Решение № 4226 от 22.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11966/2024 г.

Производството е по чл. 185 и сл. АПК. Образувано е по жалба на Н. Г. С., гр. Мизия, [улица], против разпоредбата на чл. 5, ал. 7 и чл. 6, ал. 2 от Наредба 11 от 22 октомври 2018 г. за здравни норми и изисквания при работа в среда на йонизиращи лъчения, издадена от Министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 91 от 02 ноември 2018 г., изм., бр. 25 от 26 март 2019 г., бр. 109 от 22 декември 2020 г., изм. И доп., бр. 40 от 07 май 2024 г. В жалбата са изложени съображения, че наредбата в оспорената й част противоречи на чл. 64, ал. 3, изр. второ от Закона за здравето. Претендира се отмяна на наредбата в обжалваната й част. Ответникът - Министърът на здравеопазването, чрез пълномощника му по делото - юрк. П. Денчева, в съдебно заседание и в представена писмена защита, излага съображения за неоснователност на жалбата. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на оспорването. С определение от 13 януари 2025 г. по настоящото дело, е прието, че жалбата е процесуално допустима. Разгледана по същество предявената жалба е неоснователна. Оспорената Наредба 11 е подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК, тъй като съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. Същата е издадена на основание чл. 65, ал. 1, т. 4 ЗЗдр. Съгласно тази законова разпоредба, здравните норми и изисквания при работа в среда на йонизиращи лъчения се определят с наредба на министъра на здравеопазването. Процесната наредба е издадена от компетентен административен орган министъра на здравеопазването, който според изискването на чл. 76, ал. 1 АПК е изрично овластен за издаването й, в рамките на определения от закона предмет, а именно чл. 65, ал. 1, т. 4 ЗЗдр. Спазено е изискването за писмената форма като условие за действителност. Текстът на наредбата е удостоверен по реда на чл. 78, ал. 1, т. 2 АПК от министъра на здравеопазването и наредбата е обнародвана според изискването на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България и чл. 78, ал. 2 АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 ЗНА. Съгласно чл. 80 АПК за неуредените въпроси за подзаконовите административни актове се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. В този закон (ЗНА) с глава трета е уредена процедура по изработване на проекти на нормативни актове. Според чл. 26 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност (ал. 1). Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересуваните лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта (ал. 2). А разпоредбата на чл. 28 ЗНА урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата разписва, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Съгласно чл. 28, ал. 1 ЗНА проектът за нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, като в ал. 2 са предвидени изисквания към мотивите към доклада. В чл. 28, ал. 3 ЗНА законодателят изрично е постановил, че проект за нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията на ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган, а с чл. 77 АПК е въвел задължително обсъждане на проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Посочените разпоредби имат императивен характер и с тях се цели да се спазят принципите, посочени в чл. 26, ал. 1 ЗНА. Целта на законодателя е да се осигурят възможности за излагане на тезите на заинтересуваните лица и обсъждането им преди приемането на нормативния административен акт, а не само след това при оспорването, с всички произтичащи от това последици. Разпоредбата на чл. 77 АПК с оглед редакцията на нормата е относима към всички предложения и възражения и предполага спазване не само на чл. 28, а и на чл. 26 ЗНА. Неспазването на императивните разпоредби на чл. 77 АПК и чл. 26 и сл. ЗНА винаги е основание за отмяна на нормативен административен акт, поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Видно от представените по делото доказателства, спазени са изискванията на чл. 77 АПК и Закона за нормативните актове, поради което и не са налице основания за отмяна на оспорените текстове на това основание. Според оспорената разпоредба на чл. 5, ал. 7 от Наредбата - медицинското наблюдение на лицата, допускани до работа в ядрени централи, се осъществява от наети правоспособни лекари с придобита специалност съгласно приложение 3 към наредбата и медицински специалисти, организирани в структурно звено в централата. Според другата оспорена разпоредба - чл. 6, ал. 2 от Наредбата, заключението по ал. 1 се издава от лекар с придобита специалност "Радиобиология" или "Радиационна хигиена", работещ в НЦРРЗ, съответно в лечебно заведение по чл. 5, ал. 2 или в структурно звено по чл. 64, ал. 3, изречение второ от Закона за здравето, по образец съгласно приложение 1. Жалбоподателката счита, че посочените текстове противоречат на разпоредбата на чл. 64, ал. 3, изр. второ ЗЗдр., според която медицинското наблюдение на лицата, които работят с източници на йонизиращи лъчения, включително оценката на медицинската им пригодност да изпълняват конкретни професионални задължения, се осъществява от лекари от НЦРРЗ и от лечебните заведения, които отговарят на изискванията, посочени в наредбата по чл. 65, ал. 1, т. 4. Медицинското наблюдение на лицата, допускани до работа в ядрени централи, се осъществява от наети правоспособни лекари с придобита специалност съгласно приложение 3 към наредбата по чл. 65, ал. 1, т. 4 от Закона за здравето и медицински специалисти, организирани в структурно звено в централата. Настоящият съдебен състав счита, че оспорените текстове от наредбата не противоречат на разпоредбата на чл. 64, ал. 3 ЗЗдр., в редакцията й преди допълненията, направени с ДВ, бр. 86 от 2023 г., която предвижда, че медицинското наблюдение на лицата, които работят с източници на йонизиращи лъчения, включително оценката на медицинската им пригодност да изпълняват конкретни професионални задължения, се осъществява от лекари от НЦРРЗ и от лечебните заведения, които отговарят на изискванията, посочени в наредбата по чл. 65, ал. 1, т. 4. Актуалните към момента на обжалването им редакции на оспорените разпоредби са в резултат на предприетите от страна на Министъра на здравеопазването действия по привеждане на подзаконовия нормативен акт в съответствие с настъпилите промени в ЗЗдр., с които са въведени в националното законодателство изискванията на Директива 2013/59/ЕВРАТОМ на Съвета от 05 декември 2013 г. Държавите членки трябва да адаптират вътрешното си законодателство към директивите на Съюза в определен срок. С изменения и допълнения на Закона за здравето (ДВ, бр. 86 от 2023 г.) е допълнена ал. 3 на чл. 64, като е предвидено, че медицинското наблюдение на лицата, допускани до работа в ядрени централи, се осъществява от наети правоспособни лекари с придобита специалност съгласно приложение 3 към наредбата по чл. 65, ал. 1, т. 4 от Закона за здравето и медицински специалисти, организирани в структурно звено в централата. Със Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето (обн. ДВ, бр. 86 от 2023 г.) е направено допълнение в чл. 64, ал. 3, което конкретизира изискванията към лицата, извършващи медицинско наблюдение на служителите в ядрени централи. Съгласно новата редакция, това наблюдение трябва да се извършва от правоспособни лекари, които имат придобита специалност, съгласно изискванията, описани в приложение 3 към Наредбата по чл. 65, ал. 1, т. 4 от Закона за здравето и медицински специалисти, които са организирани в структурно звено в централата. Целта е да се гарантира висок стандарт на медицински контрол за хората, които работят в среда с повишен риск, каквато представляват ядрените централи. В съответствие с чл. 45, ал. 2 от Указ 883 за прилагане на ЗНА, Министерството на здравеопазването е предприело действия за актуализиране на Наредба 11 от 2018 г. Измененията са обнародвани в Държавен вестник, бр. 40 от 7 май 2024 г. Основните промени включват: 1. Изисквания към медицинските специалисти - медицинското наблюдение на лицата, работещи в среда на йонизиращи лъчения, да се извършва от лекари с призната специалност съгласно приложение 3 към наредбата по чл. 65, ал. 1, т. 4 от ЗЗдр.; 2. Организация на медицинското наблюдение: В ядрените централи се създават структурни звена, в които са организирани медицински специалисти, отговарящи за наблюдението на персонала и 3. Докладване на резултатите: Лечебните заведения, извършващи медицинско наблюдение, са задължени най-малко веднъж годишно да предоставят информация на Националния център по радиобиология и радиационна защита за проведеното наблюдение. Тези изменения целят да повишат ефективността на медицинския контрол и да осигурят по-добра защита на здравето на работещите в среди с йонизиращи лъчения. Предвид гореизложеното, настоящият съдебен състав счита, че оспорените разпоредби от Наредбата напълно съответстват на ЗЗдр. Поради това жалбата се явява неоснователна и подлежи на отхвърляне. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. последно АПК, Върховният административен съд, второ отделение,