Решение № 107 от 6.01.2009 г. на ВАС по адм. д. № 10500/2008 г.

Решение № 107 от 6.01.2009 г. на ВАС по адм. д. № 10500/2008 г., VI о., докладчик председателят Александър Еленков Производство по чл. 251, ал. 4 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) във връзка с чл. 144 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по молба вх. № 17038 от 24.11.2008 г. на лечебното заведение (жалбоподател по делото) "Медицински център I - Костинброд" ЕООД, гр. Костинброд, подадена от неговия процесуален представител по пълномощно адвокат Евгения Евлогиева, с която е направено искане за тълкуване на влязлото в сила решение № 11863 от 6.11.2008 г. по настоящето адм. дело № 10500/2008 г. на Върховния административен съд, шесто отделение. В Административнопроцесуалния кодекс не се съдържат разпоредби, които да регламентират института на тълкуването на съдебно решение, поради което и по силата на чл. 144 АПК следва да бъдат приложени правилата на идентичния институт в гражданското съдопроизводство (чл. 251 ГПК). По искането за тълкуване е постъпил отговор от директора на Районна здравноосигурителна каса - София област, изготвен от негония процесуален представител по пълномощно - гл. юрисконсулт Диана Христова, в който отговор се прави възражение, че "РЗОК. . . на основание влязъл в сила акт е удържала от плащането по договора с "Медицински център I - Костинброд" ЕООД сумата в размер на 1935 лв., явяваща се санкция за извършени нарушения и съответно счетоводно е отразена като недължима от лечебното заведение сумата от 630 лв. " Или с този отговор се прави възражение за недопустимост на тълкуването, защото съдебното решение е вече изпълнено - чл. 251, ал. 2 ГПК. Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че възражението за недопустимост на тълкуването не е подкрепено с надлежни доказателства, поради което се явява неоснователно. А въпросът, дали искането за тълкуване е основано на действителна неяснота на съдебното решение или това искане е избрано като форма на имплицитно изразено несъгласие със становището на съда по правния спор, е въпрос по същество и ще бъде обсъден след решаването на въпроса по допустимостта на искането. При липса на доказателства, че съдебното решение, чието тълкуване се иска, е изпълнено, настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че искането е допустимо и следва да бъде разгледано по същество. Според чл. 251, ал. 4 ГПК съдът призовава страните в открито заседание, когато прецени това за необходимо. В настоящия случай не е необходимо искането за тълкуване да бъде внасяно в открито съдебно заседание с призоваване на страните - те са изразили ясни становища относно разбираемостта на посоченото по-горе съдебно решение и разглеждането на искането в закрито заседание не би ограничило правото им на защита. От обстоятелствената част на молбата, изготвена и подадена от адвокат Евгения Евлогиева от името на упълномощилото я лечебно заведение, може да бъде направен извод, че за нея и за управителя Магдалина Иванова Първанова е останал неразрешен въпросът защо като е приел, че медицински протокол № 283 от 11.06.2007 г. (предмет на адм. д. № 375 от 2007 г. на Административен съд - София област) и медицински протокол № 581 от 24.09.2007 г. (предмет на адм. д. № 628 от 2007 г., също на Административен съд - София област) имат едни и същи недостатъци, настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, в първия случай е приел, че тези недостатъци на медицинския протокол обуславят извод за незаконосъобразност на наложената санкция (реш. № 6867 от 9.06.2008 г. по адм. д. № 2877 от 2008 г. на ВАС-VI отд.), а във втория - че не е налице порок на заповедта на директора на РЗОК, с която са приложени санкции (реш. № 11863 от 6.11.2008 г. по настоящето адм. дело № 10500 от 2008 г. на ВАС-VI отд.). Според чл. 74, ал. 3 и 4 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) при установяване на нарушение по ал. 1, т. 1 - 4 лекарят-контрольор съставя протокол, в който описва установените факти, а лицето - обект на проверката, има право да даде писмено становище (което по своята същност е оспорване) пред директора на РЗОК по направените от лекаря-контрольор констатации. По това становище се произнася арбитражната комисия, която потвърждава или отхвърля изцяло или частично констатациите на лекаря-контрольор (арг. чл. ЗЗО; виж и чл. 242, ал. 2 от последния НРД 2006). Възможно е арбитражната комисия да не стигне до решение поради равен брой противоположни гласове (виж чл. 254, ал. 1 НРД 2006). Тук възниква въпросът - каква е правната същност на медицинския протокол, съставен от лекаря-контрольор и каква е правната същност на решението на арбитражната комисия. И в двата случая няма административен орган - и лекаря-контрольор, и арбитражната комисия не са административен орган по смисъла на § 1, т. 1 ДР на АПК. Следователно и медицинският протокол, и решението на арбитражната комисия, не са административни актове по дефиниция, в частност те не са констативни административни актове, с които се установява факт (или факти) с правно значение. Поради това и медицинският протокол, и решението на арбитражната комисия, не притежават презумптивната доказателствена сила, характерна за този вид административни актове. При установяване на нарушение - казва законодателят в чл. 74, ал. 3, изр. 1-во ЗЗО - лекарят-контрольор съставя протокол, в който описва установените факти. Въз основа на този протокол, ако не бъде оспорен или ако арбитражната комисия е потвърдила констатациите в него, директорът на РЗОК прилага санкциите, предвидени в договора с изпълнителя на медицинска помощ (арг. чл. 76, ал. 1 ЗЗО). Административнонаказателно производство се образува със съставяне на акт за установяване на извършеното административно нарушение - гласи чл. 36, ал. 1 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН). А в чл. 6 ЗАНН законодателят е дефинирал административното нарушение като деяние (действие или бездействие), което нарушава установения ред на държавното управление, извършено е виновно и е обявено за наказуемо с административно наказание, налагано по административен ред. Очевидно нарушенията по чл. 74, ал. 1, т. 1 - 4 ЗЗО не са административни нарушения, защото: а) не са нарушения на установения ред на държавното управление и б) не са обявени за наказуеми с административни наказания, налагани по административен ред. Затова в ЗЗО липсва препращането: "Нарушенията се установяват и наказателните постановления се издават по реда на Закона за административните нарушения и наказания". Нарушенията по чл. 74, ал. 1, т. 1 - 4 ЗЗО са нарушения на договорни клаузи и поради това се санкционират със санкциите, предвидени в договора. А санкциите подлежат на обжалване по реда на АПК (чл. 76, ал. 2 АПК). От изложеното следва изводът, че медицинският протокол по чл. 74, ал. 3 ЗЗО не е нито индивидуален, нито констативен, нито някакъв друг вид административен акт, нито пък е акт за установяване на административно нарушение. Но пък е несъмнена неговата констатираща функция. Констатираща функция имат констативните административни актове. Но по дефиниция те са властнически волеизявления на административен орган, направени в изпълнение или въз основа на закон, с които се установява (констатира) съществуването на факт (или на факти) с правно значение. Лекарят-контрольор не е административен орган по смисъла на § 1, т. 1 ДР на АПК. Констатираща функция имат и актовете за установяване на административно нарушение. Но освен че нарушенията по чл. 74, ал. 1, т. 1-4 ЗЗО не са административни нарушения, следва да се отбележи, че актовете за установяване на административни нарушения имат и други функции - обвинителна и сезираща (арг. чл. 36, ал. 1 и 2 ЗАНН). Такива функции медицинският протокол няма. Следователно този протокол има единствено констатираща функция. Единствено констатираща функция имат официалните свидетелстващи документи - тези, които са издадени от длъжностно лице в кръга на службата му по установените форма и ред (виж дефиницията по чл. 179, ал. 1 ГПК). Следователно медицинският протокол по чл. 74, ал. 3 ЗЗО е официален свидетелстващ документ - издаден е от длъжностно лице (лекар-контрольор) по установените форма и ред (чл. 228 НРД 2006) и съставлява доказателство за извършените от длъжностното лице (лекаря-контрольор) действия. И за установените от лекаря-контрольор факти - чл. 74, ал. 3, изр. 1-во ЗЗО. Когато лекарят-контрольор не е отразил в медицинския протокол факти, а е изложил изводи, които според него следват от тези факти, медицинският протокол не е съставен в установената форма (посочена в чл. 228 НРД 2006) и поради това не притежава (по-точно губи) присъщата на свидетелстващите официални документи доказателствена сила. Издадената въз основа на такъв медицински протокол заповед, с която се пригата санкциите по индивидуалния договор с изпълнителя на медицинска помощ, е необоснована и поради това незаконосъобразна - липсва фактическо основание за нейното издаване. Точно такъв извод е направен за медицински протокол № 283 от 11.06.2007 г. (предмет на адм. д. № 375 от 2007 г. на Административен съд - София област) и поради липса на други доказателства, които да съдържат достатъчно данни, поясняващи изводите на лекаря-контрольор в този медицински протокол, издадената въз основа на него заповед е отменена като незаконосъобразна - издадена при липсващо фактическо основание за това. В производството пред арбитражната комисия, а след това и в хода на съдебното производство е възможно да бъдат събрани допълнителни доказателствени средства, в които да се съдържат достатъчно доказателства за фактите, въз основа на които лекарят-контрольор е направил отразените в медицинския протокол изводи за допуснати нарушения на договора от страна на изпълнителя на медицинска помощ. Тези допълнително събрани доказателствени средства и по-точно съдържащите се в тях доказателства за релевантни факти санират издадената заповед, с която се прилагат уговорените с договора санкции - тя вече не е обоснована и фактическото основание (нарушението или нарушенията на договора) за нейното издаване е установено. Такъв е и случаят с медицински протокол № 581 от 24.09.2007 г. (предмет на адм. д. № 628 от 2007 г., също на Административен съд - София област). И в него не се съдържа описание на факти, а само изводи за допуснати, според лекаря-контрольор, нарушения. Но за разлика от адм. д. № 375/2007 г., в производството по адм. д. № 628/2007 г. Административен съд - София област е назначил две съдебно-медицински експертизи, писмените заключения по които съдържат подробно описание на всяко едно от нарушенията, за които лекарят-контрольор е направил изводи в медицинския протокол (№ 581 от 24.09.2007 г.). Тук вече има убедително доказване на нарушенията - в какво се състоят от фактическа страна и коя договорна клауза всяко едно от тях нарушава. При наличието на тези подробни писмени заключения защитата на лечебното заведение вече не е затруднена или осуетена, както е осуетена по адм. д. № 375/2007 г. на Административен съд - София област. Тук (по адм. д. № 628/2007 г. на същия адм. съд) защитната теза "няма допуснати нарушения на договора" е опровергана. Поради това и жалбата е отхвърлена като неоснователна. Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че становището, в различните си части изрично и имплицитно отстоявано от процесуалния представител на лечебното заведение - жалбоподател, най-вероятно е основано на разбирането, че щом като с медицинския протокол се установяват нарушения по чл. 74, ал. 1, т. 1-4 ЗЗО и той страда от пороци, заповедта за прилагане на санкции, издадена въз основа на този протокол е винаги незаконосъобразна, така както е незаконосъобразно наказателното постановление, издадено въз основа на акт за установяване на административно нарушение, който страда от пороци. И че както порочният акт за констатиране на административно нарушение не може да бъде саниран, така и медицинският протокол по чл. 74, ал. 3 ЗЗО, който страда от пороци, не може да бъде саниран в хода на съдебното производство. Затова по-горе в мотивите на това решение за тълкуване настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, се е постарал разбираемо да отговори на въпроса каква е според него правната същност на медицинския протокол по чл. 74, ал. 3 ЗЗО, защото отговорът на този въпрос дава отговор и на въпроса защо при идентични пороци на двата медицински протокола, във втория случай (адм. д. № 628/2007 г. на Административен съд - София област, респ. по настоящето адм. дело № 10500 от 2008 г. на ВАС-VI отд.) жалбата е приета за неоснователна, респ. оспорената с нея заповед на директора на РЗОК - София област е приета за законосъобразна. Изложените по-горе мотиви обаче сочат на основателност на възражението, направено от процесуалния представител на директора на РЗОК, че решението, чието тълкуване се иска е ясно и изпълнимо, а искането за тълкуване е своеобразен израз на несъгласие с даденото разрешение на правния спор по делото. Тези мотиви (съображения) не водят до определен диспозитив като израз на съдебна (правораздавателна) власт. Това е така, защото между страните по делото липсва реален спор по тълкуване на влязлото в сила решение № 11863 от 6.11.2008 г. по настоящето адм. дело № 10500/2008 г. на Върховния административен съд, шесто отделение. Затова искането за тълкуване на това решение е неоснователно и следва да бъде отхвърлено. Според чл. 251, ал. 4 ГПК решението по тълкуването подлежи на обжалване по реда, по който се обжалва решението, което се тълкува. Решение № 11863 от 6.11.2008 г. по настоящето адм. дело № 10500/2008 г. на Върховния административен съд, шесто отделение, не подлежи на обжалване. Следователно и настоящето решение, с което се отхвърля като неоснователно искането за тълкуване, също не подлежи на обжалване. Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, шесто отделение,