Решение № 7067 от 25.6.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3074/2024 г.

Производство по чл. 145 и сл. АПК във връзка с чл. 193, ал.8 от Закона за съдебната власт (ЗСВ). Образувано е по жалби на Р. Г. С., от гр. София против мълчалив отказ за произнасяне по заявление ВСС-720/15.01.2024г по описа на ПК на ВСС/ адм. дело 3074/2024г по описа на ВАС/ ,както и против решение по т.5.5 от протокол 9 / 06.03.2024 г. на Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет, с което е оставено без уважение заявлението му вх. ВСС 720 / 15.01.2024 г. за повишаване по реда на чл. 193, ал.6 ЗСВ в длъжност прокурор във Върховна прокуратура, поради липса на освободена длъжност и предвид това, че с промените в Конституцията /обн.ДВ бр.106/22.12.2023г / Върховна административна прокуратура е престанала да съществува. Жалбоподателят развива доводи за незаконосъобразност на оспорения акт. Позовава се и на нарушения на чл. 193, ал.6 ЗСВ, във връзка с които моли за отмяната на атакувания акт. Ответникът по жалбата, Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет, чрез юрисконсулт Й. Антова изразява становище за неоснователност на същата. Представя подробни писмени бележки, в които моли оспорването да бъде отхвърлено. Върховният административен съд, състав на шесто отделение намира жалбите за подадена от надлежна страна, в предвидения от закона срок, при отсъствие на процесуални пречки за тяхното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на съдебно оспорване, поради което са процесуално допустими. Разгледани по същество на основанията посочени в тях и след проверка на административния акт съгласно чл. 168 АПК са основателни. По делото е установено, че със заявление вх. ВСС 14555 / 13.10.2022 г. жалбоподателят Р. С., прокурор в СГП е поискал да участва в обявения конкурс за заемане на длъжността прокурор във Върховна административна прокуратура. Конкурсът е обявен с решения по т. 11 и по т.12 от протокол 31 от заседанието на Прокурорската колегия на ВСС ,проведено на 14.09.2022г,като са определени 5 длъжности,които да бъдат заети след конкурс за повишаване в длъжност. Резултатите по класирането са изготвени и обявени от конкурсната комисия и обявени на 30.10.2023г,като на обявените свободни 5 места са повишени съответно прокурорите Е. Г.,Д. П.,Д. Ш.,М. М. и Н. Р..Жалбоподателят С. е класиран на трето място под първите петима.С решения по т.2.1,т.2.2,т.2,.3,т.2.4 и т.2.5 по протокол 45 от заседание на ПК на ВСС ,проведено на 06.12.2023г посочените лица са повишени на основание чл.160 и чл.193 ал.3 от ЗСВ на длъжност прокурор във Върховна административна прокуратура и на тази дата е приключена конкурсната процедура,като е започнал да тече срокът по чл.193 ал.6 ЗСВ.С решението по т.2.6 поради попълване на местата ПК на ВСС прекратява гласуването за останалите кандидати,участвали в този конкурс.Между страните не е спорно,че не е постъпвала жалба от участник в конкурса против посочените решения на ПК на ВСС.Няма спор също така и ,че назначените прокурори са заели длъжността прокурор във ВАП на дата 14.12.2023г,за което надлежно са приложени актове за встъпване в длъжност.С влизането в сила на ЗИД на Конституцията на Р България- обн. ДВ. бр.106/22.12.2023г чл.126 ал.1 от Конституцията е променен в следния смисъл : Структурата на прокуратурата е в съответствие с тази на съдилищата, които разглеждат наказателни дела. Със заявление вх. ВСС-720/15.01.2024г Р.С. е отправил искане до членовете на ПК на ВСС ,доколкото отговаря на разпоредбата на чл.193 ал.6 от ЗСВ и не е изтекъл 9 месечния срок по закон,да бъде повишен по реда на чл. 193, ал.6 от ЗСВ на длъжност прокурор във Върховна прокуратура по обявения конкурс за повишаване за пет свободни длъжности с решение на Прокурорската колегия на ВСС по Протокол 31 / 14.09.2022 г. обн. Държавен вестник, бр. 78 / 30.09.2022 г.По това заявление ПК на ВСС не се е произнесла до 28.02.2024г,когато е депозирана жалбата на Р. С. против мълчаливия отказ за произнасяне по заявление с вх. ВСС-720/15.01.2024г. С разпоредбата на чл. 58, ал. 1 от АПК е предвидено, че непроизнасянето в установените от закона срокове за издаване на административния акт съставлява мълчалив отказ. По своето съдържание мълчаливият отказ е бездействие на администрацията в случаите, когато административният орган има задължение да се произнесе по направено пред него искане. С установената от закона фикция по чл. 58, ал. 3 от АПК, законодателят е приравнил мълчаливия отказ по предмет и съдържание на изричния отказ, с оглед гарантиране възможността за защита на правата и законните интереси на правните субекти. Правната конструкция на мълчаливия отказ в съчетанието на фикция, че е налице волеизявление и презумпция - отказ или съгласие, е юридическа гаранция и улеснява защитата срещу бездействието на административния орган да се произнесе в предвидените в закона срокове. Когато ВСС не се е произнесъл по направеното пред него искане за назначаване на длъжност по подадена от заинтересованото лице молба ,това бездействие на административния орган представлява мълчалив отказ по смисъла на чл. 58, ал. 1 от АПК. При съдебната проверка следва да се прецени неговата законосъобразност, като бъдат съобразени всички фактически и правни предпоставки, обуславящи претендираното право.Независимо от формирания в последствие изричен отказ- с обжалваното решение на ПК на ВСС от 06.03.2024г,според настоящия съдебен състав и съобразявайки задължителното за съдилищата и незагубило значението си т.8 от Постановление 4 от 22.09.1976г по гр.д. 3/76г на Пленума на Върховния съд,следва при жалба ,подадена срещу мълчалив отказ,същата следва да бъде разгледана и като жалба срещу направения по късно изричен отказ.Подобен извод се аргументира и с разпроредбите на чл.172 ал.3 АПК вр. чл.58 ал.3 АПК и по аргумент от по силното основание от чл.156 ал.1 от АПК.Ето защо и съставът на Върховния административен съд приема,че подадената жалба против формирания мълчалив отказ е допустима за разглеждане по същество. В последствие с решение по т.5.5 от протокол 9 от заседанието на ПК на ВСС,проведено на 06.03.2024г ПК на ВСС е оставил без уважение заявлението на Р.С. за назначаване по реда на чл.193 ал.6 ЗСВ на длъжност прокурор във Върховна прокуратура.Решението е връчено на 18.03.2024г на С..Жалбата срещу това решение е депозирана в срока по чл.36 от ЗСВ- на дата 29.03.2024г и е допустима за разглеждане. Разгледани по същество жалбите се явяват основателни поради следните мотиви: Конкурсът за заемане на 5 свободни длъжности прокурор във Върховна административна прокуратура е приключил на 06.12.2023 г., когато с решение по протокол 45 / 06.12.2023 г. Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет на основание чл. 193, ал.3 от ЗСВ е повишила класираните първи петима кандидати в конкурса за повишаване и заемане на 5 свободни длъжности прокурор във Върховна административна прокуратура, а именно прокурорите Е. Г.,Д. П.,Д. Ш.,М. М. и Н. Р., от който момент съгласно чл. 193, ал.7 ЗСВ е започнал да тече и деветмесечния срок за придобиване на права по реда на чл. 193, ал.6 ЗСВ,който изтича на 06.09.2024г. Въз основа на събраните писмени доказателства се установявява, че видно от справка за щатната численост и свободните длъжности на магистратите във Върховна административна прокуратура към 22.12.2023г няма свободни длъжности,която е надлежно оспорена от жалбоподателя,поради което са изискани и допълнителни доказателства в тази насока.От представените извлечения от протоколи от заседания на ПК на ВСС/ в рамките на висящия конкурс/ се установява,че с решение по т. 12 от протокол 45/07.12.2022г на ПК на ВСС е освободен от длъжността прокурор във ВАП- Т. М.; с решение по т. 5 от протокол 17/17.05.2023г на ПК на ВСС е освободен от длъжността прокурор във ВАП- М. К./ тези щатни бройки са освободени преди влизането в сила на промените в Конституцията-22.12.2023г/; с решение по т. 13 от протокол 2/24.01.2024г на ПК на ВСС е освободен от длъжността прокурор във ВП- А. М.; с решение по т. 10 от протокол 3/31.01.2024г на ПК на ВСС е освободен от длъжността прокурор във ВП- Д. К.; с решение по т. 10 от протокол 14/03.04.2024г на ПК на ВСС е освободен от длъжността прокурор във ВП- Б. В..Посочените магистрати са заемали преди това длъжността прокурор при Върховна административна прокуратура. Тези писмени доказателства кореспондират и с мотивите на ПК на ВСС в думите на члена на ПК на ВСС- О. Д. при приемане на оспореното решение от 06.03.2024г, че са налице освободени бройки за длъжността прокурор във Върховна прокуратура. Допълнително са представени справка за свободните длъжности във Върховна прокуратура за периода 22.12.2023г до 05.06.2024г,установяваща 15 свободни длъжности,от които 11 новоразкрити и 4 освободени.Прието е за безспорно,че ПК на ВСС не е провеждал процедура по преназначаване на прокурори от ВКП и ВАП във Върховна прокуратура по реда на ЗСВ.Приет е и Акт за изменение РД-08-2203/28.12.2023 г. на АЗД на прокурор от ВАП за преназначаване във Върховната прокуратура,видно от който се променя местоработата на прокурора от ВАП във ВП,които са издадени на основание чл.138 ал.1 т.1 от ЗСВ от и.ф. главен прокурор и подписани от съответния прокурор.Идентичен е случаят и с промяната на местоработата на прокурор от ВКП във ВП.По този начин и на практика се е осъществило преназначаването на прокурорите от ВКП и ВАП във Върховна прокуратура. Върховният административен съд,състав на шесто отделение приема,че оспорения мълчалив отказ на ПК на ВСС,както и последвалия го изричен отказ са постановени от компетентен орган,при спазване на изискванията за кворум и мнозинство съгласно ЗСВ,като решението на ПК на ВСС е постановено в изискуемата се форма.По същество: Съгласно разпоредбата на чл.193 ал.6 от ЗСВ в 9-месечен срок от приключване на предходната конкурсна процедура с решение на съответната колегия на Висшия съдебен съвет и при наличие на освободена длъжност в орган на съдебната власт, съответната колегия на Висшия съдебен съвет приема решение за назначаване на следващия по ред кандидат в конкурса за повишаване или за преместване, получил крайна оценка в конкурсната процедура, не по-ниска от много добър "5,00". От установените по спора факти, настоящият състав на Върховния административен съд намира, че в рамките на съдебното производство е безспорно, че решения на ПК на ВСС за преназначаване на прокурори от ВКП и ВАП във Върховна прокуратура не са вземани.Единствено е налице заповед РД-08-2083/28.12.2023г на и.ф. главен прокурор на Република България,с която се утвърждава структурата на Върховната прокуратура и се определят функционалните задължения на прокурорите в нейните отдели,като на практика по този начин се е осъществило кадровото преместване на магистратите от ВКП и ВАП във Върховна прокуратура.В последствие с вътрешно служебни актове спрямо тези прокурори е променена местоработата им съответно от ВАП във ВП и от ВКП във ВП.В рамките на срока по чл.193 ал.6 от ЗСВ позитивната правна уребда се е променяла по следния начин: За периода 06.12.2023-22.12.2023г както в Конституцията/чл.126/ ,така и в ЗСВ/чл.136/ е съществувал като орган на съдебна власт Върховна административна прокуратура.В периода 23.12.2023-06.08.2024г съгласно чл.126 ал.2 и ал.3 от Конституцията е съществувал като орган на съдебна власт Върховна прокуратура,като чл.136 от ЗСВ е останал непроменен.В периода 06.08.2024-06.09.2024г след обявяването от КС по конст. дело 1/2024г на промените в разпроредбите на чл.126 ал.2 и ал.3 за противоконституционни е продължил да действа чл.136 от ЗСВ,който продължава да предвижда като орган на съдебна власт Върховна административна прокуратура.Едва с измененията на ЗСВ в сила от 21.01.2025г,чл.136 ал.1 от ЗСВ е променен и орган на съдебната власт е понастоящем Върховна касационна прокуратура. Следващият спорен момент касае конституционните промени обн. ДВ бр.106/22.12.2023г на Конституцията на Р България.Съгласно решение 13/26.07.2024г по конст. Дело 1/2024г на КС,обн.ДВ бр.66/06.08.2024г разпоредбата на чл. 126, ал. 1 от Конституцията преди нейната промяна, въведена с §11, т. 1 ЗИД на Конституцията гласи: Структурата на прокуратурата е в съответствие с тази на съдилищата. С т. 1 от §11 ЗИД на Конституцията в края на изречението са добавени думите които разглеждат наказателни дела. Конституцията не съдържа друга уредба на структурата на прокуратурата извън разпоредбата на чл. 126, ал. 1. Тази уредба отразява виждането на конституционния законодател, който в процеса на създаване на Конституцията при обсъждане на глава шеста отдава внимание на въпросите за принадлежността на прокуратурата към съдебната власт и за нуждата от структурната ѝ обвързаност със съда, а не на конкретната нейна структура. Именно поради тази причина и конкретизацията на отделните органи на съдебната власт се осъществява с разпоредби на ЗСВ. Конституционният съд, стъпвайки на тези принципни положения, заложени в Основния закон, в поредица свои решения (Тълкувателно решение 3/2003 г. по к.д. 22/2002 г.; Тълкувателно решение 8/2005 г. по к.д. 7/2005 г.; Решение 3/2015 г. по к.д. 13/2014 г.; Решение 2/2017 г. по к.д. 13/2016 г. и др.) изяснява отделни, специфични аспекти на структурата на прокуратурата. В Конституцията е предвидена пирамидална структура на съдилищата, към която е приравнена тази на прокуратурата (Решение 3/2015 г. по к.д. 13/2014 г.). Същевременно конституционното положение за обвързване на структурата на прокуратурата със структурата на съдилищата (според чл. 126, ал. 1 във вр. с чл. 119, ал. 1 от Конституцията) не е абсолютно. Прокуратурата е относително самостоятелна съставка на съдебната власт поради въвеждането на специфични, отнасящи се само до нея принципи на организация като изява на особеностите при реализацията на съдебната власт чрез дейността на прокурорските органи (Тълкувателно решение 8/2005 г. по к.д. 7/2005 г.). Поради това определящо за изясняване на съдържанието на изискването структурата на прокуратурата да съответства на тази на съда е разбирането на конституционния законодател за относителна самостоятелност и независимост на прокуратурата и следствието от съда, който е основен носител на съдебната власт (Решение 2/2017 г. по к.д. 13/2016 г.). С Решение 2/2017 г. по к.д. 13/2016 г. Конституционният съд приема, че тълкуването на изискването на чл. 126, ал. 1 от Конституцията в смисъл, че структурата на прокуратурата трябва да е задължително съобразена и с различните специализирани съдилища, както и с териториалната организация на съдилищата, излиза извън целта на тази конституционна разпоредба. Конституционният съд приема, предвид уредбата на структурата на прокуратурата на конституционно ниво, както и предвид абстрактния характер на конституционните норми, че в Конституцията имплицитно е заложена голяма дискреционна свобода на законодателя да урежда тези отношения по целесъобразност. С Решение 1/1999 г. по к.д. 34/1998 г. Съдът приема за конституционно допустимо закриването на Военната колегия при Върховния касационен съд, както и на Военната прокуратура към тогавашната Главна прокуратура, както и закриването на самата Главна прокуратура и обособяването на Върховна касационна прокуратура и Върховна административна прокуратура. С Решение 5/2009 г. по к.д. 6/2009 г. приема, че е конституционно допустимо да се премахне организационната самостоятелност на следствените органи и те да преминат в структурата на прокуратурата. В контекста на изложеното е видно, че обхватът на дискреционната преценка на Народното събрание да изменя чрез закон структурата на прокуратурата е широк. Тъй като самата Конституция не съдържа правила за обособяване на структурни звена в прокуратурата, преценката е изцяло на законодателя да ги предвиди на законово ниво в съответствие с възлагането по смисъла на чл. 133, като съблюдава общите устройствени принципи на съдебната власт в глава шеста от Конституцията, както и основополагащите принципи на установения държавен ред. С оглед на това Конституционният съд е приел, че Народното събрание е свободно да реорганизира структурата на прокуратурата, стига промяната да остане в рамките, зададени с Тълкувателно решение 8/2005 г. по к.д. 7/2005 г., включително когато промените са с конституционен ранг. Изменението на чл. 126, ал. 1 не променя формата на държавно управление (чл. 158, т. 3 от Конституцията) и е в компетентността на производната учредителна власт на Народното събрание, тъй като остава в рамките на съдебната власт и не води до изменения в организационните и функционалните характеристики на прокуратурата като орган на съдебната власт. В тази насока при липсата на интервениране от страна на законодателя в периода 22.12.2023г-21.01.2025г, и като се съобразят чл.15 ЗНА и чл.5 от АПК,уреждащи йерархията на нормативните и административните актове, налагат да се съобрази преценката на действието на заповед РД-08-2083/28.12.2023г на и.ф. главен прокурор на Република България,с която се утвърждава структурата на Върховната прокуратура и се определят функционалните задължения на прокурорите в нейните отдели,включително и от страна на административния орган.В тази насока решение 1/26.07.2024г по конст.дело 1/2024г на КС на РБ приемайки липсата на противоречие с Коституцията на чл.126 ал.1 посочва ,че нейното приложение е от компетентността на обикновения законодател,който с разпоредбите на ЗСВ следва да я приложи на практика,т.е не е налице пряко действие на разпоредбата на чл.126 ал.1 Конституцията. С решение 12 от 27.07.2018 г. на КС по к. д. 1/2018 г. КС е приел, че "чл. 193, ал. 6 ЗСВ не може да бъде разглеждана и оценявана по друг начин освен като своеобразно продължение на една легитимна конкурсна процедура. Този извод следва от систематичното място в раздел IIа "Конкурс за повишаване в длъжност и за преместване на съдия, прокурор и следовател в органите на съдебната власт и е част от специалните законови материално правни и процедурни изисквания, уреждащи финализирането на конкурсните процедури. Тя е предназначена да осигури законов регламент в хипотеза на попълване на част от освободените в съответния орган на съдебната власт места чрез нормиране на изрични, конкретни правила. Става дума за предварително обявен и проведен конкурс по един предвидим, справедлив и еднакъв за всички участници в него начин. В този смисъл като предвижда овакантената длъжност да се заеме от следващия по ред кандидат, участвал в проведен конкурс за повишаване или за преместване получил крайна оценка не по ниска от много добър "5.00" оспорената разпоредба създава необходимите гаранции за възможностите за професионално развитие и израстване на съдиите, прокурорите и следователите." На следващо място, относно въпросът коя длъжност е "освободена", в § 2 от Допълнителните разпоредби на Наредба 1 от 09.02.2017 г. за конкурсите за магистрати и за избор на административни ръководители в органите на съдебната власт /в сила от 21.02.2017 г./ е посочено, че освободена длъжност в орган на съдебната власт е тази длъжност, която се е овакантила по време на провеждане на конкурса или в 9 месечен срок от приключването му. При приемането на обжалваното понастоящем решение на ПК на ВСС,както и на формирания преди това мълчалив отказ, административният орган не е извършил преценка за наличието или не на освободена длъжност в рамките на периода както на съществуване на органа на съдебна власт- Върховна административна прокуратура/ 06.12.2023-22.12.2023г,който период се включва времево в разпоредбата на чл.193 ал.6 ЗСВ,така и в периода след 06.08.2024г/датата на обнародване на решението на КС по конст.дело 1/2024г,с което са обявени за противоконституционни нормите на чл.126 ал.2 и ал.3 от ЗИД Конституция до 06.09.2024г /,така и в деветмесечния срок по чл.193 ал.7 от ЗСВ,в част от който не е съществувал друг орган на съдебната власт освен Върховна прокуратура. Яснотата на въпроса за освободените длъжности в органа на съдебната власт представлява и гаранция за независимостта на съдебната власт и предвидимостта на процедурата по назначаване на магистрати. С оглед даденото от Конституционния съд решение относно конституционосъобразността на разпоредбата на чл.126 ал.1 от Конституцията,както и действието на решението досежно изменията в разпоредбите на ал.2 и ал.3 от същия текст-чл.126 и като се съобрази обстоятелството,че не е налице обявено от Конституцията или закона правоприемство на Върховна прокуратура на съществуващите до 22.12.2023г ВАП и ВКП,както и че липсва изричен административен акт за преназначаване на прокурори от ВАП и ВКП във Върховна прокуратура, следва да се съобрази с обстоятелството, че в периода 06.12.2023г-21.01.2025г/ приемането на ЗИД ЗСВ- ДВ бр.6/2025г/ в разпоредбата на чл.136 ал.1 ЗСВ продължава да съществува като орган на съдебна власт Върховна административна прокуратура и в рамките на периода 06.08-06.09.2024г,обхванат от чл.193 ал.6 ЗСВ след обявяване на противоконституционността на измененията в чл.126 ал.2 и ал.3 от Конституцията досежно съществуването на Върховна прокуратура, чл.136 ал.1 ЗСВ е продължил да действа. Независимо от предприетите структурни промени от и.ф. главен прокурор Законът за съдебната власт е действал за периода на 9-месечния срок след приключване на конкурсната процедура по чл.193, ал.3 ЗСВ и класиралите се следващи кандидати имат правата да поискат да бъдат назначени по реда на чл.193, ал.6 ЗСВ на освободените длъжности,като преценката за това е на административния орган. В рамките на деветмесечния срок по чл.193 ал.6 от ЗСВ административният орган- ПК на ВСС при осъществяването на правомощията си по време на динамичния фактически състав по реализиране на конкурсната процедура е длъжна да следи за новоосвободени щатни бройки за длъжността прокурор/следовател в съответния орган на съдебната власт и да покани служебно при наличието на подобен вид щатна бройка следващия по ред в класирането за заемане на длъжността по реда на чл.193 ал.6 ЗСВ.Действайки по различен от посочения начин,ПК на ВСС е постановила незаконосъобразни актове,които подлежат на отмяна. По изложените съображения оспорването по жалба на Р.С., от гр. София срещу мълчалив отказ / по аргумент на чл.58 ал.3 от АПК/ за произнасяне по заявление ВСС-720/15.01.2024г по описа на ПК на ВСС,както и последвалия го изричен отказ,обективиран в решение по т.5.5 от протокол 9 / 06.03.2024 г. на Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет, следва да бъде уважено и оспорения административен акт,както и предшестващият го мълчалив отказ да се отменят и преписката да се върне на ПК на ВСС за ново произнасяне при съобразяване с мотивите на настоящето решение по тълкуване на закона в едномесечен срок. Жалбоподателят не е претендирал разноски,а с оглед изхода на спора на ответника не се дължат такива,поради което и съдът не присъжда разноски с решението си. Водим от горното и на основание чл. 172 АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение