Решение № 9331 от 3.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 11231/2013 г.

Решение № 9331 от 3.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 11231/2013 г., IV о., докладчик съдията Красимир Кънчев Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката (ЗЕ). Образувано е по жалба на "Топлофикация Сливен" ЕАД със седалище гр. Сливен, срещу решение № Ц-24 от 29.07.2013 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР), с което са утвърдени считано от 01.08.2013 г. пределни цени на топлинната енергия и са определени цени на електрическата енергия, произведена от топлоелектрически централи с комбиниран начин на производство, при прилагане на метода на ценово регулиране "норма на възвращаемост на капитала". Решението на ДКЕВР е оспорено в частта му по т. 6, относима за "Топлофикация Сливен" ЕАД. С жалбата се твърди, че решението в обжалваната му част е незаконосъобразно, поради противоречие с материалноправните разпоредби, съществени нарушения на административнопроизводствените правила и несъответствие с целта на закона - отменителни основания по чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК. Претендира се обявяването му за нищожност, алтернативно отмяната му. Ответникът - ДКЕВР, чрез процесуалния си представител юрк. Йовка Велчева, в съдебно заседание и в представени писмени бележки, взема становище за неоснователност на жалбата. Моли същата да бъде отхвърлена. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира жалбата, подадена срещу решението в частта му по т. 6, за процесуално допустима. Същата е подадена в законоустановения срок, против акт, които подлежи на съдебен контрол съгласно чл. 13, ал. 7 от ЗЕ и който засяга права и законни интереси на оспорващия. Разгледана по същество жалбата е неоснователна. Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 от Закона за енергетиката (ЗЕ) (в приложимата редакцията към момента на постановяване на обжалваното решение) ДКЕВР осъществява регулиране на цените в случаите, предвидени в ЗЕ. Основните принципи на ценово регулиране са заложени в ЗЕ, а методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване или определяне и изменение, редът за предоставяне на информация, внасяне на предложенията и утвърждаването на цените на топлинната енергия и на електрическата енергия от комбинирано производство се определят по реда на отменената, но действала към момента на постановяване на оспорваното решение Наредбата за регулиране на цените на топлинната енергия (НРЦТЕ), както и на Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия (НРЦЕЕ). За целите на ценообразуването, са издадени действащи към него момент Указания за образуване на цените на топлинната енергия и на електрическата енергия от комбинирано производство при регулиране чрез метода "норма на възвръщаемост на капитала" (отм.), приети с протоколно решение протоколно № 28 от 21.02.2012 г. по т. 2 на ДКЕВР, като има въведен и електронен модел, съдържащ формули и зависимости, чрез които се изчисляват цените на топлинната и електрическата енергия. Съгласно чл. 36, ал. 1 от ЗЕ, цените на електрическата и на топлинната енергия се образуват от енергийните предприятия, съобразно изискванията на закона, наредбите и указанията, дадени от комисията. За тази цел дружествата от сектор "Топлоенергетика" подават заявления в ДКЕВР по утвърдени от нея образци за утвърждаване на цени на електрическа и топлинна енергия. В конкретния случай във връзка с извършването по реда на чл. 3 от НРЦТЕ на регулаторен преглед на цените на топлинна и/или електрическа енергия на дружествата от сектор "Топлоенергетика" ДКЕВР и поискала с писмо Е-14-00-4/04.03.2013 г. от дружествата в сектора, сред които и жалбоподателя да подаде до 01.04.13 г. заявление за утвърждаване на цени на енергия, като представи посочени документи. Жалбоподателя е подал такова заявление вх. № Е-14-07-5/02.04.13 г., допълнено по реда на чл. 26а от НРЦТЕ (отм.) със заявление № Е-14-07-5/14.05.13 г. и второ такова вх. № Е-14-07-9/23.05.13 г. Заявлението на "Топлофикация Сливен" ЕАД е разгледано по реда на чл. 26 - 37 от НРЦТЕ (отм.) и чл. 39 - 53 от НРЦЕЕ. Постъпилата от жалбоподателя информация и представените документи са подробно анализирани в доклад с вх. № Е-1к-339/18.07.2013 г., изготвен от работна група, съставена от директора на дирекция "Регулиране и контрол - Електроенергетика и Топлоенергетика", директора на дирекция "Икономически анализи и регулаторен одит" и директора на дирекция "Правна" до председателя на ДКЕВР относно утвърждаването на цени в сектор "Топлоенергетика". В частта му относно жалбоподателя "Топлофикация Сливен" ЕАД подробно е обсъдена обосновката му за предложените от него цени и представените доказателства към заявлението му. Освен това в табличен вид е даден отчетения предходен ценови период, прогноза за цени от 01.07.13 г., посочена е разликата в прогнозата за 2013 г. спрямо 2012 г. и е посочено изменението в проценти. Работната група е приела на основание 40, ал. 6 от УП на ДКЕВР във вр. с § 15 от ПЗР на ЗИД на ЗЕ решение да предложи ДКЕВР да приеме доклада и предложения проект на решение, да насрочи открито заседание и обществено обсъждане, на което да бъдат поканени всички заинтересовани лица и организации. С възражение вх. № Е-14-07-10/23.07.13 г. "Топлофикация Сливен" ЕАД е възразила срещу този доклад. На 18.07.2013 г. е проведено закрито заседание на ДКЕВР, на което е съставен протокол № 110. На това заседание е разгледан доклада на работната група и със свое решение от същата дата ДКЕВР е приела доклада на работната група относно подадените заявления за утвърждаване на цени, насрочено е открито заседание по реда на чл. 13, ал. 3, т. 2 от ЗЕ за разглеждане на доклада на 23.07.2013 г. от 10:00 часа, за участие в него е решено да бъдат поканени представители на заявителите. На същото заседание е приет проекта на решение и е насрочено обществено обсъждане за разглеждане проекта на решение на 23.07.2013 г. от 11:00 часа, на което да бъдат поканени заинтересованите лица. Разпоредено е докладът и обществено обсъждане да се обявят на страницата на ДКЕВР в интернет. На 23.07.2013 г. е проведено насроченото открито заседание, на което са присъствали представители на поканените заявители, сред които и изпълнителния директор на дружеството - жалбоподател - Ангел Ангелов. Всеки един от представителите /включително представляващия на дружеството - жалбоподател/ е изразил становището си по приетия доклад на работната група. Ангел Ангелов е посочил, че ДКЕВР е спазила едни и същи принципи при всички топлофикации и от тази гледна точка са доволни. Единственото възражение е било относно невключването в разходите на такива за въглеродни емисии. Заседанието е завършило с приемане на решение за насрочване на 29.07.2013 г. на закрито заседание за вземане на решение за утвърждаване на цени в сектор "Топлоенергетика". Също на 23.07.13 г. е проведено общественото обсъждане на проекта за решение. Възраженията на заинтересованите страни, включително и на жалбоподателя, както и становищата на заинтересованите лица са подробно обсъдени доклад с вх. № Е-Дк-347/29.07.2013 г., изготвен от работна група, съставена от директора на дирекция "Регулиране и контрол - Електроенергетика и Топлоенергетика", директора на дирекция "Икономически анализи и регулаторен одит" и директора на дирекция "Правна". Някои от възраженията на страните са приети за основателни и са извършени корекции от работната група. Възраженията на жалбоподателя са приети за неоснователни. Изложени са общи мотиви по групирани възражения, като относно невключване на разходи за закупуване на емисии въглеродни двуокиси в т. 9 е посочено, че тази разходи не са включени за периода 01.07.13 г. - 30.06.14 г. поради по-късния период на реално плащане за закупуването им. Посочено е, че те ще бъдат включени в цените за следващия ценови период. На 29.07.2013 г. е проведено закрито заседание на ДКЕВР, на което е съставен протокол № 115. Взето е оспорваното решение № Ц-24 от 29.07.2013 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране. На 31.07.2012 г. ДКЕВР е провела закрито заседание, на което е разгледала и приела мотивите към решение № Ц-24 от 29.07.2013 г. С обжалваното решение № Ц-24 от 29.07.2013 г. ДКЕВР е утвърдила считано от 01.08.2013 г. пределни цени на топлинната енергия и е определила цени на електрическата енергия, произведена от топлоелектрически централи с комбиниран начин на производство, при прилагане на метода на ценово регулиране "норма на възвращаемост на капитала" Относно оспорваната т. 6 за жалбоподателя е утвърдено и определена по 1. преференциална цена на електрическа енергия без ДДС - 135,55 лв./МВтч, в т. ч.: индивидуална цена на електрическа енергия - 118,55 лв./МВтч; добавка по чл. 33, ал. 3 от ЗЕ - 17,00 лв./МВтч; по 2. еднокомпонентна цена на топлинна енергия с топлоносител водна пара без ДДС - 79,44 лв./МВтч; по т. 3. еднокомпонентна цена на топлинна енергия с топлоносител гореща вода без ДДС - 78,17 лв./МВтч; по т. 4. регулаторна база на активите - 17 465 хил. лв.; по т. 5 норма на възвращаемост - 7,22%. Тези цени да утвърдени и определени при необходими годишни приходи и прогнозни количества енергия за ценовия период: необходими годишни приходи - 27 509 хил. лв.; прогнозни количества електрическа енергия - 132 182 МВтч, в т. ч.: комбинирана електрическа енергия - 54 493 МВтч; некомбинирана електрическа енергия - 77 689 МВтч.; прогнозни количества на топлинна енергия с топлоносител водна пара - 50 636 МВтч; прогнозни количества на топлинна енергия с топлоносител гореща вода - 88 150 МВтч. Посочено е, че цените на енергия са изчислени с цена на въглища - 76,40 лв./т при калоричност 2 900 ккал/кг. Решението в оспорената част е издадено от компетентния орган, в съответствие с правомощията на ДКЕВР визирани в чл. 21, ал. 1, т. 8 във връзка с чл. 30, ал. 1, т. 3 и т. 4 и чл. 33, ал. 1 от ЗЕ. Спазена е предвидената от закона форма, съгласно изискванията на чл. 59, ал. 2 от АПК и чл. 35 от НРЦТЕ (отм.) и чл. 51 от НРЦЕЕ. Оспореното решение съдържа мотиви, обосноваващи заключението на административния орган. Посочени са правните и фактически основания за издаване на административния акт (такива се съдържат и в съпровождащите го документи - доклад, указания, протоколни решения), обсъдени са предложенията на енергийните дружества, като са изложени съображения, обосноваващи възприетия от комисията начин на формиране и определяне на цените и техните стойности. Решението на ДКЕВР е прието при спазване на административно производствените правила. Като орган, натоварен с функции по регулиране на дейностите в енергетиката (чл. 10, ал. 1 от ЗЕ) ДКЕВР разполага с правомощието да регулира цените, по които производителите продават топлинна енергия на топлопреносното предприятие и на пряко присъединени клиенти, по които топлопреносното предприятие продава топлинна енергия на клиенти, както и цените за продажба на електрическа енергия, произведена по високоефективен комбиниран начин от централи с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия по чл. 162, ал. 2, т. 1 от ЗЕ. Това се осъществява съобразно правилата на раздел IV "Ценово регулиране" от глава трета на ЗЕ, НРЦТЕ (отм.) и НРЦЕЕ. В случая предвидените в чл. 26 - 37 от НРЦТЕ (отм.) и чл. 39 - 53 от НРЦЕЕ процедура е спазена. Жалбоподателят е подал заявление до ДКЕВР за утвърждаване на размера на цените, като е представил необходимата информацията и приложения. ДКЕВР е насрочила дата за открито заседание за обсъждане на заявлението, което е оповестила по предвидения ред и е публикувала заявлението заедно с доклада на специалистите. На закрито заседание регулаторният орган е приел проект на решение по заявлението, който е подложен на обществено обсъждане. Общественото обсъждане е проведено съгласно изискванията на чл. 14 от ЗЕ - за участие са поканени държавни органи, ведомства, организации, енергийни предприятия, граждани и търговски дружества. Решението на регулаторния орган е взето след преценка на заявлението и обсъждане на становищата на заинтересованите лица на закрито заседание на комисията, след което е връчено на заявителя и е публикувано. Решението в оспорената му част е постановено и при спазване на материалноправните разпоредби. Комисията е извършила корекция на цените за новия регулаторния период чрез анализ и оценка на отчетната и прогнозната информация, предоставена от заявителя, одобряване на необходимите приходи на енергийното предприятие, включително икономически обоснованите разходи за дейността по лицензиите, като е приложила метода за регулиране "норма на възвръщаемост на капитала" ("разходи плюс"), приети с протоколно решение № 28/21.02.2012 г. Утвърдените от ДКЕВР цени са формирани в съответствие с изискванията на чл. 31 от ЗЕ - същите се основават на обективни критерии и са определени, съобразно предварително зададени изисквания. В изпълнение на изискванията на чл. 36, ал. 1 от ЗЕ и чл. 5, ал. 8 от НРЦЕЕ (отм.) и същата разпоредба от НРЦТЕ, комисията формира цените по предварително утвърдени указания, които съдържат необходимата за ценообразуването информация, която енергийните дружества представят, общите и специални изисквания на комисията, метода и начина на регулиране и образуване на цените. Като регулаторен орган ДКЕВР следва да определи цените като приложи единни критерии и методика, като се съобрази с нормативно установените изисквания и вземе предвид съдържащата се в заявленията на отделните дружества информация. Това изискване е изпълнено, а различните данни, подадени от дружествата обосновават и разликата в определените цени. Съгласно чл. 4, ал. 1, т. 1 от НРЦТЕ (отм.) приложения спрямо жалбоподателя метод на ценово регулиране "норма на възвръщаемост на капитала" ("разходи плюс") с регулаторен период не по-кратък от една година, при който комисията след регулаторен преглед утвърждава цени въз основа на утвърдени необходими приходи, включващи прогнозни икономически обосновани разходи и възвръщаемост, както и прогнозни количества топлинна енергия; следващ регулаторен преглед се извършва по указания на комисията или по заявление на енергийното предприятие при съществени отклонения между одобрените и действителните разходи и/или възвръщаемост в зависимост от резултатите по чл. 3, ал. 2 от НРЦТЕ (отм.). А според 4, ал. 2, т. 1 от НРЦЕЕ при метода на ценово регулиране "норма на възвръщаемост на капитала" комисията след проведен регулаторен преглед утвърждава цени и необходими годишни приходи на енергийното предприятие за регулаторен период не по кратък от една година; следващ регулаторен преглед се извършва по решение на комисията или по заявление на енергийното предприятие при съществени отклонения между одобрените и отчетените елементи на необходимите приходи. При осъществен такъв регулаторен преглед е постановено оспорваното решение. При него ДКЕВР е приела общ подход за всички дружества, включително и относно непризнати разходи за емисии въглероден двуокис. Същите не са включени в разходите за определяне на цените на нито едно дружество в сектор "Топлоенергетика". Поради по-късния период на реалното им заплащане е изрично посочено в мотивите, че това ще стане в следващия ценови период след реалното им заплащане от всички дружества от сектора. С оспорваното решение не е отказано признаване на такъв разход, а включването му е отложено за следващия регулаторен период. Това не е незаконосъобразно. Съдът счита, че отлагането е обосновано с оглед динамиката на цените за този разход и продължителността на периода /01.08.13 г. - 30.06.14 г./, при който биха се получили разлики в заплатените цени по този разход между отделните дружества в сектора и свързаната с това невъзможност за прогнозиране на този разход. Това е съответно на законоустановения принцип по чл. 23, т. 5 от ЗЕ - осигуряване на равнопоставеност между отделните категории енергийни предприятия и между видовете клиенти. Затова са неоснователни оплакванията на жалбоподателя в тази насока. Неоснователни са оплакванията на жалбоподателя и по отношение разходите за закупуване на въглища. От таблицата на доклада е видно, че за предния ценови период от 01.07.12 г. - 30.06.13 г. прогнозните разходи за въглища са били 79,62 лв., а е отчетена цена 74,39 лв. В решението на ДКЕВР е приложен отново общ подход за всички дружества от сектора, като прогнозната цена е съобразена с отчетената за предходния ценови период от 74,39 лв., увеличена с индекса на инфлацията от 2,7 %, като по този законосъобразен начин е определена прогнозна цена от 76,40 лв. Намаленото количество на въглищата с 6 214 тона условно гориво е също при приложен от ДКЕВР общ подход и е резултат на постигнатата през предходния отчетен период енергийна ефективност. А намаления акциз е резултат от намаленото количество въглища. Затова и оплакванията в тази насока за неоснователни. Намалението на нормата на възвращаемост на капитала е в съответствие с т. 41 от Указанията за образуване на цените на топлинната енергия и на електрическата енергия от комбинирано производство при регулиране чрез метода "норма на възвръщаемост на капитала" (отм.), като не е установено нарушение на закона при определянето му също при приложен общ подход на 7,22 %. Също не се установява нарушения на намалените технологични разходи при преноса, което е свързано не само с направените инвестиции от жалбоподателя за намаляването им през предходния отчетен период, но и с прогнозата за нови инвестиции през процесния период. Следва да се посочи, че жалбоподателят въпреки дадените му указания за разпределение на доказателствената тежест, не е доказал твърденията си в жалбата. Утвърдените от ДКЕВР цени следва да възстановят икономически обоснованите разходи за дейността на енергийните предприятия. В случая цените са определени след анализ и оценка на представената от дружеството информация относно размера на икономически обоснованите разходи, в съответствие със задължението на регулаторния орган да осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите (чл. 23, ал. 1, т. 4 от ЗЕ), т. е. комисията утвърждава ценообразуващи елементи, които счита за икономически обосновани. Поради това са спазени принципите, предвидени в чл. 31, т. 3 и т. 4 от ЗЕ. С оглед на изложено настоящият съдебен състав приема, че утвърдените от ДКЕВР цени са формирани при спазване на нормативните изисквания, в съответствие с правомощията на комисията и в изпълнение на изискванията за регулиране на дейностите по снабдяване с топлинна и електрическа енергия при баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите, осигуряване на равнопоставеност между отделните категории предприятия и потребители и създаване на стимули за ефективна дейност. По този начин са осъществени и целите на ЗЕ, предвидени в чл. 2, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 3 - качествено и сигурно задоволяване на потребностите от електроенергия; енергийно развитие при ефективно използване на енергията и създаване на конкурентен и финансово стабилен енергиен пазар. Затова оспорваното решението е в съответствие с целта на закона. Решението на ДКЕВР в оспорената му част е законосъобразно, поради което и на основание чл. 172, ал. 2, пр. последно от АПК следва да бъде оставено в сила. С оглед на изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 3 от АПК е основателно предявеното от ответника искане за присъждане на направените от него разноски по делото за юрисконсултско възнаграждение. Същите са в размер на 300 лв., определен на основание чл. 7, ал. 1, т. 4 във връзка с § 1 от ДР на Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, приложима в новата редакция на разпоредбите й, влязла в сила преди момента на приключване на устните състезания и обявяване на делото за решаване, а именно - към 03.06.2014 г. Разпоредбите на чл. 7 и чл. 8 от цитираната Наредба са от материалноправен характер, поради което измененията в тях, обн. ДВ бр. 28 от 28.03.2014 г., имат действие занапред, т. е. следва да се прилагат към правоотношения, възникнали след влизането им в сила, какъвто е и настоящият случай. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение,