Решение № 6534 от 11.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2653/2011 г.

Решение № 6534 от 11.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2653/2011 г., IV о., докладчик съдията Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 145 и следващите във връзка с чл. 179 и следващите и чл. 132, ал. 2, т. 2 от АПК. Образувано е по жалба от политическа партия "Ред, законност и справедливост" чрез председателя й - Яне Георгиев Янев против заповед № ЗМФ-108 от 1.02.2011 г., издадена от заместник-министър председателя и министър на финансите в частите й по т. 3, б."г"; т. 6.1; т. 6.2; т. 6.3; т. 6.4 и т. 8 в частта й "както и в случаите на спор, възникнал във връзка с изпълнение на коалиционно споразумение или във връзка с промяна на членския състав на парламентарните групи на политическите партия или коалициите...". Правят се доводи за нищожност на оспорените части от заповедта, поради липса на компетентност, както и за незаконосъбразност поради допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, противоречие с материалния закон и несъответствие с целта на закона - отменителни основания по смисъла на чл.146, т.1, 3, 4 и 5 от АПК. Ответната страна изразява становище за неоснователност на жалбата. Жалбата е подадена от надлежна страна - адресат на заповедта в срока по чл. 179 от АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. Оспорената заповед е издадена във връзка с определяне начина на предоставяне на средствата за субсидиране на политическите партии и коалиции. С нея се разпределя размерът на годишната държавна субсидия, определена със Закона за държавния бюджет на Република България за 2011 г. Получаването на държавна субсидия е един от двата нормативно уредени способа за финансиране на политическите партии, като доброволни сдружение на граждани с избирателни права съгласно българското законодателство. На законодателно ниво правилата за субсидирането са уредени в разпоредбите на чл. 25 - 28 от Закона за политическите партии /ЗПП/. Те регламентират категориите субекти, подлежащи на субсидиране; математическият механизъм, с който се определя стойността на годишната субсидия; периодиката на отпускането й с нарочно фиксирани крайни дати и държавния орган, който е законово компетентен да определи начина на предоставяне на средствата. По този начин четирите разпоредби регулират на законово ниво правоотношенията, свързани с държавното финансиране на политическите партии. Така в първите две разпоредби са фиксирани двете категории партии или коалициите, които имат право да получат финансовите средства от бюджета. Общото между тях е да са регистрирани в Централната избирателна комисия за участие в избори и да са участвали в последните парламентарни избори. Разликата се обуславя от съществения факт - дали имат избрани народни представители или нямат. В първия случай те са субекти на право по чл. 25, ал. 1. Във втория случай попадат в обхвата на чл. 26 от закона и отпускането на държавна субсидия е поставено под условие - да са получили не по-малко от едно на сто от всички действителни гласове на последните парламентарни избори. В ал. 2 на чл. 25 е прогласен общият принцип, важим за разпределението на общата сума - пропорционално на получените действителни гласове от всяка партия или коалиция. С изменението на ЗПП, обн. ДВ, бр. 6/2009 г. обаче е въведено и специално правило - разпределението да се извърши, така че субсидията да се предостави на политически партии, учредени преди парламентарните избори, които имат съдебна регистрация и сформирана парламентарна група, или на политически партии, към които независимите народни представители декларират принадлежност. Субсидията се отпуска ежегодно на четири равни транша за всяка партия на посочена от нея сметка. На министъра на финансите е възложено с нормата на чл. 27, ал. 2 от ЗПП да определя начина за продеставяне на средствата от субсидията. В изпълнение на това законово правомощие е издадена оспорената заповед. С нея е определен срока, до който партиите писмено трябва да заявят пред Министерството на финансите получаването на субсидия, като представят изброените изрично документи, установяващи правно значими за субсидирането юридически факти. Такива са съдебната им регистрация; актуалното им състояние; удостоверяването от Централната избирателна комисия, че са регистрирани за участие в последните избори; декларация за състоянието на членския състав на парламентарните групи с приложени декларации от народните представители и банкова сметка с удостоверение от съответната банка, по която ще се преведе паричната сума. Уреден е начинът на разпределение по отношение на партиите, участвали в коалиция, както и на партиите по чл. 26 от ЗПП. В т. 6 специално е посочен начинът на предоставяне на средствата съобразно състоянието на парламентарните групи и е фиксирана субсидията за един народен представител. В т. 8 са посочени последиците при непредставяне на изискуемите документи или при съществуващи спорове относно изпълнение на коалиционно споразумение или във връзка с промяна на членския състав на парламентарните групи. Заповедта е законосъобразна - издадена е от компетентен орган в пределите на нормативно предоставената му компетентност в съответствие с с материалния закон и с неговата цел. Необоснована е квалификацията, извършена от жалбоподателя на оспорената заповед, като нормативен, общ и индивидуален административен акт. Анализът на съдържанието й установява характера й на общ административен акт, съответстващ на критериите, посочени в чл. 65 от АПК. Тя има еднократно правно действие, доколкото се отнася само за 2011 г. - срокът на действието й е фиксиран по изричен начин в т. 1.1 от нея. Създава права на неопределен /но все пак определим съгласно правилата на закона/ брой лица, като ги задължава да представят изискуемите в нея документи, с които да установят правно значими за реализация на правото им обстоятелства. От приложените към жалбата писмени доказателства е видно, че политическата партия жалбоподател съответства на критериите за получаване на държавно финансиране и се явява пряк адресат на общия административен акт. Тя е носител на публичното право да го подложи на съдебна проверка за неговата законосъобразност. Ето защо подадената жалба е допустима, но по съществото си е неоснователна. Не се установява твърдяната нищожност, поради излизане от страна на министъра на финансите извън законово предоставената му компетентност. В нито една от оспорените части на заповедта, той не е нарушил пределите на установените правомощия. Фиксирането на документите, задължителни за представяне от заявителите за субсидиране отговаря на необходимостта от установяване на правно значими факти по начина, по който те са залегнали в разпоредбите на закона. Връзката между броя на народните представители в парламентарната група на всяка една от партиите, които имат избрани народни представители и начина, по който тя се установява е функция на начина за разпределението на субсидията, регламентиран в чл. 25, ал. 3 от закона. Специално определеният в т. 6.3 размер на субсидията за един народен представител е за целите на определяне на окончателния размер на бюджетната субсидия и е именно във връзка с изпълнение на задължението на министъра да определи начина за предоставяне на средствата. Това показва, че оспореният общ административен акт е издаден в съответствие с делегираната от закона компетентност и не е нищожен. На следващо място са неоснователни доводите в жалбата за материалната незаконосъобразност на оспорените шест негови точки. На практика основната част на жалбата е насочена срещу т. 6 с нейните четири подточки, които са относими към разпределението на средствата на парламентарно представените партии съобразно процесите, настъпили в парламентарните им групи. Заповедта в тези си части определя начина на разпределение на средствата на базата на изрично уредените в разпоредбата на чл. 25, ал. 3 от ЗПП, предложение второ правоотношения. В тази разпоредба законодателят отчита от една страна сформираните парламентарни групи с оглед броя на съставляващите ги народни представители и от друга страна независимите народни представители, декларирали принадлежност към политическа партия. Всички възражения за противоконституционността на законовата норма не са предмет на обсъждане и разглеждане в производството по осъществяване на съдебен контрол за законосъобразност на заповедта на министъра на финансите, която посочва само начина на разпределение. Доколкото основните принципи и първичната уредба на правоотношенията във връзка с разпределението са уредени на законодателно ниво, то единственото правомощие на издателя на оспорения акт е да конкретизира начина, по който това ще се установи и как то ще повлияе върху размера на субсидията на конкретната политическа партия. Извършеното от жалбоподателя в писмената защита тълкуване на понятието независим народен представител, като независимо избран народен представител не намира каквато и да било опора в закона. Поради това е необосновано възражението, че чл. 25, ал. 2 касаел единствено самостоятелно влезлите в парламента партии, а чл. 25, ал. 3 единствено коалициите и избраните, като независими народни представители. В разпоредбата е употребено понятието "независим народен представител". Такъв наистина може да бъде независимо избраният народен представител. Може обаче да бъде и народен представител, напуснал или изключен от парламентарна група. Определянето му също, като независим е направено с нормата на чл. 16, ал. 5 от Правилника за организацията и дейността на народното събрание. Декларирането от страна на независими народни представители на принадлежност към политическа партия е предвидено, като възможност точно в чл. 25, ал. 3, пр. 2 от ЗПП и е последица от забраната в цитираната по-горе разпоредба на чл. 16, ал. 5 от правилника за такъв народен представител да бъде приет за чл. на друга парламентарна група. За целите на документално установяване на такива независими депутати, доколкото за тях партията, към чиято парламентарна група те са декларирали своята принадлежност има законово предвидено право на субсидия е посочената декларация в т. 3, б."г". Преценена от този аспект тя има доказателствен характер, а не се касае до задължение да се декларират обстоятелствата пред министъра на финансите. Доводът в тази насока е неоснователен и не държи сметка за съдържанието на декларацията по образец Приложение № 2 към т. 6.1. В нея се отразяват две обстоятелства: първото е избирателния район и партията, с чиято листа е избран народният представител. Второто е дали и от кога независимият народен представител е декларирал принадлежност съм политическа партия. Естествена последица от тези правоотношения е постановеното в т. 6.4 от заповедта, че за независимите народни представители, които не са декларирали в срок принадлежност към политическата партия, бюджетна субсидия не се дължи. Твърдението на жалбоподателя за нищожност на точка 6.3, доколкото министърът на финансите не притежавал компетентност да въвежда методика на изчисляване, различна от законово установената, също е неоснователно. С посочената точка за целите на определяне на окончателния размер на бюджетната субсидия е прието, че среднопретегленият размер на тримесечната бюджетна субсидия за един народен представител през 2011 г. е 49228 лева. Тя не противоречи по никакъв начин на нормата на чл. 27, ал. 1 от закона. В закона е регламентиран начинът, по който ежегодно в държавния бюджет се определя общата сума на държавната субсидия. Тя е свързана с броя на получените действителни гласове на последните парламентарни избори при положение, че за един получен глас се предвижда субсидия в размер на 5 на сто от минималната работна заплата за страната към 30 септември на предходната година. Тази обща сума се разпределя пропорционално на получените действителни гласове от всяка партия - чл. 25, ал. 2 ЗПП при спазване и на правилата по ал. 3 на същата разпоредба. На тази база са извършени и изчисленията в т. 6.3 от заповедта. На последно място се оспорва частта от т. 8 от общия административен акт, предвиждаща спиране на субсидирането на партията в случаите на спор относно промяната в членския състав на парламентарните групи. Касае се за последица от спора, която има временен характер, но по същество съставлява пречка да се определи точният размер на субсидията на спорещите политически партии. От така извършения анализ се установява, че оспорената заповед е законосъобразна - постановена е в пределите на компетентността на министъра на финансите и в съответствие с материалноправните разпоредби. Отделно от това е и съразмерна, тъй като не засяга права в по-голяма степен от най-необходимото за целта, определена в закона. Не се установяват и допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Липсата на сочените отменителни основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 от АПК правят жалбата на неоснователна, поради което тя ще следва да се отхвърли. Водим от гореизложеното и на основание чл. 172, ал. 1 във връзка с чл. 184 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение