Решение № 4943 от 15.04.2010 г. на ВАС по адм. д. № 16159/2009 г.

Решение № 4943 от 15.04.2010 г. на ВАС по адм. д. № 16159/2009 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ректора на Медицински университет - София, чрез пълномощника му по делото - адв. Стайков, против решение № 42 от 11.08.2009 г., постановено по адм. дело № 2760/2009 г. по описа на Административен съд - София град (АССГ). Касационният жалбоподател поддържа оплаквания за неправилност на оспореното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Застъпва тезата, че процесната заповед е издадена в хипотезата на извънредния способ по възобновяване на производството по издаване на административни актове на основание чл. 99, т. 2 АПК, поради което установените в чл. 102, ал. 2 АПК преклузивни срокове са спазени. По подробно изложените в тази насока доводи за законосъобразност на административния акт моли за отмяна на решението и за постановяване на ново такова, с което спорът да бъде решен по същество в полза на касатора. Претендира присъждане на разноските по делото. Ответникът - Анна Борисова Котева, чрез пълномощника си - адв. Христова, оспорва касационната жалба. Моли за оставянето й без уважение по изложените в депозирани писмени бележки съображения и за присъждане на разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за частична основателност на касационната жалба. Счита, че обжалваното решение като неправилно следва да бъде отменено, а делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. Върховният административен съд, в настоящия състав, намира, че касационната жалба е подадена в законоустановения срок и от надлежна страна, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество и в пределите на касационната проверка по чл. 218 от АПК, същата е основателна, но не по изложените в нея доводи. С атакуваното решение АССГ е обявил за нищожна заповед Р-712 от 27.03.2009 г. на ректора на Медицински университет (МУ) - София, с която е обявено за невалидно свидетелството серия АС № 011854, рег. № 013080 от 1.01.2008 г., издадено от МУ - София за придобита специалност по "Нефрология" на името на д-р Анна Борисова Котева, в изпълнение на което е наредено: да бъде публикувано в печата съобщение за обявяване на невалидността на посоченото свидетелство; да бъде изпратено писмо до Министерство на здравеопазването за отписване на д-р Анна Котева от регистъра на специалистите по "Нефрология"; същата да бъде известена за това, че от момента на публикуване в печата на съобщението за обявяване в невалидност на горепосоченото свидетелство, използването му е забранено от закона; да бъде уведомена д-р Анна Котева, че следва да върне в отдел "СДО и УБК" на МУ - София неправомерно полученото свидетелство за специалност "Нефрология" за перфориране и съхранение; дадено е съгласие д-р Котева да бъде зачислена за специалност по "Нефрология" по установения ред съгласно Наредба № 34/29.12.2006 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването. За да постанови този правен резултат първоинстанционният съд е приел, че предмет на оспорване в образуваното пред него съдебно производство е административен акт, издаден в хипотезата на чл. 99, т. 1 АПК, с който поради констатирани нарушения на изискванията на Наредба № 34/29.12.2006 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването (НПССЗ) е обявена невалидността на издаденото на жалбоподателката свидетелство за признаване на придобита специалност по "Нефрология". Изследвайки характера на обявения за невалиден удостоверителен документ, издаден в рамките на развилото се между д-р Котева и ректора на МУ - София административно правоотношение по придобиване на определена медицинска специалност, с който се признават на лекаря права на специалист по "Нефрология", съдът е преценил, че обективираното в същия волеизявление представлява позитивен и благоприятстващ адресата акт, който с оглед съдържанието и естеството му не е подлежал на обжалване. В този аспект решаващият съд е заключил, че процесното свидетелството за признаване на придобита специалност е влязло в сила от датата на издаването му - 1.01.2008 г. При това положение съдът е формирал извод, че към момента на постановяване на оспорената заповед за анулиране на свидетелството - 27.03.2009 г. въведеният с нормата на чл. 102, ал. 1 АПК едномесечен срок, течащ от момента на влизане в сила на акта, е изтекъл, с което възможността на административния орган за прилагане на извънредния способ за отмяна на основание чл. 99, т. 1 АПК е преклудирана. Като е приел, че ректорът на МУ - София се е произнесъл извън рамките на императивно установения в закона срок за това, съдът е квалифицирал обжалваната заповед като нищожна, поради липсата на компетентност по време. Решението е неправилно. При липса на изрично посочено в атакуваната заповед правно основание за издаването й съдът в съответствие с материалите по делото и съдържанието на акта законосъобразно е квалифицирал същата като волеизявление на административния орган, издадено в производство по възобновяване по чл. 99, т. 1 АПК. В този смисъл възраженията на касатора, че актът е издаден в хипотезата на чл. 99, т. 2 АПК е неоснователно. Цитираната в касационната жалба разпоредба предвижда като предпоставка за ревизия на влязъл в сила административен акт откриването на нови обстоятелства или нови писмени доказателства от съществено значение за издаването на акта, които при решаването на въпроса от административния орган не са могли да бъдат известни на страната в административното производство. Новооткритите и съществували към момента на постановяване на отменения административен акт обстоятелства/доказателства по смисъла на чл. 99, т. 2 АПК са по същността си такива, които по обективни причини не са могли да бъдат приобщени към доказателствения материал в административната преписка, при полагане на дължимата грижа от страната, върху която е падало задължението за доказване, което е довело до невъзможност органът да разкрие обективната истина по време на висящността на административното производство, респ. - да формира адекватно на закона властническо волеизявление и да предизвика целените от приложимата правна норма законови последици. Изискване на закона е новоразкритите обстоятелства относно правнорелевантни факти да са съществени, т. е. да са толкова значими и от такова естество, че да се отразяват върху диспозитива на административния акт, като наличието или отсъствието им да е обуславящо за вземането на решение от органа и определящо съдържанието на акта. По аргумент от чл. 9, ал. 2, чл. 35 и чл. 36, ал. 1 АПК и предвид правомощията му съгласно секторната нормативна уредба (НПССЗ), ректорът на МУ - София в качеството му на правоприлагащ орган е бил длъжен служебно да събере всички доказателства, необходими за изясняване на фактите от значение за допускане на конкретния кандидат за придобиване на медицинска специалност "Нефрология" до държавен изпит, респ. - за издаване на свидетелство за признаване на придобитата специалност. При издаване на процесното свидетелство административният орган би следвало да е бил в известност за нормативните изисквания, условията и реда за придобиване на специалност в системата на здравеопазването и с обикновено усилие да може да провери наличието или липсата на предпоставките за допускане на лицето до държавен изпит по чл. 28 и сл. НПССЗ, както и документите за надлежното им удостоверяване. Следователно констатираните обстоятелства, в резултат на извършената във възобновеното производство по глава Седма, дял Втори АПК проверка от нарочна комисия, назначена от ръководителя на висшето училище по повод сигнали за неправомерно придобита специалност от д-р Котева, не представляват новооткрито доказателство по смисъла на чл. 99, т. 2 АПК, а новосъздадено доказателство за обстоятелства, които са могли да бъдат своевременно установени при полагане на дължимата грижа в първоначалното производство по признаване на придобита специалност. В конкретния случай обявяването на невалидност на процесното свидетелство за придобита специалност поради констатациите на административния орган, че същото е издадено при липса на нормативните основания за това (допускане на жалбоподателката до изпит в противоречие с изискванията на нормативната уредба; неизпълнение на условията и реда в НПССЗ; отсъствие на предпоставките за придобиване на специалност към момента на извършеното признаване на такава и т. н., обективирани в доклада от проверката на комисията), обуславя извод за възобновяване на административното производство на основание чл. 99, т. 1 АПК, завършило с постановяване на обжалваната заповед. Анализът на нормативната уредба на чл. 99 и сл. АПК сочи, че законодателят е предвидил производството по възобновяване като извънреден контролен способ за отмяна на влязъл в сила порочен административен акт, необжалван по съдебен ред, при наличие на някое от изрично и изчерпателно изброените в чл. 99, т. 1 - т. 7 АПК основания. Предпоставките за възобновяване на производството по издаване на административните актове предполагат привеждане на актовете в съответствие с действителното фактическо и правно положение, съществувало към момента на тяхното постановяване. Отмяната по чл. 99 АПК е допълнително правно средство за осигуряване прилагането на принципите за истинност и законност на актовете, издавани от административните органи. Съгласно нормата на чл. 99, т. 1 АПК, на чието основание е издадена процесната заповед, влязъл в сила административен акт (индивидуален или общ), който не е бил оспорен пред съда, може да бъде отменен или изменен от непосредствено по-горестоящия административен орган, а ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред, какъвто е настоящият случай, от органа, който го е издал, когато съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразността му. Безспорен е изводът на решаващия съд, че възобновяването не може да се извършва безсрочно във времето, а само в изрично определените в чл. 102 АПК срокове, които са преклузивни и с изтичането на които се прекратява компетентността на административния орган да постанови административна отмяна. Според чл. 102, ал. 1 от Кодекса възобновяването на производството по чл. 99, т. 1 може да се направи в едномесечен срок от влизането в сила на акта. Видно от формулирания в заповедта диспозитив, с обявяване на свидетелството за невалидно органът по същество е прогласил неговата нищожност. В този аспект настоящата инстанция счита, че ограничението по чл. 102, ал. 1 АПК не се разпростира върху възможността компетентният административен орган да прогласи, при наличие на основания за това, нищожност на административния акт, с оглед обстоятелството, че като неотменяеми безсрочно нищожните актове не влизат в сила. Да се приеме обратното би означавало акт, който страда от съществен порок, обуславящ неговата нищожност, да бъде стабилизиран само поради обстоятелството, че е изтекъл срокът за служебната му отмяна по реда на чл. 99, т. 1 АПК. Още повече, че в случай на нищожност (невалидност) на свидетелството, последното не би могло да произведе предписания правен ефект, а изтичането на срока по чл. 102, ал. 1 АПК не би могло го валидира. Съгласно правната доктрина незаконосъобразността има две проявни форми - нищожност и унищожаемост, като разликата е в степента на порока, засягащ административния акт, в последиците от проявяването му и в способите за тяхното преодоляване. Нищожността се отнася до валидността на административното волеизявление. При нищожните актове допуснатата незаконосъобразност предпоставя толкова тежко, радикално и нетърпимо нарушение на законността, че същите са лишени от правно действие и не могат да породят целените правни последици. Поради изначалното наличие на такива сериозни недостатъци, водещи до недействителност на волята на органа, се приема, че нищожният акт никога не е съществувал в правната действителност. Ето защо в административното право е въведен принципът, че всеки субект може да се позове на нищожността на акта във всеки един момент, а искане за обявяване на един акт за нищожен може да се подава без ограничения във времето (по аргумент на чл. 149, ал. 5 от АПК). След като възобновяване на производството е възможно по отношение на влязъл в сила индивидуален административен акт, по аргумент за по-силното основание това е възможно и по отношение на нищожен административен акт (с оглед по-тежките нарушения на изискванията за законосъобразност). Поради създадената нежелана от правния ред привидност, че актът е породил предписаното му правно действие и валидно регулира съответните обществени отношения, корективното тълкуване на чл. 99 АПК е единственият механизъм за отстраняване от правния оборот на нищожните, но неподлежащи на административен и/или съдебен контрол актове (Арг.: чл. 97, ал. 1 чл. 168, ал. 2 АПК). В конкретния случай, прилагайки нормата на чл. 99, т. 1 АПК, ректорът на МУ - София е счел, че първоначално издаденият от него акт е нищожен, с оглед степента и тежестта на установените от него закононарушения при издаването му. Неизследването от първоинстанционния съд на валидността (действителността) на издаденото на д-р Котева свидетелство, като релевантен за материалната законосъобразност на атакуваната заповед факт, освен че сочи на неправилност на обжалваното решение, препятства и произнасянето по същество от настоящата инстанция. Решаващият съд се е произнесъл без да изясни дали са спазени нормативните изисквания за придобиване на специалност "Нефрология" от Анна Котева, в т. ч. дали е законосъобразно допускането й до държавен изпит като елемент от сложния фактически състав по признаване на процесната специалност и ако не са - съществува ли правна възможност за придобиване на такава по начина, по който това е станало в случая. При решаване на спора по същество административният съд е следвало да отговори на въпроса дали е налице пълна липса на условията за издаване на свидетелството, респ. - дали същото е нищожно или не. В изпълнение на принципа на служебното начало съдът е следвало да събере доказателства съобразно предмета на правния спор и да извърши проверка на обжалвания административен акт за съответствието му материалноправните разпоредби, което включва и преценка на валидността на първоначалния акт, каквато не е извършена. В тази връзка неизясняването на релевантни за спора факти и обстоятелства от значение за правилното решаване на делото и непълнотата на осъществената съдебна проверка е довело до постановяване на неправилен съдебен акт. По изложените съображения настоящият касационен състав намира, че са налице визираните в разпоредбата на чл. 209, т. 3 АПК отменителни основания. Обжалваното решение следва да бъде отменено като постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост. Съгласно чл. 222, ал. 2 АПК делото следва да се върне на първоинстанционния съд за ново разглеждане от друг състав, който след преценка на всички събрани по делото доказателства и на тези, които съдът ще събере допълнително служебно или които ще бъдат посочени от страните или последните ще бъдат задължени от съда да ги представят, да постанови решение след проверка дали са налице предпоставките по чл. 99, т. 1 и сл. АПК за издаване на заповед № Р-712/27.03.2009 г. на ректора на МУ - София, включително изследване на компетентността на органа по време, която проверка с оглед хипотезата на чл. 99, т. 1 АПК имплицитно обхваща и преценка на валидността на първоначалния акт - свидетелството за придобита специалност по "Нефрология" серия АС № 011854, рег. № 013080 от 1.01.2008 г., издадено от МУ - София на името на д-р Анна Борисова Котева. Реализираните пред настоящата инстанция разноски следва да бъдат присъдени по реда на чл. 226, ал. 3 АПК. Водим от изложеното и на основание чл. 222, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,