Решение № 6496 от 9.05.2012 г. на ВАС по адм. д. № 3053/2012 г.

Решение № 6496 от 9.05.2012 г. на ВАС по адм. д. № 3053/2012 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Светла Петкова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Стоктон Кемикъл Корпорейшън" САЩ, представлявано от управителя Питър Тирош, чрез упълномощения адвокат Божко Порязов, срещу решение № 526 от 11.01.2012 г., постановено по административно дело № 13708 от 2010 г. на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отхвърлена жалбата на касатора против заповед № РД 12-56 от 16.07.2010 г. на министъра на земеделието и храните, с която е прекратен срока на разрешаване на продукт за растителна защита "Валсаглиф". Оплакванията са за отмяна на съдебното решение като неправилно поради нарушение на материалния закон - касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК. Ответникът - министърът на земеделието и храните, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Невена Ненова, в писмени бележки оспорва касационната жалба и моли атакуваният съдебен акт да бъде оставен в сила. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационното оспорване. ВАС-петчленен състав, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в законоустановения преклузивен срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Като разгледа касационната жалба на посоченото в нея основание и извърши служебна проверка за валидност, допустимост и съответствие на решението с материалния закон съобразно чл. 218, ал. 2 АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за основателна Предмет на проверка за законосъобразност пред Върховния административен съд-пето отделение е оспорената от касатора заповед № РД 12-56/16.07.2010 г. на министъра на земеделието и храните, издадена на основание чл. 15п, ал. 2, т. 2 и чл. 15р, ал. 2 от Закона за защита на растенията (ЗЗР), и внесено предложение на Съвета по продуктите за растителна защита от 19.04.2010 г. на основание чл. 15а, ал. 4, т. 10 ЗЗР. Със същата е прекратен срока на разрешаване на продукт за растителна защита "Валсаглиф" и е определен 18-месечен срок за използване на наличните количества от продукта. С постановеното съдебно решение тричленният състав е отхвърлил жалбата с мотивите, че заповедта е постановена от компетентен орган, при спазване на изискванията за форма и при спазване на административнопроизводствените правила, и на материалноправните предпоставки, предвидени в чл. 15п, ал. 2, т. 2 ЗЗР, в ред. ДВ бр. 26/2006 г. Относно възраженията на жалбоподателя, че заповедта била подписана от заместник - министър, съдът е приел, че това не води до извод за липса на компетентност, тъй като подписът е положен през период на отсъствие на министъра и съгласно изрична заповед за заместване № РД 09-594 от 16.07.2010 г. Приел е още, че при издаване на оспорения акт са спазени и изискванията за форма, регламентирани в чл. 59, ал. 2 от АПК. Посочено било правното основание за издаване на заповедта, а фактическите основания се съдържали в предложението и решението на Съвета по продукти за растителна защита. Изложил е мотиви, че решението на Съвета по продуктите на растителна защита да предложи прекратяване на разрешаването било взето единодушно от присъстващите на заседанието, въз основа на експертна оценка на Централната лаборатория за химични изпитвания и контрол към Националната служба за растителна защита. Според съда, с това били спазени изискванията на чл. 15а, ал. 5 и на ал. 7 от ЗЗР в ред. ДВ бр. 26/2006 г. На следващо място, съдът е счел, че в случая идентичност на съдържащото се в препарата за растителна защита "Валсаглиф" активно вещество с веществата, разрешени за употреба в Европейския съюз, не била установена от извършената по реда на чл. 15л, ал. 4 от ЗЗР експертна оценка. Оттук е извел извод за наличие на основанията, предвидени в чл. 15п, ал. 2, т. 2 ЗЗР, ред. ДВ, бр. 26 от 2006 г. за прекратяване на разрешаването, а издадената в този смисъл заповед от министъра на земеделието и храните била съобразена със закона. Настоящият петчленен състав намира, че обжалваното решение е неправилно, по следните съображения: От фактическа страна се установява, че "Стоктон Кемикълс Корпорейшън" САЩ, (удостоверение от щат Флорида, Щатски департамент) притежава удостоверение № 0153 от 4.01.2005 г. за разрешаване за предлагане на пазара и употреба на продукт за растителна защита с търговско наименование "Валсаглиф", с активно вещество "глифозат", за срок до 28.12.2011 г. Със заявление вх. № 07-00-235 от 6.04.2007 г. дружеството е направило искане за подновяване на разрешаването за предлагане на пазара и употреба на продукти за растителна защита на основание чл. 15л ЗЗР. Според цитираната разпоредба продуктите за растителна защита, разрешени за пускане на пазара и употреба, както и тези, които са разрешени по чл. 15з или 15и, подлежат на подновяване на разрешаването, когато активните вещества, които съдържат, бъдат включени в списъка по чл. 15, ал. 1, т. 1 ЗЗР. Посоченото заявление заедно със съпровождащи досиета е било подадено от Стоктон Кемикъл относно подновяване на разрешенията на четири свои продукта, всеки от който съдържа различно активно вещество. Процесният продукт е Валсаглиф, съдържащ активното вещество Глифозат. С писмо изх. № VIII 07-00-493/31.07.2008 г. административният орган е дал указания на заявителя да отстрани допуснати непълноти в искането, но, видно от приложената по делото кореспонденция между заявителя и органа, те са се отнасяли за другите три продукта без процесния. С писмо вх. № 07-00-493 от 14.08.2008 г. и с представяне на указаните формуляри и заявления, констатираните непълноти са били отстранени. За процесния продукт Валсаглиф след подаване на заявлението не се установява размяна на кореспонденция между Стоктон Кемикъл и компетентните органи. Извършени са експертна оценка и анализ на активното вещество, включено в препарата за растителна защита "Валсаглиф", приключила със становище на началник отдел на Централната лаборатория за химични изпитвания и контрол при Националната служба за растителна защита от 15.04.2010 г. Заключението в това становище е: "не са представени данни, които да дадат пълна информация за техническата спецификация и удостоверяващи идентичността на техническия материал глифозат, произвеждан от "Стоктон Кемикъл" и това прави невъзможно успешното преминаване на Стъпка 1 в процеса на подновяване на разрешаването". На свое заседание на 19.04.2010 г. Съветът по продукти за растителна защита взема решение за прекратяване на срока на разрешаване на продукт за растителна защита "Валсаглиф" поради недоказана идентичност (протокол от 19.04.2010 г.) и на това основание е направено предложение до министъра на земеделието и храните да издаде заповед за прекратяване срока на разрешаването на продукт за растителна защита "Валсаглиф", с притежател "Стоктон Кемикъл". Съобразно направеното предложение министърът на земеделието и храните издава процесната заповед № РД - 12-56/16.07.2010 г., с която прекратява срока на разрешаване на продукт за растителна защита "Валсаглиф", а на основание чл. 15р, ал. 2 от ЗЗР определя 18-месечен срок за използване на наличните количества от продукта. Заповедта е подписана от заместник - министър съгласно заповед за заместване № РД 09-594/16.07.2010 г. и е въведена в информационната система на документооборота в министерството в 16:51 часа на 16.07.2010 г. В тази връзка настоящият съдебен състав споделя извода на тричленния относно компетентността на органа, подписал атакуваната заповед, но не споделя изводите му относно формата на акта и спазването на административнопроизводствените правила. От доказателствата по делото е безспорно, че процесната заповед е издадена на основание чл. 15п, ал. 2, т. 2 ЗЗР, но самата разпоредба на цитираната норма съдържа в себе си две отделни, самостоятелни и различни една от друга хипотези, а именно: "разрешаването на продукта за растителна защита не е подновено или не е доказана идентичност по чл. 15л.". Видно от административната преписка, атакуваната заповед е връчена самостоятелно без приложени към нея други документи и от мотивите на същата не може да се определи дали прекратяването на срока за разрешаването на препарат за растителна защита "Валсаглиф" е поради неподновяване на срока или поради недоказана идентичност. В тази връзка съдът е посочил, че фактическите основания, въз основа на които е издадена заповедта, се съдържали в предложението на Съвета по продуктите на растителна защита. Този извод на съда е неправилен. Предложението от 19.04.2010 г. на Съвета по продуктите за растителна защита, както и протокола от заседанието на съвета от 19.04.2010 г. практически не съдържат в себе си никакви мотиви, а са бланкетни, формални документи. Както самият директор на Националната служба за растителна защита отбелязва в писмото си от 16.09.2010 г. до касатора, основният документ е Становището на оценителя за идентичността с изх. № 45 от 15.04.2010 г. Това сочи на извода, че основанието за издаване на атакуваната заповед е цитираното становище, а не предложението на Съвета по продуктите на растителна защита, както е приел тричленният състав. Съгласно чл. 59, ал. 1 от АПК административният акт се издава или отказва с мотивирано решение, като според ал. 2, т. 4, в него следва да се посочат фактическите и правните основания за издаването му. В оспорения административен акт мотиви не са посочени освен, че се издава на основание чл. 15п, ал. 2, т. 2 и чл. 15р, ал. 2 от Закона за защита на растенията (ЗЗР), и внесено предложение на Съвета по продуктите за растителна защита от 19 април 2010 г. на основание чл. 15а, ал. 4, т. 10 ЗЗР. Действително, както е приел и съдът, в своята практика съдилищата, в това число Върховният административен съд приемат, че няма пречка административният акт да се мотивира със съдържанието на съпътстващи издаването му документи. Този принцип е в съответствие и с Тълкувателно решение № 16/1975 г. на ОСГК на ВС, че мотивите, обосновали издаването на административния акт могат да се съдържат и извън него стига те да са доведени до знанието на засегнатото лице, така че то да е наясно с тях, за да може да организира защитата си срещу този акт, когато той е неблагоприятен за него. В конкретния случай обаче мотиви няма в атакуваната заповед, а цитираното в нея предложение на съвета не е било доведено до знанието на "Стоктон Кемикъл". Същите изводи се налагат и от Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. по дело № ТР-4/2002 г., ОСС на ВАС, което е категорично - в т. 2 от диспозитива е посочено, че дори в случаите, когато административният орган е овластен да реши въпроса по свободна преценка, неизлагането на мотиви съставлява основание за отмяна на административния акт. Както беше посочено, в случая тричленният състав не е отчел, че тези документи, съдържащи мотивите, задължително трябва да се доведат до знанието на страните, а това в конкретния казус не е направено. Видно от писмо с изх. № XI. 07.00-580 от 16.09.2010 г. на директора на Националната служба за растителна защита, предложението от 19.04.2010 г. на Съвета по продуктите за растителна защита, протоколът от заседанието на съвета и становището на оценителя за идентичността - което практически е единственият документ, в който се съдържа същинска мотивация на причините за прекратяване на срока на разрешението за "Валсаглиф", са връчени на касатора за пръв път с писмото от 16.09.2010 г., което е 30 дни след подаването на жалбата от "Стоктон Кемикъл" до съда. Искането за обосноваване на административния акт е една от гаранциите за законосъобразност на същия, които законът е установил за защитата на правата и правнозащитените интереси на гражданите и организациите - страни в административното производство. Тази гаранция се проявява в две насоки. С излагането на мотивите се довеждат до знанието на страните съображенията, по които административният орган е издал или е отказал да издаде искания административен акт. Това подпомага страните в избора на защитните средства и въобще при изграждането на защитата им срещу такива актове. Наличието на мотиви улеснява и прави възможен контрола върху законосъобразността и правилността на акта, упражняван при обжалването му пред по-горния административен орган и пред съда, допринася за разкриване на евентуално допуснатите закононарушения, разкрива и възможности за контрол над случаите, в които въпросът е решен по целесъобразност, но са надхвърлени рамките на предоставената на административния орган оперативна самостоятелност. Значението на изискването за мотиви е такова, че тяхното неизлагане към административния акт или към резолюцията за отказ, съставлява съществено нарушение на закона и основание за отмяна на акта. Оспорената заповед е издадена и при неправилно тълкуване и прилагане на материалния закон. Съгласно чл. 4.1 на Директива 91/414/ЕС относно предлагането на пазара на продукти за растителна защита, държавите-членки издават разрешение за продукти за растителна защита, само ако активните им вещества са включени в приложение I на директивата и всички условия, посочени в него са изпълнени. Списъкът по чл. 15, ал. 1, т. 1 ЗЗР припокрива списъка от приложение 1 на Директива 91/414/ЕИО относно активните вещества, разрешени в ЕС. Активното вещество Глифозат е включено в списъка на активните вещества, разрешени за включване в състава на продукти за растителна защита в страните членки от ЕС чрез Директива 2001/99/ЕО на ЕК от 20 ноември 2001 г. за изменение на приложение 1 към Директива 91/414/ЕИО на Съвета относно пускането на пазара на продукти за растителна защита, преди започването на производството за издаването на разрешение и издаването на самото разрешаване за предлагане на пазара и употребата на Валсаглиф (съдържащ Глифозат) в България (видно от удостоверение № 0153 от 04.01.2005 г.). Посочените директиви и другите относими европейски актове са въведени в националното законодателство на Република България със Закон за защита на растенията (ЗЗР) и Наредба за разрешаване на продукти за растителна защита, приета с ПМС № 259/25.09.2006 г. (НРПРЗ, наредбата). Условията и редът за разрешаване на продукти за растителна защита, които съдържат активни вещества, включени в Приложение I на Директива 91/414/ЕС, както и подновяване на издадените разрешения, са уредени с наредбата. Единните принципи за оценка и разрешаване на продукти за растителна защита съдържат изискванията, дадени в приложение VI към Директива 91/414/ЕИО и се установяват в регламенти, приети в съответствие с процедурата по консултиране, посочена в чл. 79, § 2. Върховният административен съд споделя доводите в касационната жалба, че процесната заповед, както и цялата процедура по доказване на идентичността на активната съставка "глифозат" от продукта Валсаглиф, са проведени извън нормативно заложените срокове в европейските директиви и регламенти, транспонирани в ЗЗР и НРПРЗ. В Регламент (ЕО) № 1107/2009, чл. 43 "Подновяване на разрешение", в т. 5. е регламентирано, че "Държавите-членки вземат решение относно подновяване на разрешението за продукт за растителна защита най-късно дванадесет месеца след подновяване на одобрението на съдържащото се в него активно вещество.". Същото е заложено и в Приложението към Регламент (ЕС) № 546/2011 на ККомисията: "Държавите-членки вземат обосновано решение в срок от 12 месеца след получаването на технически пълно досие". В чл. 21, ал. 9 НРПРЗ е посочено, че "В 6-месечен срок от подаването на документацията по ал. 1 и 2 или от отстраняването на непълнотите по ал. 7 НСРЗ прави оценка за идентичност на представената информация за активното вещество, което се съдържа в ПРЗ, с активното вещество, което е включено в списъка по чл. 15, ал. 1, т. 1 ЗЗР.". В случая е безспорно, че административният орган издава процесната заповед, с която прекратява срока на действащо разрешително за Валсаглиф 3 години след подаване на заявлението (с вх. № 07-00-235 от 06.04.2007 г.). Основателно е и възражението на процесуалния представител на касатора, че процедурата по установяване на идентичност не е спазена. Действията от административния орган по отношение препарат за растителна защита (ПРЗ) в процедурата по доказване на идентичност следва да са изцяло в съответствие с процедурите, приети от Европейската комисия в документ Sanco/10597/2003 - версия 8.1. май 2008 г., който представлява ръководство към административните органи в държавите членки по отношение на този ПРЗ (цитираният документ съдържа заключенията от доклада за преглед относно глифозат, и по-специално допълнения I и II към него, във вида, в който е финализиран от Постоянния фитосанитарен комитет на 29 юни 2001 г. Тези единни принципи за оценка са преповторени и в НРПЗР. Административнопроизводствените правила във връзка с подновяване разрешаването на продукти за растителна защита са изчерпателно изброени в чл. 15л ЗЗР и чл. 21 НРПРЗ. При двата възможни варианта, посочени в цитираната разпоредба, се предполага обмяна на кореспонденция между заинтересованата страна в административното производство и административния орган: 1) когато представената документация е непълна, за да се уведоми заявителя да отстрани непълнотите (чл. 21, ал. 7 НРПРЗ) или 2) на последващ етап, когато не е доказана идентичност - отново е следвало да има обмяна на кореспонденция - за да се посочат мотивите за това заключение. Безспорно се установява, че в случая процес на размяна на книжа или кореспонденция за Валсаглиф не е осъществен. Още повече, че това е регламентирано и в Приложението към Регламент (ЕС) № 546/2011 на ККомисията от 10 юни 2011 г. за прилагане на Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на единните принципи за оценка и разрешаване на продукти за растителна защита, в глава "Единните принципи за оценка и разрешаване на продукти за растителна защита, предвидени в чл. 29, § 6 от Регламент (ЕО) № 1107/2009". В т. 5 от Въведението е регламентирано, че "При извършване на оценка и вземане на решение държавите-членки си сътрудничат със заявителите с оглед на бързото разрешаване на всички въпроси, свързани с досието или идентифицирането на ранен етап на всички допълнителни изследвания, необходими за правилната оценка на досието.". Процедурата по доказване на идентичност за активното вещество "глифозат" в продукта Валсаглиф е проведена в нарушение с установените правила и процедури. В т. 1 § 3 от становището на оценителя за идентичността с изх. № 45 от 15.04.2010 г. се казва, че: "Съгласно Директивата 2001/99ЕС от 20.11.2001 г. за минимално съдържание на Глифозат е определено количество от 950 g/kg. Продуктът на "Стоктон Кемикъл" е идентичен по минимално съдържание на активно вещество, тоест, по един от основаните показатели продуктът "Валсаглиф" е с доказана идентичност. В т. 2, подточка 1 е казано, че в техническата спецификация липсва информация за два нови примеса. При това положение административният орган е следвало да приложи чл. 21, ал. 7 от Наредбата за разрешаване на продукти за растителна защита (НРПЗР) и да даде възможност на "Стоктон Кемикъл" да предостави необходимата информация. В т. 2, подточка 2 е видно, че лицето изготвило становището, е открило несъответствие и техническа грешка в мерната единица - g/kg или mg/kg. Същата подточка 2 завършва с въпрос "Коя е вярната мерна единица?". В самото "заключение" на становището не е казано, че не е доказана идентичност, а е отбелязано, че: "В резултат на направените констатации в т. 2 може да се заключи, че не са предоставени данни, които да дадат пълна информация за техническата спецификация и удостоверяващи идентичността на техническия материал Глифозат, произвеждан от фирмата "Стоктон Кемикъл" и това прави невъзможно успешното преминаване на Стъпка 1 в процеса на подновяване на разрешаването". От изложеното се налага извода, че от становището за касатора не става ясно какво е обусловило решението на административния орган да преустанови процедурата по подновяване на разрешението още след Стъпка 1 - химичен анализ при условие, че в т. 5.3. от процедурните правила Sanco/10597/2003 - версия 8.1. май 2008 г. Европейската комисия е установила, че при невъзможност за определяне на идентичността единствено въз основа на химичния анализ, е необходимо преминаването към Стъпка 2 - токсикологичен и екологичен анализ, който да установи дали резултатите от химичния анализ показват недопустимо повишаване на риска. Като не е предоставил възможност за представяне на допълнителни документи за извършването на анализа в Стъпка 1 и въобще не е преминал към Стъпка 2 административният орган е допуснал нарушение на процедурата по подновяване на разрешението и по-конкретно на процедурата по установяване на идентичност. Дори административният орган да е приел, че производството е започнало по инициатива на "Стоктон Кемикъл", то същият е следвало да укаже на лицето за кои продукти започва производство. Както беше посочено по-горе, в случая административният орган се е произнесъл с атакуваната заповед 3 години след подаване на заявлението, без да е уведомил заинтересованото лице за започналото производство за конкретния негов продукт. А ако се приеме, че производството е започнало по инициатива на органа за преразглеждане на разрешителното, то прекратяването може да бъде само на основание чл. 15п, ал. 1, т. 1 или т. 2, когато разрешеният продукт вече не отговаря на условията за разрешаване и когато представлява опасност за здравето на хората и животните или активното вещество е включено в списъка на забранените за предлаган на пазара и употреба в ЕС. Това е в съответствие с чл. 44, § 2 от Регламент (ЕО) № 1107/2009: "Когато държава-членка възнамерява да отнеме или да измени дадено разрешение, тя уведомява за това притежателя на разрешението и му дава възможност да представи забележки или допълнителна информация.". От всичко изложено се налага извода, че липсата или наличието на идентичност на активното вещество "глифозат" не би могло да бъде установено от органа към момента на издаването на заповедта, за да може да служи като нейно основание, тъй като процедурата по установяване на идентичност не е спазена, нито е приключена. Извършването на оценката на идентичността следва да бъде повторено съобразно законоустановените изисквания и европейски практики като преди това административния орган следва да изиска допълнителна информация за установяване на идентичността на активното вещество "глифозат". Като не е приложил точно материалния закон съдът е постановил неправилно съдебно решение, което следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа и правна страна, в хода на съдебното производство тричленният състав не е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила, поради което съдебното решение следва да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което оспорената заповед № РД 12-56/16.07.2010 г. на министъра на земеделието и храните бъде отменена и преписката върната на административния орган за ново произнасяне в съответствие с изложените задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Основателна е претенцията за присъждане на направените в настоящото производство разноски в полза на касатора, с оглед изхода на делото. Правото на разноски на жалбоподателя в случая е регламентирано в чл. 143, ал. 1 от АПК. Според цитираната правна норма, когато съдът отмени обжалвания административен акт или отказа да бъде издаден административен акт, държавните такси, разноските по производството и възнаграждението за един адвокат, ако подателят на жалбата е имал такъв, се възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт или отказ. Аналогична е разпоредбата на чл. 78, ал. 1 от ГПК. В случая разноските са своевременно поискани, но следва да бъдат присъдени само за внесената държавна такса за двете инстанции, тъй като не са налице доказателства за заплатено адвокатско възнаграждение. С оглед изложеното МЗХ следва да бъде осъдено да заплати на касатора разноски в размер на 75,00 лв., представляващи внесена държавна такса. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 във вр. с чл. 173, ал. 2 АПК Върховният административен съд, петчленен състав,