Решение № 8122 от 5.7.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2605/2021 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 28 от Закона за хазарта (ЗХ). Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Националната агенция за приходите (НАП), като правоприемник на Държавна комисия по хазарта (закрита с § 81, ал. 1 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за хазарта, ДВ, бр. 69 от 2020 г.), чрез юрк. Х. Апостолов, срещу решение 6490/18.11.2020 г., постановено по адм. дело 7409/2020 г. по описа на Административен съд София-град (АССГ), с което е отменен мълчалив отказ на Държавната комисия по хазарта по искане с вх. 000030-4496/11.06.2020 г. от "Оушън Геймс" ООД за издаване на решение за продължаване действието на издадения лиценз за организиране на хазартни игри, като преписката е върната на изпълнителния директор на Националната агенция за приходите за ново разглеждане и произнасяне. По поддържаните оплаквания за неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила, се претендира отмяната му. Касаторът твърди, че дружеството не отговаря на изискванията на чл. 4, ал. 4 ЗХ за внесен минимален капитал, на чл. 5, ал. 1, т. 3 за наличие на извършени инвестиции в размер поне на 250 000 лева, както и на чл. 10а, ал. 1, т. 3 с.з. за внесени вноски за социално отговорно поведение. Поддържа, че с оглед разпоредбата на чл. 142, ал. 1 АПК и настъпилите законодателни промени в ЗХ отмененият от съда мълчалив отказ поставя началото на ново административно производство, в което следва да се съобразят действащите понастоящем разпоредби от ЗХ и конкретно цитираните по-горе нормативни предписания. Нарушението на съдопроизводствените правила е обосновано с доводи за неправилно конституиране на страните в процеса и по същество касае допустимостта на съдебния акт. Касаторът счита, че надлежен ответник в първоинстанционното производство е изпълнителният директор на НАП, на когото АССГ е върнал преписката за ново произнасяне. Претендира се отмяна на атакувания съдебен акт и решаване на спора по същество с отхвърляне на оспорването срещу обжалвания мълчалив отказ. Ответникът - "Оушън Геймс" ООД, не изразява становище по касационното оспорване. Ответникът - Националната агенция за приходите, не ангажира становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за недопустимост на касационната жалба, а при условията на евентуалност за нейната основателност. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежно легитимирана страна (Арг.: чл. 210, ал. 2 АПК). Разгледана по същество на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за основателна, по следните съображения: Предмет на съдебен контрол пред първостепенния съд е мълчалив отказ на ДКХ по искане с правно основание чл. 36, ал. 1 ЗХ за продължаване срока на действие на издадения в полза на "Оушън Геймс" ООД лиценз. В хода на съдебното производство ДКХ е закрита, поради което на основание § 85 от ПЗР на ЗИДЗХ (ДВ, бр. 69 от 2020 г.) в с.з. е конституирана Националната агенция за приходите (НАП), неин правоприемник. За да обоснове извод за основателност на инициираното оспорване, решаващият съд е съобразил разпоредбата на чл. 142, ал. 1 АПК в контекста на приложимите към датата на формиране на мълчаливия отказ изисквания на чл. 36, ал. 1 ЗХ и е приел, че към този момент дружеството е отговаряло на всички нормативно предвидени условия по чл. 36, ал. 1, т. 1, 2 и 3 и ал. 2 с.з. Посочил е, че компетентният съгласно чл. 3, ал. 1 ЗХ административен орган следва да се произнесе по същество като вземе предвид регламентацията в § 86, ал. 1 ПЗР на ЗИДЗХ (ДВ, бр. 69 от 2020 г.), по силата на която образуваните и неприключили до влизане в сила на този закон производства по искания за продължаване на издаден лиценз се довършват по досегашните изисквания в 6-месечен срок от влизането му в сила. С тези мотиви съдът е отменил процесния мълчалив отказ и е върнал преписката на изпълнителния директор на НАП за ново разглеждане и произнасяне по заявеното искане. Съдебното решение е недопустимо. По силата на чл. 153, ал. 1 АПК страни в съдебното производство са оспорващият, органът, издал административния акт, както и всички заинтересовани лица. Отклонение от горното правило се съдържа в нормата на чл. 153, ал. 2 АПК, според чието предписание, когато след издаване на административния акт органът бъде закрит, без да е посочен негов правоприемник, страна по делото е овластеният с компетентността да издава същите актове орган. Задължение на съда е служебно да конституира страните - 154, ал. 1 АПК. Със ЗИДЗХ (обн., ДВ, бр. 69/2020 г, в сила от 08.08.2020 г.) е преуредена регулацията на държавния надзор върху хазарта, като с § 81, ал. 1 и ал. 4 ПЗР с.з. Държавната комисия по хазарта се закрива. Активите, пасивите, архивът, както и другите права и задължения на закритата Държавна комисия по хазарта преминават към Националната агенция за приходите. Пълномощията на председателя и членовете на Държавната комисия по хазарта се прекратяват от влизането в сила на този закон - § 83, ал. 1 ПЗР на ЗИДЗХ (ДВ, бр. 69/2020 г.). Съобразно новата законодателна уредба държавният надзор в областта на хазарта и свързаните с хазарт дейности се осъществява от изпълнителния директор на Националната агенция за приходите - чл. 16 ЗХ. Видно от предвидените в чл. 17, ал. 1 от закона негови правомощия като надзорен орган, в обхвата на материалната му компетентност попада и произнасянето по искания относно подлежащите на лицензиране дейности. С изрична законова норма на изпълнителния директор на НАП е вменена функцията да издава, отказва да издаде, прекратява и отнема лицензи за организиране на хазартни игри, лицензи за производство, разпространение и сервиз, както и лицензи за внос, разпространение и сервиз на игрално оборудване ( чл. 17, ал. 1, т. 1 ЗХ), включително да извършва или отказва да извърши промени в издадени лицензи по т. 1 (чл. 17, ал. 1, т. 2 ЗХ). В този смисъл, изпълнителният директор на Агенцията е компетентният в административните производства по въведения лицензионен режим, каквото е процесното, орган. Дейността на Националната агенция за приходите е регламентирана в отделна разпоредба - чл. 17, ал. 2 ЗХ, съгласно която: 1. осъществява контрол върху дейността на организаторите на хазартни игри, включително чрез извършване на проверки; 2. идентифицира интернет страници, чрез които се организират хазартни игри от лица, които нямат действащ лиценз по този закон; 3. създава, обновява и поддържа на интернет страницата си списък на интернет страниците по т. 2; 4. осъществява обмен на информация с други държавни и общински органи; 5. осъществява обмен на информация със сходни органи от други държави, включително като си сътрудничи с тях за предотвратяване използването на финансовата система от организаторите на хазартни игри с цел изпирането на пари и финансирането на тероризма; 6. осъществява и други функции в областта на хазарта и свързаните с него дейности, предвидени в нормативен акт. Анализът на релевантната регулаторна правна рамка и съпоставката на статута и функциите на агенцията и на нейния ръководител, обективират функционалното разграничение, което законодателят прави между тях на НАП са възложени контролни функции върху дейностите на организаторите на хазартни игри, а на изпълнителния директор на агенцията в качеството му на надзорен орган правомощия по издаване, продължаване, отнемане и прекратяване на лицензи за тези дейности. Предметът на заявения пред АССГ спор - мълчалив отказ за продължаване действието на издаден лиценз за организиране на хазартни игри на основание чл. 36, ал. 1 ЗХ, обуславя ответната по жалбата страна, а именно компетентният да се произнесе по искането орган. По силата на цитираната разпоредба по писмено искане на организатора на дейност по този закон, подадено не по-рано от 6 месеца и не по-късно от два месеца преди изтичането на срока на действащия лиценз, изпълнителният директор на Националната агенция за приходите може да постанови решение, с което да продължи действието на издадения лиценз за същия срок. Следователно надлежен ответник в съдебното производство по оспорване на мълчаливо отреченото право на лиценз е изпълнителният директор на НАП, бидейки носител на административното правомощие по издаване на акт от категорията на заявения от жалбоподателя (Арг.: чл. 3, ал. 1, чл. 17, ал. 1, т. 2 и чл. 36, ал. 1 ЗХ, във вр. с чл. 153, ал. 2 АПК). Закриването на ДКХ предпоставя приложението на разпоредбата на чл. 153, ал. 2 АПК, поради което първоинстанционният съд е следвало да конституира като ответник по делото изпълнителният директор на НАП, комуто е възложена властническата компетентност, а не агенцията - юридическо лице. Разпоредбата на § 85, ал. 2 и ал. 3 ПЗР ЗИДЗХ не води до друг извод, т.к. касае въпроса за процесуалното представителство на закрития орган, а не този за правоприемството му в съдебния процес. Неотносимо към законосъобразното идентифициране на ответната страна е и определянето на НАП като правоприемник на активите, пасивите, архивът и другите права и задължения на ДКХ - § 81, ал. 4 ПЗР ЗИДЗХ (ДВ, бр. 69/2020г.). В хипотезата на закриване на издателя на оспорения акт от значение за валидното конституиране на ответна страна по първоинстанционната жалба е въпросът за овластения с компетентността да издава същите актове орган. Изхождайки от предмета на спора и страните в административното правоотношение, ответник в съдебното производство по обжалване на процесния мълчалив отказ е надзорният орган, комуто със законодателна промяна е възложено правомощието за издаване на актовете от вида на исканото решение за продължаване на срока на действие на лиценза. НАП като самостоятелен субект на правото не е пасивно легитимирана да участва в производство по спор за законосъобразност на акт, чието издаване е извън пределите й на компетентност, поради което процесуално незаконосъобразно съдът я е конституирал като страна по делото. Обстоятелството, че законното й представителство като юридическо лице се осъществява от изпълнителния директор (Сравн.: чл. 4, ал. 2 ЗНАП), не я прави надлежна страна в съдебния процес по оспорване на издаваните от него в качеството му на административен орган по смисъла на § 1, т. 1 ДР на АПК и в изпълнение на възложената му със закон изрична властническа компетентност актове, включително в хипотезата на мълчалив отказ. Водещ критерий за преценката по чл. 154, ал. 1 във вр. с чл. 153, ал. 2 АПК е административната правосубектност на овластения да издаде акта орган, а не качеството му на юридическо лице. Бидейки изрично определен за надзорен орган изпълнителният директор на НАП притежава собствена административна правосубектност (нормативно призната способност да има административни правомощия, да бъде носител на административнопроцесуални права и адресат на административнопроцесуални задължения), различна от тази на юридическото лице. Безспорна е липсата на тъждество между НАП като юридическо лице и изпълнителният й директор като овластен въз основа на закона носител на административни правомощия. В случая процесуално качество на ответник по делото притежава административният орган, а не администрацията или юридичекото лице. Неправилното конституиране на ответника по делото е съществен процесуален порок, засягащ процесуалната легитимация на страните, която е абсолютна предпоставка за допустимост на съдебното производство. Поради това първоинстанционното производство се явява недопустимо като проведено с ненадлежна страна и без участието на надлежната такава. По изложените съображения обжалваното решение следва да бъде обезсилено, а делото да се върне на същия съд за ново разглеждане от друг състав. При новото разглеждане на делото съдът следва да конституира като ответник изпълнителният директор на НАП, с чието участие да проведе съдебното производство, при спазване и на съответните правила, обезпечаващи валидно процесуално представителството на страната. Разноските за производството следва да бъдат възложени по реда на чл. 226, ал. 3 АПК при новото разглеждане на делото от първоинстанционния съд. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 3 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение