Решение № 4635 от 21.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14627/2019 г.

Решение № 4635 от 21.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14627/2019 г., I о., докладчик председателят Йордан Константинов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С решение № 5695 от 04.10.2019 г., постановено по адм. д. № 4937/2019 г. Административен съд София – град (АССГ), е обявил за нищожен Акт за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) № 14/06/1/0.0.0733/2/01/04/02 от 15.10.2018 г. на директора на Областна дирекция (ОД) на Държавен фонд (ДФ) "Земеделие" – гр. София, като е осъдил ДФ "Земеделие" да заплати на жалбоподателя Е. Крумова разноски по делото в размер на 1273, 42 лева. Срещу така постановеното решение е подадена касационна жалба от директора на ОД на ДФ "Земеделие" – гр. София, чрез неговия процесуален представител ст. юрк. Д. Колева. В жалбата се прави оплакване, че решението на административния съд е неправилно, поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. В жалбата се излагат конкретни доводи. Моли Върховния административен съд да постанови решение, с което да отмени решението на Административен съд София - град. Претендира заплащане на разноски за двете съдебни инстанции, в това число юрисконсулско възнаграждение. В условия на евентуалност прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Ответникът по касационната жалба Е. Крумова от [населено място], общ. [община], не е взела становище. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение, че касационната жалба е процесуално допустима, а по същество е основателна и следва да бъде уважена. Върховният административен съд, състав на първо отделение, като прецени допустимостта на жалбата и наведените в нея касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218 от АПК, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. С решението си Административен съд София – град е обявил за нищожен АУПДВ № 14/06/1/0.0.0733/2/01/04/02 от 15.10.2018 г., изх. № 01–220-6500/86/15.10.2018 г., издаден от директора на ОД на ДФ "Земеделие" – гр. София, с който на Е. Крумова на основание чл. 27, ал. 3 и 4 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и чл. 162, ал. 2, т. 8 и т. 9 от Данъчнo-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) е отказано изплащането на финансова помощ общо в размер на 24 447, 50 лева, представляваща второ плащане по Договор № 14/06/1/0.0.0733 от 18.01.2016 г., сключен с ДФ "Земеделие", за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2014 - 2020 г., във връзка с неизпълнение на нормативни и договорни задължения, предвидени в чл. 38, ал. 1, т. 2 и т. 9 от Наредба № 14 от 28.05.2015 г., респ. чл. 9, ал. 1, т. 2 и т. 10 от Договор 14/06/1/0.0.0733 от 18.01.2016 г. и е определено тяхното възстановяване да стане в 14-дневен срок от връчване на акта. Съдът е описал подробно в решението фактическата обстановка по сключването на Договор № 14/06/1/0.0.0733 от 18.01.2016 г. и издаването на оспорения акт за установяване на публично държавно вземане. След това е пристъпил към изграждане на своите изводи по материалната законосъобразност на оспорения акт. В тази връзка е прието, че с оглед разпоредбата на чл. 20а, ал. 5 ЗПЗП директорът на ОД на ДФ "Земеделие" – гр. София не разполага с материална компетентност да постанови оспорения АУПДВ, което обусловило необходимостта от обявяването му за нищожен. Систематизирани, мотивите на съда в тази насока се свеждат до следното: 1. Съгласно изменението и допълнението на ЗПЗП (обнародвано в ДВ, бр. 2/03.01.2018 г.), в чл. 20а е създадена нова ал. 5, съгласно която "Изпълнителният директор издава решение за финансова корекция за мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2, при условията на глава пета, раздел III от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове". Съдът е приел, че към датата на издаване на АУПДВ е в сила именно тази разпоредба, с която допуснатото от закона делегиране на властнически правомощия по ал. 4 на чл. 20а от ЗПЗП, вече е ограничено с новата ал. 5 на същия член, по отношение издаването на решения за финансова корекция за определен вид мерки и подмерки – тези по чл. 9б, т. 2 от същия закон. 2. Първоинстанционният съд е приел, че представителство по делегация е допустимо, само ако е изрично предвидено в нормативен акт, като доколкото в случая не била предвидена такава правна възможност нито в ал. 4, нито в ал. 5 на чл. 20а ЗПЗП, това правомощие било предоставено в изричната компетентност на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", без предвидена възможност за делегиране на правомощия на други длъжностни лица. 3. В зависимост от въведената с чл. 20а, ал. 5 от ЗПЗП изрична материална компетентност на Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" за налагане на финансова корекция за мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от същия закон, то първоинстанционният съд е приел, че директорът на ОД на ДФ "Земеделие" – гр. София е издал процесното решение при липса на нормативно предвидена възможност да му бъдат делегирани такива правомощия от страна на Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", поради което е приел, че оспореният АУПДВ се явява издаден от некомпетентен орган. Прието е, че този извод на съда не би могъл да се промени от представената Заповед № 03-РД/286 от 01.02.2017 г. на Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", издадена при предходната нормативна уредба на чл. 20а от ЗПЗП. На основание изложеното е направен краен извод, че липсата на материална компетентност, като абсолютна предпоставка за валидността на административния акт, представлява съществен порок, водещ до неговата нищожност, което обуславя необходимостта от прогласяването й. Решението на Административен съд София - град е неправилно като постановено в противоречие със закона. В касационната жалба се излагат доводи за неправилност на решението на първоинстанционния съд поради наличие на отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК - нарушение на материалния закон и необоснованост. Навеждат се доводи, че първоинстанционният съд е направил необосновани изводи, че актът за установяване на публично-държавно вземане е издаден от некомпетентен орган и представената по делото заповед за делегиране на правомощия № 03-РД/286 от 01.02.2017 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" е издадена, без да е изрично предвидено в ЗПЗП делегирането за издаване на решение за финансова корекция. Изложено е, че към момента на издаването на обявения за нищожен АУПДВ в специалния закон – ЗПЗП не е била регламентирана процедурата за установяване на публични държавни вземания, както и орган, който е компетентен да издава актове с такова съдържание към датата на издаване на оспорения АУПДВ, като по тази причина в съответствие с чл. 166, ал. 2, предл. 2 от ДОПК изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" като ръководител на съответната администрация, следвало да определи органа, натоварен да издава АУПДВ, поради което се твърди, че именно директорът на ОД на ДФ "Земеделие" – гр. София е органът, имащ правомощия да издава АУПДВ, произхождащи от надвзети или недължимо платени суми по мерки, финансирани от европейските фондове и държавния бюджет в областта на общата селскостопанска политика. Изложено е също, че с § 5 от Предходни и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на Закона за подпомагане на земеделските производители (ДВ, бр. 51 от 2019 г., в сила от 28.06.2019 г.), разпоредбите на § 2, т. 4 и 5 относно чл. 20а, ал. 5 и 6 се прилагат и по отношение на решения за налагане на финансови корекции и АУПДВ, издадени до влизането в сила на този закон, като по силата на § 5 от ПДР на ЗПЗП, на разпоредбата било придадено обратно действие, обхващащо и обявения за нищожен АУПДВ, издаден по отношение на Е. Крумова. По направените оплаквания настоящата съдебна инстанция съобрази следното: От събраните по делото доказателства е видно, че с АУПДВ № 14/06/1/0.0.0733/2/01/04/02 от 15.10.2018 г., издаден от директора на ОД на ДФ "Земеделие" – гр. София, на основание чл. 27, ал. 3 и 4 от ЗПЗП и чл. 162, ал. 2, т. 8 и т. 9 от ДОПК е отказано изплащането на финансова помощ общо в размер на 24 447, 50 лева, представляваща второ плащане по Договор № 14/06/1/0.0.0733 от 18.01.2016 г. за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2014 г. - 2020 г., във връзка с неизпълнение на нормативни и договорни задължения, предвидени в чл. 38, ал. 1, т. 2 и т. 9 от Наредба № 14 от 28.05.2015 г., респ. чл. 9, ал. 1, т. 2 и т. 10 от Договор № 14/06/1/0.0.0733 от 18.01.2016 г. и е определено тяхното възстановяване да стане в 14-дневен срок от връчване на акта. Оспореният АУПДВ е издаден на 15.10.2018 г. от директора на ОД на ДФ "Земеделие" – гр. София, с посочена в същия материална компетентност, произтичаща от чл. 27, ал. З и 4 ЗПЗП, чл. 162, ал. 2, т. 8 и т. 9 ДОПК и Заповед № 0 З-РД/286 от 01.02.2017 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие". От пункт I на посочената Заповед е видно, че на основание чл. 20а, ал. 2 и ал. 4 ЗПЗП и чл. 11, ал. 2, чл. 44 и чл. 45 от Устройствения правилник на ДФ "Земеделие" (Обн. ДВ, бр. 55 от 2012 г.), изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" делегира на директорите на областните дирекции на ДФ "Земеделие" в съответствие с териториалната им компетентност правомощието да издават решения за налагане на финансови корекции по ЗУСЕСИФ и актове за установяване на публични вземания по чл. 166, ал. 2 ДОПК по отношение на ползватели на финансова помощ по подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" и подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитието на малки стопанства" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР за периода 2014 - 2020 г., както и по мярка 112 "Създаване на стопанства на млади фермери" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г., във връзка с установени неспазвания на нормативни и договорни задължения от ползвателите, допуснати при или по повод сключването и изпълнението на договори за предоставяне на финансова помощ по подмерките 6. 1 и 6. 3 и мярка 112, сключени по реда и условията на приложимите към тези мерки/подмерки подзаконови нормативни актове". Производството по сключване на договора за отпускане на безвъзмездна финансова помощ с Е. Крумова е започнало с подаване на заявление за подпомагане по подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2014 - 2020 г. Производството е за мярка по чл. 9б, т. 2 ЗПЗП, но за него е приложима Наредба № 14 от 28.05.2015 г. за прилагане на подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., издадена от министъра на земеделието и храните, обн., ДВ, бр. 40 от 2.06.2015 г., като същото следва да се довърши по досегашния ред до изтичане на периода на мониторинг. Неприложим към него е редът за установяване на задължения по Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). При действието на чл. 166, ал. 1 и ал. 2 ДОПК установяването на публичните вземания, каквото е и това за "недължимо платените и надплатените суми, както и за неправомерно получените или неправомерно усвоените средства по проекти, финансирани от предприсъединителните финансови инструменти, оперативните програми... " – чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК, се извършва по реда и от органа, определен в съответния закон. Ако в съответния закон не е предвиден ред за установяване на публичното вземане, то се установява по основание и размер с акт за публично вземане, издаван по реда за издаване на административни актове по АПК. Ако съответният закон не определя органа за издаване на акта, той се определя от кмета на общината, съответно от ръководителя на съответната администрация. До новелата от ДВ бр. 51/2019 г., в сила от 28.06.2019 г. със създаването на ал. 5 и ал. 6 на чл. 20а Законът за подпомагане на земеделските производители не урежда реда и органа за установяване на вземането за недължимо платени или надплатени, а с чл. 27, ал. 5, изр. 1 (преди редакцията от ДВ бр. 51 от 2019 г.) на вземанията на Разплащателната агенция, възникнали от административен акт (а в действащата редакция и от административен договор) придава качеството публични държавни вземания и препраща за събирането им към реда по ДОПК. В случая фондът действа като Разплащателна агенция. Изпълнителният директор на фонда е и изпълнителен директор на Разплащателната агенция (чл. 20а, ал. 1 ЗПЗП), той е и ръководител на администрацията на РА (арг. чл. 20а, ал. 2 ЗПЗП). По хипотеза, освен ако не е определен в съответния закон, ръководителят на администрацията не е органът компетентен да установи публичното вземане. Затова и не може да делегира компетентност, която не притежава. По действащото право със създаването на чл. 20а, ал. 5 и ал. 6 ЗПЗП е създадена компетентност на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" за издаване на АУПДВ по реда на ДОПК и тази му компетентност е делегируема. Заповед № 03-РД/286 от 01.02.2017 г. на изпълнителния директор на фонда овластява директорите на областни дирекции на ДФ "Земеделие" с правомощието за издаване на АУПДВ по чл. 166, ал. 2 от ДОПК. Като е приел обратното, първоинстанционният съд е направил погрешен извод, че оспореният от Е. Крумова АУПДВ № 14/06/1/0.0.0733/2/01/04/02 от 15.10.2018 г., изх. № 01–220-6500/86/15.10.2018 г., издаден от директора на ОД на ДФ "Земеделие" – гр. София, е нищожен като издаден от некомпетентен орган. Допуснатото нарушение обуславя необходимост от отмяна на първоинстанционното решение и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на АССГ, който да извърши цялостна проверка на законосъобразността на оспорения акт. При новото разглеждане на спора първоинстанционният съд следва да се произнесе и по въпроса за разноските, в това число за водене на делото в настоящата съдебна инстанция – чл. 226, ал. 3 АПК. Водим от горното и на осн. чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на първо отделение,