПИ, обстоятелствата, за които същото се води, както и че на 08.09.2021 г. от 11:15 ч. е поканен за изслушване пред Комисията. Тасков обяснил, че на насрочената за изслушване дата е служебно ангажиран и иска да му бъде предоставена възможност за изслушване на друга дата, за което ще представи нарочна молба, каквато е подадена пред Комисията с вх. ЦУ-01-18545/02.09.2021 г. Във връзка с молбата за отлагане на изслушването за друга дата е изготвена покана изх. ЦУ01-19196/08.09.2021 г. за насрочено изслушване на 15.09.2021 г. от 11:45 ч., връчена на 09.09.2021 г. С молба вх. ЦУ-01-19379/10.09.2021 г. Тасков е поискал да му бъде разрешено да се запознае с материалите по преписката във връзка с изслушването му на 15.09.2021 г. Съгласно декларация от 15.09.2021 г., Тасков се е запознал с доказателствата по преписката в деня на изслушването. Проведеното изслушване е документирано с протокол 1013/15.09.2021 г. вътр.рег. РД-04-222/17.09.2021 г., според който на изслушването Тасков се е явил лично, без процесуален представител, дал е обяснения, че многократно бил молен от тогавашния кмет на община Каварна и от председателя на Общински съвет - Каварна, да поеме ръководството на болницата, като единственото му условие било да му бъдат поети транспортните разходи, тъй като живее в гр. Варна, няма собственост в гр. Каварна, като разстоянието отиване и връщане е 150 км. С цел оптимизиране на разходите за гориво сключил договор с "Петрол" АД, по който им били предоставени 4 бр. карти, една от които насочена към него - като управител на лечебното заведение. Останалите две карти били предоставени на шофьорите на линейки според графика и трисменния им режим на работа, а четвъртата - на администрацията, персонал и други текущи разходи. Всички транспортни разходи присъствали в ежегодните финансови отчети на болницата, които са разглеждани всяка година от съответната Комисия по бюджет и финанси. При така установените факти, КПКОНПИ е постановила решение РС-4185-21-076/06.10.2021 г. За да не уважи подадената жалба и да не отмени процесното решение в оспорената му част първоинстанционният съд е приел, че тезата на жалбоподателя Тасков, че е използвал личния си автомобил изцяло за служебни цели и че разходите за горивото са съобразно уговорките между страните по договорите и са одобрени от Общински съвет - Каварна при приемане на отчетите, не се подкрепя от събраните доказателства. Съдът е счел, че клаузата на чл. 22, ал. 2 от договора за управление от 01.04.2016 г. действително позволява тълкуване, според което управителят на болничното заведение има право да му бъдат възстановени разходите за гориво при използване на личния автомобил за служебни цели, но при спазване на изрично направеното уточнение - това да става в съответствие с действащата нормативна уредба. Съдът е обсъдил нормите на чл. 121 от Кодекса на труда, чл. 33 от Закона за корпоративното подоходно облагане (ЗКПО) и Наредбата за командировките в страната и е достигнал до извод, че жалбоподателят би имал право да му се възстановяват разходи за гориво за зареждане на личния му автомобил, само ако действително са били свързани с изпълнение на служебни задачи (в т.ч. и пътуване до работното място и обратно) и са спазени правилата за тяхното документално отчитане. Според съда в процесния случай не са ангажирани доказателства за съставяне на необходимата отчетност за признаване на реализираните разходи за гориво за служебни цели, поради което недоказано е твърдението на жалбоподателя, че автомобилът, който е зареждан с гориво с процесната карта в обектите на "Петрол" АД, е използван единствено за служебни цели - пътуване до работното място и обратно, за превоз на персонал, посещение на пациенти и т.н. Предвид изискването за документална обоснованост на разходите и за тяхното признаване, опровергаването на констатациите в обжалваното решение, не може да се извърши със свидетелски показания. При липсата на надлежно съставена отчетност във връзка с пътуванията на жалбоподателя до работното му място и обратно, респ. за изпълнението на други служебни задачи с личния автомобил, правилно Комисията е приела, че цялото количество гориво, за което е използвана процесната карта, е неправомерно заредено, с което е реализирана материална облага - безплатно получаване на стоки-гориво, в негов частен интерес. Така постановеното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Първоинстанционният съд е приел, че пропускането на двумесечния срок за произнасяне по чл. 74, ал. 1 от ЗПКОНПИ не представлява съществено административнопроцесуално нарушение. Правилно съдът е приел, че срокът по чл. 74, ал. 1 от ЗПКОНПИ е инструктивен. Съгласно константната съдебна практика на ВАС изтичането на сроковете по чл. 74, ал. 1 от ЗПКОНПИ не преклудира правомощието на КПКОНПИ да се произнесе с мотивирано писмено решение за установяване на конфликт на интереси по реда на глава осма от закона. Не е налице особена законова разпоредба, забраняваща извършването на процесуални действия след изтичане на продължения едномесечен срок по чл. 74, ал. 1, изр. 2 от ЗПКОНПИ. Не съществува и изрична законова разпоредба, предвиждаща прекратяване на административното производство по установяване на конфликт на интереси след изтичането на сроковете по чл. 74, ал. 1 от ЗПКОНПИ. При тази нормативна уредба сроковете по чл. 74, ал. 1 от ЗПКОНПИ следва да се разглеждат като инструктивни, а не като преклузивни. Административният орган е допуснал просрочия, но извършените със забава процесуални действия не са в нарушение на общия принцип за разумен срок. От приложените в административната преписка документи се установява, че административнопроцесуалните действия са били извършвани последователно и просрочието е свързано със събирането на доказателства от значение за изясняване на фактите и приемане на законосъобразно решение. Видно от решението на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество в хода на производството са установени факти и обстоятелства и е формиран правен извод за наличие на нарушения, попадащи в хипотезата на чл. 58, изр. 1, предл. 4 от ЗПКОНПИ. С процесното решение на Комисията в оспорената му част е прието, че с подписването на платежните/преводните нареждания Тасков е извършил дейност в частен интерес, като извършеното от него е квалифицирано по чл. 58, изр. 1, предл. 4 от ЗПКОНПИ. Както вече е посочвал Върховният административен съд в своята практика (решение 11495 от 11.11.2021 г. по адм. д. 7650/2021 г., VІ отд. на ВАС) подписването на платежните/преводните нареждания не представлява издаване на актове, съгласно цитираната разпоредба на чл. 58, изр. 1, предл. 4 от ЗПКОНПИ. Доколкото не са налице фактически обстоятелства, относими към някоя от хипотезите на чл. 59 от ЗПКОНПИ и не се твърди и доказва нарушение на неговите разпоредби (както правилно е съобразил съдът) подписването на платежните/преводните нареждания е следвало да бъде квалифицирано като такова по чл. 58, изр. 2, предл. 2 от ЗПКОНПИ. Настоящата съдебна инстанция не може да преквалифицира правното основание, което е посочено от страна на Комисията като нарушена норма на ЗПКОНПИ, поради което решението с което е установен конфликт на интереси, изразяващ се в извършено нарушение на чл. 58, изр. 1, предл. 4 от ЗПКОНПИ, се явява незаконосъобразно, като постановено в противоречие с материалния закон. Извън горепосоченото, в оспореното решение РС-4185-21-076/06.10.2021 г. Комисията е приела, че е налице частен интерес за Д. Тасков, който се изразява в набавянето на материална облага, представляваща получаване на стоки безплатно под формата на гориво, реализирана чрез използването на карта "Транскарт" 7670017122055854109 за зареждане с гориво на личния му автомобил. Недоказано е, че посочената карта е използвана от страна на Тасков единствено за лични цели, съобразно приетото от органа и съда, че всички разходвани средства за покупка на гориво по описаните платежни/преводни нареждания са свързани с дейности извън задълженията му по договора за управление. Тези изводи категорично се разколебават и опровергават от сведенията, събрани при разпита на свидетели в проведеното на 01.03.2022 г. съдебно заседание. Дадените пред съда свидетелски показания са конкретни, логични и последователни. От показанията на свидетеля д-р Бъчварова се установява, че Тасков обичайно е превозвал от гр. Варна до гр. Каварна и обратно както нея, така и други техни колеги. Свидетелката е посочила, че пътуванията ѝ с него са се осъществявали 1-2 пъти през седмица, както и че Тасков е пътувал понеделник, вторник и четвъртък. В съответствие с тях са показанията на свидетеля Ставрева, подписала договорите за управление на МБАЛ - Каварна ЕООД, в качеството ѝ на кмет на община Каварна, мандат 2015 г. 2019 г., данните от които сочат, че Тасков е живеел в гр. Варна и редовно е пътувал до гр. Каварна, поради служебната си ангажираност като управител на лечебното заведение, както и че едно от условията на Тасков при постъпване на работа е било тези транспортни разходи да бъдат за сметка на дружеството. Изрична уговорка присъства в чл. 22, ал. 2 от сключения на 01.04.2016 г. договор за възлагане на управлението на дружеството. Освен това, видно от т. 6.1. от приложения по преписката одитен доклад, пресъздадена и в мотивите на процесния акт, при липса на изрична уговорка в договора за възлагане на управлението, каквато липсва в представения по делото договор от 13.12.2016 г., транспортните разходи могат да бъдат одобрени единствено от Общински съвет Каварна. В тази връзка следва да се посочи, че от една страна тези разходи са в рамките на получените от лечебното заведение средства, като данни за обратното липсват, а от друга по делото са приложени решения на общинския съвет за приемане на годишните финансово-счетоводни отчети и финансови резултати на дружеството за 2018 г. и 2019 г., които съставляват индиция за волята на общинския орган да одобри направените разходи. Извън изложеното, от показанията на свидетеля Василев се установява, че от негова страна е ползвана карта, която в част от случаите му е предоставяна от Тасков, а в други случаи е получава от счетоводството. Предвид това изводът на съда, че с оглед обстоятелството, че след зареждане на личния си автомобил с гориво Василев е връщал картата в счетоводството, по-скоро може да се приеме, че е ползвал именно картата, която е била предоставена на администрацията, почива изцяло на необосновано предположение. Получените при разпита на Василев сведения също опровергават извода, че зареждането на гориво с посочената карта е извършвано единствено от страна на Тасков. С оглед гореизложеното, недоказано и необосновано е приетото от органа и от съда, че всички средства за зареждане на гориво за сметка на бюджета на МБАЛ - Каварна ЕООД не са свързани със служебни цели. При тълкуването и прилагането на чл. 33 от ЗКПО съдът не е съобразил, че както е посочено в разпоредбите на чл. 33, ал. 1 и ал. 2 от ЗКПО това изискване е за данъчни цели за целите на корпоративното подоходно облагане, предвид което настоящият съдебен състав счита, че е неотносимо към преценката за наличието на конфликт на интереси. Освен това, с оглед спецификата на случая, разходите за транспорт не могат да бъдат приети за идентични с командировъчните разходи, поради което не са съобразени и обсъдени относими норми на чл. 204 и сл. във вр. с § 1, т. 34 от ДР от ЗКПО. Предвид изложеното настоящата съдебна инстанция приема, че в процесния случай наличието на частен интерес не е доказано от административния орган, който носи доказателствената тежест в процеса за това. Липсата на частен интерес води до липса на конфликт на интереси. Поради това съдебното решение е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон и е необосновано и като такова трябва да бъде отменено. След отмяната следва да бъде постановено друго, по съществото на спора, с което решението на Комисията бъде отменено като незаконосъобразно в обжалваната част. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изреч. 1, предл. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение