Решение № 6886 от 10.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6910/2014 г.

Решение № 6886 от 10.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6910/2014 г., V о., докладчик съдията Виолета Главинова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) вр. чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по жалба на Галина Савчева Димитрова от гр. София срещу заповед № РД-16-561/28.04.2014 г. на министъра на икономиката и енергетиката, с която на основание чл. 89, ал. 1 и ал. 2, т. 5 от Закона за държавния служител (ЗДСл), и на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от закона, на жалбоподателката, държавен служител на длъжност "главен експерт" в сектор "Техническа поддръжка и логистика" в отдел "Административно-стопански" на дирекция "Финанси и управление на собствеността" в Министерство на икономиката и енергетиката е наложено дисциплинарно наказание "уволнение". В жалбата са развити доводи за постановяване на заповедта при съществено нарушение на съдопроизводствени правила по провеждане на дисциплинарното производство, при провеждане на заседанията на дисциплинарния съвет, при преценката и събирането от него на доказателства, не са изпълнени задълженията на дисциплинарнонаказващия орган преди налагане на наказанието да събере и обсъди доказателствата, посочени от служителката. Заповедта за налагане на наказанието не съдържа изискваните от чл. 97 на ЗДСл. реквизити. Нарушението не е индивидуализирано по отношение на дата, място и други релевантни обстоятелства, при които е извършено. Наложеното наказание е несъразмерно тежко и не съответства на целта на закона, поради което се претендира отмяната му. Ответниците- министърът на икономиката чрез юрк. Димитрова и министърът на енергетиката чрез юрк. Въловска оспорват жалбата като неоснователна. Върховният административен съд, състав на Пето отделение, като прецени законосъобразността на оспорения административен акт, както с оглед на заявените с жалбата основания, така и служебно, в изпълнение на разпоредбата на чл. 168 от Административнопроцесуалния кодекс, предвид събраните по делото доказателства, приема за установено следното: До 28.04.2014 г. жалбоподателката заема длъжността "главен експерт" в сектор "Техническа поддръжка и логистика" в отдел "Административно-стопански" на дирекция "Финанси и управление на собствеността" в Министерство на икономиката и енергетиката. Според длъжностната и характеристика основната цел на длъжността и се изразява в подпомагане на дейността при реализирането на политиката на министерството в областта на административното и стопанското обслужване, чрез изготвяне на експертни становища, свързани с дейността на отдела в който работи, съгласно функционалната характеристика. Със заповед № РД-16-287/6.03.2014 г. на министъра на икономиката и енергетиката е наредено на дисциплинарния съвет да образува дисциплинарно дело срещу Галина Димитрова. Основание за образуване на производството е докладна записка № 93-00-459/24.02.2014 г. на главния секретар на министерството. С последваща заповед на министъра от 7.03.2014 г. с № РД-16-300 е наредено на държавната служителка в срок до 12.03.2014 г. да даде писмени обяснения за нарушението на правилата на Етичния кодекс за поведение на служителите в държавната администрация и Етичния кодекс на служителите в МИЕ във връзка с изнесените в докладната записка данни за появяването на Димитрова в национален ефир и публичното и заявяване на политически позиции и амбиции като заместник председател на политическа партия "Кой", които действия поставят под съмнение безпристрастността и като държавен служител при изпълнение на държавната служба. На 10.03.2014 г. Димитрова представя в министерството своите обяснения, които са входирани под № 93-00-459. В тях служителката заявява, че не е запозната с докладната записка на главния секретар на министерството, но появата и в публичното пространство в подкрепа на политическите си възгледи е в неработно време, поради което не нарушава служебните си задължения. С протоколно решение от 10.03.2014 г. дисциплинарният съвет при МИЕ образува дисциплинарно производство № 1/2014 г. срещу Галина Савчева Димитрова като постановява събирането на доказателства за изясняване на всички факти и обстоятелства от значение за основанията за търсене на дисциплинарна отговорност на служителката. Проведени са последователно три заседания на ДС- съответно на 14.03, 21.03., и на 26.03.2014 г. На последното заседание е изслушана държавната служителка, която дава отговор на предварително поставени от ДС въпроси. На заседание, проведено на 10.04.2014 г. след преглед на събраните писмени доказателства, аудио и видео записи, систематизиране и формиране на изводите, дисциплинарният съвет взема решение да предложи на органа по назначаване да наложи на Димитрова най-тежкото дисциплинарно наказание "уволнение" за извършени от нея нарушения на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация и на Кодекса за поведение на служителите в МИЕ. В решението помощният орган подробно излага съображения относно приетото от него наличие на вина и обстоятелствата за това, както и относно вида и размера на наказанието. Решението е взето с мнозинство и две особени мнения на членове на ДС, които са относно вида на наказанието. Със заповед № РД-16-561/28.04.2014 г. на министъра на икономиката и енергетиката на Галина Димитрова е наложено дисциплинарно наказание "уволнение". Фактическите основания за издаване на заповедта са изложените в нея обстоятелства, установени от дисциплинарния съвет. С обжалваната пред настоящата инстанция заповед министърът на икономиката и енергетиката приема, че: 1. Галина Димитрова участва в качеството си на представител на политическа партия в следните предавания и събития, свързани с политическата дейност на политическата партия "Кой"-на 22.01.2014 г. в представянето на платформата на партията във Видин от нейните учредители, на 16.02.2014 г. в учредителното събрание на партията, в избирането на представител и членове на Изпълнителното бюро на партията, на 20.02.2014 г. в предаването "Лице в лице" на БТВ, където служителката е представена и се изказва като зам. председател на новоучредената партия, на 21.02.2013 г. в пресконференция в БТА, на 24.02.2014 г. в предаването "Делници" на Телевизия "Евроком" като част от ръководството на партията. Към датата на издаване на заповедта Галина Димитрова фигурира в списъка на ПП "Кой" като чл. на Изпълнителното бюро; 2. Галина Димитрова използва платения си отпуск за участия в политическите прояви на новосформираната ПП "Кой", което обстоятелство е потвърдено и от служителя при изслушването му. Поради всичко изложено административнонаказващият орган приема, че с действията си Димитрова нарушава разпоредби на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация -чл. 2, ал. 1 и ал. 5, чл. 8, ал. 2 и чл. 17, ал. 1, както и норми на Кодекса за поведение на служителите в МИЕ - чл. 3, ал. 1 и ал. 2, чл. 9, ал. 1, ал. 2 и ал. 3, чл. 21, ал. 2 и чл. 28, ал. 1. Цитираните разпоредби установяват принципите на които се подчинява държавната служба-законност, лоялност, честност, безпристрастност, изискванията към поведението на държавните служители, с оглед ненакърняване на престижа на държавната служба, да не се допуска финансова или друга обвързаност от външни лица или организации, лоялност към политиката на министерството. Така описаните действия на служителката, с които нарушава етичните норми, според министъра на земеделието и храните представляват дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 5 от ЗДСл, което е извършено виновно и обуславя налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание. Безспорно заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е издадена от компетентен орган, в кръга на предоставените му правомощия. При произнасянето и са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалния закон. Нарушено е императивното изискване на разпоредбата на чл. 93, ал. 1 ЗДСл - дисциплинарнонаказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него доказателства. Действително доказателствата по делото установяват отправена от министъра на икономиката и енергетиката покана, обективирана със заповед от 7.03.2014 г. -един ден след образуване на дисциплинарното производство-към служителката да даде писмени обяснения във връзка с докладната записка на главния секретар на министерството. Приемането на писмените обяснения, дадени в тази връзка на 10.03.2014 г. и изслушването и от министъра на 14.03.2014 г. не опровергават извода за допуснато съществено нарушение на административната процедура при налагане на наказанието. Смисълът на нормата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл е да даде възможност на държавния служител да изложи своята позиция във връзка с конкретни действия и бездействия, съставляващи нарушенията, в чието извършване е обвинен и да посочи доказателства в подкрепа на тезата си. В случая такива са изискани в най-ранния етап на производството, към момент, в който не са събрани и обсъдени от помощния орган всички доказателства, които като краен резултат формират решението за предлагане на най-тежкото наказание. В докладната записка са изложени обстоятелства, свързани единствено с участието на Галина Димитрова в предаването "Лице в лице" на БТВ. От изложената по-горе фактическа обстановка се установява, че в хода на административната процедура са изискани и събрани аудио и видео доказателства, като са разширени и допълнени фактическите обстоятелства, които мотивират дисциплинарния съвет, а впоследствие и дисциплинарнонаказващия орган да издаде заповедта за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание. По тях не са изискани и събрани нито писмени обяснения, нито е изслушана служителката от министъра на икономиката и енергетиката непосредствено преди произнасяне на акта, с което е нарушено правото и на защита в административното производство. Посоченото и допуснато нарушение е съществено и е самостоятелно основание за отмяната на заповедта по чл. 146, т. АПК. Независимо от приетото, настоящата инстанция намира за необходимо да изложи и съображения по съществото на спора. Дисциплинарната отговорност е вид юридическа отговорност, която се ангажира при доказано дисциплинарно нарушение. За да бъде доказано дисциплинарното нарушение и ангажирана дисциплинарната отговорност на едно лице е необходимо да се установи от фактическа страна деянието - действие или бездействие, от обективна страна да се докаже противоправността на това деяние, т. е. да е налице обективно несъответствие между правно дължимото и фактически осъщественото поведение, от субективна страна да е налице вина на дееца - умисъл или небрежност, да е установен правнорелевантен резултат (вреда) и да е налице причинна връзка между деянието и резултата. С оглед на това, за да е законосъобразен актът, с който се налага дисциплинарно наказание, следва да установява посочените елементи на дисциплинарната отговорност и органът да е изложил мотиви за всеки от тях. Настоящият състав на ВАС намира, че Заповед № РД-16-561/28.04.2014 г. на министъра на икономиката и енергетиката не отговаря на изискването на чл. 97, ал. 1 ЗДСл. Съгласно цитираната законова разпоредба, дисциплинарното наказание се налага с мотивирана писмена заповед на дисциплинарно наказващия орган. Задължителни елементи на тази заповед са: 1. описание на извършеното от държавния служител нарушение, датата и мястото, където е извършено, обстоятелствата при които е извършено, както и доказателствата, които го потвърждават. 2. посочване на служебните задължения, които са били виновно нарушени. Видно от съдържанието на оспорения административен акт, обстоятелствената част се състои от изброяване на участията на Г. Димитрова в предизборната кампания на политическа партия "Кой" за периода м. януари-м. февруари 2014 г. и нейните медийни изяви в тази връзка като чл. на партията и на изпълнителното и бюро. За тези участия в заповедта изрично е посочено, че са през време на платен годишен отпуск на служителката. На база на тези факти дисциплинарно-наказващият орган формулира общи твърдения, че с поведението си държавната служителка създава условия за съмнение в нейната лоялност и безпристрастност по повод на изпълнение на службата, като поставя под съмнение увереността му, че може да и се доверява и да разчита на нея в работата, предвид обвързаността и с политическата партия и нейните политически амбиции. Поради това приема за доказано грубо нарушение на морално-етичните норми, установени в КПСДА и на КПСМИЕ. Разпоредбата на чл. 89, ал. 2 от ЗДСл изброява основанията за възникване на дисциплинарна отговорност. За да се реализира такава отговорност следва да се установи осъществяването на някое от посочените в текста нарушения или в конкретния случай с оглед мотивите на издадената заповед наказващият орган следва да установи неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация - нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 5 от закона. Разпоредбата на чл. 42, ал. 1 ЗДСл регламентира правото на държавния служител да членува в политически партии, доколкото специален закон не го забранява, но това членство не може да ръководи служителя при изпълнение на служебните му задължения като защитава интересите и волята на политическата партия, предвид принципите на които следва да бъде подчинено изпълнението на държавната служба, регламентирани в чл. 18 ЗДСл-законност, лоялност, отговорност, стабилитет, политическа неутралност и йерархична подчиненост. В разглеждания случай дисциплинарнонаказващият орган не ангажира доказателства, които да установят, че политическите изяви на служителката нарушават основните принципи на държавната служба, по-конкретно нейната безпристрастност и лоялност при изпълнение на служебните задължения, а изразените в заповедта съмнения на министъра в тази насока са ирелевантни към преценката за законосъобразност на заповедта, тъй като съгласно разпоредбата на чл. 89, ал. 1 ЗДСл основание за налагане на дисциплинарно наказание е виновно нарушение на служебни задължения от страна на служителя, каквито нито се твърдят в оспорената заповед, нито се доказват по делото. Освен субективното отношение на органа по назначаване към политическите изяви на Димитрова и съмненията относно безпристрастността и при изпълнение на служебните задължения, в заповедта не е индивидуализирано нито едно деяние, което да представлява виновно неизпълнение на служебните и задължения, и което да е извършено в нарушение на етичните норми, установени в двата кодекса и цитирани в заповедта, както изисква чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 ЗДСл. В заповедта не е изяснено по какъв начин министърът на икономиката и енергетиката свързва участието и в предизборната кампания на политическа партия "Кой" и изразените в тази връзка политически пристрастия с виновното неизпълнението на служебни задължения в нарушение на правилата на КПСДА. Не са посочени и конкретизирани, и вредните последици за службата, които административният орган твърди, че са настъпили. Ето защо заповедта е издадена и при отсъствие на материалноправните предпоставки за санкциониране на служителката. Поради всичко изложено настоящият състав на ВАС намира, че оспорената заповед на министъра на икономиката и енергетиката като незаконосъобразна, постановена в нарушение на чл. 146, т. 3 и т. 4 АПК следва да бъде отменена. Министерство на икономиката и Министерство на енергетиката следва да бъдат осъдени да заплатят на Галина Савчева Димитрова направените по делото разноски в размер на 750 (седемстотин и петдесет) лева, представляващи възнаграждение за един адвокат. Воден от горното, ВАС, Пето отделение