Решение № 120 от 7.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4263/2019 г.

Решение № 120 от 7.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4263/2019 г., VI о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 27, ал. 5 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ - отм.). Образувано е по касационна жалба на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (КПКОНПИ), чрез процесуален представител държавен инспектор в дирекция "Конфликт на интереси" срещу решение № 387/20.02.2019 г., постановено по адм. дело № 2221/2018 г. по описа на Административен съд – Пловдив, с което отменено решение № РС-243-14-005/09.03.2018 г. на КПКОНПИ относно наличие на конфликт на интереси на В. Ненов. Изложените съображения за необоснованост, нарушения на съдопроизводственото правило на чл. 168, ал. 1 от АПК, неправилно прилагане на разпоредбите на ЗПУКИ в нарушение на чл. 34, ал. 2 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), са относими към касационните основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяна на обжалваното решение и вместо него постановяване на друго, с което да се отхвърли жалбата на В. Ненов срещу издадения акт като неоснователна. Претендира се присъждане на разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - В. Ненов, чрез пълномощник адв. Фикиина, оспорва основателността на касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно, поради което иска оставянето му в сила. Претендира се присъждане на съдебни разноски, съобразно представен списък по чл. 80 ГПК във вр. чл. 144 АПК. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на касационната жалба. Намира разпоредбата на чл. 34 ЗАНН, на която се позовава първоинстанционният съд за неотносима към предмета на правния спор, тъй като решението, което е издадено на основание чл. 27, ал. 2 ЗПУКИ (отм.); не е с характер на наказателно постановление. Поддържа се становище за наличие на касационни основания за отмяна. Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е основателна. При извършване преценка по прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение, в съответствие с чл. 220 АПК, касационният състав приема от правна страна следното: Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в първоинстанционното производство е решение № РС-243-14-005/9.03.2018 г. на КПКОНПИ, с което, на основание чл. 27, ал. 2 от ЗПУКИ (отм.); във връзка с чл. 7, т. 2 от Правилника за организацията и дейността на КПКОНПИ и във връзка с § 3, т. 3 и § 5, ал. 1 от Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество, е установен конфликт на интереси по отношение на В. Ненов, член на УС на Камарата на независимите оценители в България, за това, че в качеството си на лице, заемащо публична длъжност по чл. 3, т. 23 от ЗПУКИ (отм.); , е гласувал при приемането на решенията на УС на КНОБ, взети по т. 5 и т. 7 от Протокол № 43 от 9.06.2014 г. и по т. 3, предложение осмо от Протокол № 45 от 1.09.2014 г., в свой частен интерес – нарушение на чл. 7, ал. 1 от ЗПУКИ (отм.); ; на второ място, е установено неподаване на декларация по чл. 12, т. 4 от ЗПУКИ от В. Ненов, член на УС на Камарата на независимите оценители в България и в това му качество лице, заемащо публична длъжност по чл. 3, т. 23 от ЗПУКИ (отм.); във връзка с гласуването на решенията на УС на КНОБ, взети по т. 5 и т. 7 от Протокол № 43 от 9.06.2014 г. и по т. 3, предложение осмо от Протокол № 45 от 1.09.2014 г. – нарушение на чл. 16, ал. 1 от ЗПУКИ (отм.);. Съотнасяйки установената фактическа обстановка към релевантната правна уредба, първоинстанционният съд приема, че решението на комисията, с което се установява конфликт на интереси, по своята правна същност представлява административен акт, с който се установява административно нарушение. Изложени са доводи, съобразно които дори и установяването на конфликта на интереси, да се регламентира от специалния закон – ЗПУКИ (отм.); , общият ЗАНН намира приложение, което следва от природата на това правно явление. Развити са мотиви, че самият ЗПУКИ (отм.); квалифицира конфликта на интереси като нарушение на нормите на чл. 24, чл. 27а и чл. 43, ал. 1. Обоснован е извод, съобразно който разглеждането на конфликта на интереси като вид нарушение спрямо родовото понятие по чл. 6 ЗАНН, прави приложими по отношение на тези нарушения общите правила. По изложените съображения, първоинстанционният съд извежда, че в случая следва да намери приложение нормата на чл. 34, ал. 1 от ЗАНН. Приемайки деянията, квалифицирани като установен конфликт на интереси, за извършени на 9.06.2014 г. / 1.09.2014 г., към датата на постановяване на процесното решение 9.03.2018 г. решаващият съд установява за безспорно изтекла повече от една година от извършване на нарушението. Предвид горното и приравнявайки решението на комисията на акт за установяване на административно нарушение (АУАН), при приложение на чл. 34, ал. 1 от ЗАНН първоинстанционният съд мотивира, че с постановяването на процесното решение след изтичане на едногодишния срок от извършване на нарушението, комисията е издала незаконосъобразен акт, който следва да бъде отменен. Първоинстанционното съдебно решение е валидно и допустимо, но неправилно. Предмет на обжалване по реда на чл. 27, ал. 5 ЗПУКИ (отм.); в настоящото производство е решение на независим държавен орган, с което след провеждане на уредената в глава VI процедура (Арг.: чл. 22а, ал. 1 с. з.), се установява конфликт на интереси като факт от обективната действителност, с който законодателят свързва определени правни последици. Новелата на чл. 30, ал. 2 ЗПУКИ (отм.); изрично прогласява, че разпоредбите на ЗАНН се отнасят до реда, по който се обжалва наказателното постановление (НП), т. е. субсидиарността на ЗАНН е категорично ограничена относно реда за обжалване и то само на НП. В рамките на настоящето производство предмет на обжалване е решението на КПУКИ, с което се установява конфликт на интереси, а не наложеното с НП наказание. Производството е в неговата първа фаза - установяване наличието или липсата на конфликт на интереси. Неоснователността на тезата на първоинстанционния съд, съобразно която решението на КПУКИ има същността на акт за установяване на административно нарушение е обусловена и от правилата на ЗАНН, в съответствие с които АУАН не подлежи на самостоятелен контрол пред съд, а само на възражение пред административно-наказващия орган (АНО). На обжалване пред съд подлежи издаденото въз основа на него наказателното постановление (НП). Самото решение на Комисията има установителен диспозитив. Следва да се подчертае, че същото, в рамките на административно-наказателното производство има характер, но не представлява АУАН. И то само дотолкова, доколкото установеното с него нарушение е предпоставка за издаване на НП. Относно реда и начина за издаване на АУАН, форма и съдържание и пр., регламентацията по ЗАНН е коренно различна от изискванията, приложими спрямо решението на КПУКИ. На първо място, начинът за съставяне на акт, изискванията за форма и съдържание, начинът му на предявяване на нарушителя, редът за подаване на възражения, регламентирани в ЗАНН (чл. 40 и сл.), се различават коренно от реда за установяване конфликт на интереси, форма и съдържание на решението на Комисията, както и реда за обжалване. Нещо повече, съгласно чл. 27, ал. 5 ЗПУКИ решението, с което се установява конфликт на интереси, може да се оспори от заинтересованото лице пред съда по реда на АПК. Нормата на чл. 30, ал. 1 ЗПУКИ гласи, че в едномесечен срок от влизане в сила на решението, с което е установен конфликт на интереси, председателят на Комисията издава НП за налагане на административно наказание. Т. е. влизането на решението в сила е необходима предпоставка да се премине към реализиране на административно-наказателната отговорност. Така издаденото НП ще бъде незаконосъобразно, защото срокът за налагане наказанието ще бъде пропуснат, респ. погасен, ако НП не бъде издадено в едномесечен срок от влизане в сила на решението, с което е установен конфликт на интереси, както категорично повелява чл. 30 ЗПУКИ. Основната функция на АУАН е установителна спрямо нарушението. Ето защо законодателят допуска отклонение от общия ред по ЗАНН, като приравнява установителният ефект на решението на АУАН, какъвто ефект сам по себе си АУАН няма, защото той не влиза в сила, не подлежи на доказване и опровергаване самостоятелно. От друга страна, веднъж влязло в сила, решението не подлежи на оспорване в частта относно установеното нарушение, а НП ще бъде атакувано относно другите релевантни за законосъобразността му основания по ЗАНН. Самото решение обаче, респ. съдържащите се в него релевантни факти и тяхната правна квалификация, са вече установени със сила на пресъдено нещо между страните. Докато в производството по издаване НП по ЗАНН, обстоятелствата, отразени в АУАН често са недостатъчни сами по себе си да обосноват издаването на НП, т. к. подлежат на оспорване и опровергаване, така че още в административната фаза да отпадне основанието за ангажиране административно-наказателна отговорност, въпреки издадения АУАН. Която хипотеза с влизане в сила на решението по ЗПУКИ е невъзможна. В съответствие с мотивите на Тълкувателно постановление № 1 от 27.02.2015 г. по тълк. д. № 1/2014 г., на ОСНК и ОС на Втора колегия на Върховния административен съд, във връзка със срокове по чл. 34 от ЗАНН, може да се направи еднозначен извод, че става въпрос за давност, която е обвързана с момента на съставяне на акт за установяване на нарушение, поставящ началото на административнонаказателното производство в две хипотези - от откриване на нарушителя или от извършване на нарушението. Касае се до материалноправни срокове, видно както от систематичното място на разпоредбата на чл. 34 от ЗАНН, така и от уредените хипотези за тяхното спиране и прекъсване (чл. 36, ал. 2, чл. 43, ал. 6 от ЗАНН, чл. 25 от НПК, вр. чл. 84 от ЗАНН). Следователно давностните срокове по чл. 34 от ЗАНН са приложими единствено и само при съставянето на АУАН, на който обжалваното решение не може да бъде приравнено. Следва да се подчертае, че решението на Комисията няма характер, а замества АУАН само за целите на производството по налагане на административно наказание и то, доколкото с влизането си в сила, решението презумира със силата на административен акт подлежащите на установяване данни за законоустановеността на административното нарушение - както относно самия нарушител, така и относно нарушението и обстоятелствата при които е извършено и т. н., и като такова служи за годна база за налагане на административно наказание. Съществена разлика между посочените актове следва не на последно място и от факта, че целта на ЗПУКИ съгласно чл. 1 е определяне правилата за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси на лица, заемащи публични длъжности. Подобна превантивна цел не се съдържа в ЗАНН. Въпросът относно абсолютната погасителна давност по чл. 81, ал. 3, във връзка с чл. 80, ал. 1, т. 5 от НК, вр. чл. 11 от ЗАНН следва да бъде изследван в производството по обжалване на НП. Предвид липсата на разпоредба, уреждаща абсолютната давност в ЗАНН и наличието на препращаща норма на чл. 11 от ЗАНН, уредбата относно погасяването на наказателното преследване по давност в НК следва да намери приложение в производствата по ЗАНН (в този смисъл и Тълкувателно постановление № 1 от 27.02.2015 г. по тълк. д. № 1/2014 г., на ОСНК и ОСС на Втора колегия на Върховния административен съд). Горното е в съответствие със сложилата се практика на Върховия административен съд, както следва: Решение № 2843 от 26.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12992/2013 г., VII о., Решение № 5704 от 25.04.2014 г. на ВАС по адм. д. № 2089/2014 г., VII о., Решение № 14787 от 4.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 9517/2017 г., VII о., Решение № 7406 от 20.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1663/2019 г., VI о., др. За пълнота на изложението следва да се отбележи, че инструктивният характер на двумесечния срок за произнасяне по чл. 27, ал. 1 от ЗПУКИ (отм.); не следва да се възприема като разрешено от закона бездействие на административния орган. Принципът по чл. 11 от АПК изисква процесуалните действия да се извършват за най-краткото време, необходимо според конкретните обстоятелства и целта на административния акт. Удължаването на инструктивния срок от два месеца на години следва да е наложено от обективни фактори, налагащи събиране на допълнителни доказателства и изясняване на факти, които са от значение за издаване на материално законосъобразен административен акт. Съдът не е дал указание към административния орган да посочи причините, довели до продължаване на срока за произнасяне с издаване на оспорения акт. В същия смисъл е практиката на ВАС по следните казуси: Решение № 16493 от 4.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5032/2019 г., VI о., Решение № 16722 от 9.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9239/2019 г., VI о., Решение № 17125 от 13.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5610/2019 г. С оглед липсата на мотиви относно материалната законосъобразност на оспорения акт е налице пречка за осъществяване на касационната проверка относно прилагането на материалния закон, тъй като съгласно чл. 220 АПК касационната инстанция преценява прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение. В решението не са изложени съображения за това установяват ли събраните по делото доказателства предвидените в закона предпоставки за издаване на оспорения акт. Липсват мотиви, отговарящи на изискването на чл. 172а, ал. 2 АПК включващи обсъждане на твърденията на страните, преценка на доказателствата, фактически констатации и правни изводи относно установените факти, което съставлява съществено процесуално нарушение, тъй като се отбеляза по-горе е пречка за осъществяване на касационната преценка. Предвид изложеното, настоящата инстанция намира, че в първоинстанционното производство е допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което е основание за отмяна на съдебно решение на основание чл. 209, т. 3, пр. 2 във връзка с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК и връщане за делото за ново разглеждане и произнасяне от друг съдебен състав. При новото разглеждане на делото след установяване на всички релевантни за спора факти и обстоятелства, съдът следва да не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146. Изричен отговор следва да се даде на въпроса дали са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по чл. 27 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ – в сила до 23.01.2018 г.) и § 5, ал. 1 от ПЗР на Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (обн., ДВ, бр. 7 от 19.01.2018 г.), с оглед развилото се повече от 4 години производство и основанията за продължаване на срока за произнасяне. При изследване на материалната законосъобразност на акта следва да се провери съставомерността на нарушенията по чл. 7, ал. 1 от ЗПУКИ (отм.); и чл. 16, ал. 1 от ЗПУКИ (отм.); , представляващи основание лицето, заемащо публична длъжност да бъде субект на отговорността по ЗПУКИ (отм.);. При този изход на делото, настоящата съдебна инстанция не следва да присъжда разноски, предвид разпоредбата на чл. 226, ал. 3 от АПК. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 вр. чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК Върховният административен съд, шесто отделение,