Решение № 7486 от 3.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3188/2013 г.

Решение № 7486 от 3.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3188/2013 г., VI о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от Десислава Йорданова Атанасова от с. Друхомор, община Невестино, област Кюстендил, против решение № 17/30.01.2013 г., постановено по адм. дело № 316/2012 г. по описа на Административен съд гр. Кюстендил, с което е отхвърлена жалбата й против заповед № Н-156/17.08.2012 г. на директора на дирекция "Социално подпомагане" /СП/ - гр. Кюстендил. Касаторът поддържа, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствени правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. По съображения, изложени в касационната жалба касаторът моли решението да бъде отменено, а вместо него постановено друго, с което да бъде отменен обжалвания административен акт и да бъде отпусната исканата целева помощ за отопление за сезон 2012/2013 г. Ответникът по касационната жалба - директорът на дирекция "Социално подпомагане" - гр. Кюстендил, оспорва жалбата в писмен отговор. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, като взе предвид наведените доводи в жалбата и доказателствата по делото, намира следното: Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. С обжалваното решение на Административен съд гр. Кюстендил е отхвърлена жалбата на Десислава Йорданова Атанасова против заповед № Н-156/17.08.2012 г. на директора на дирекция "СП" - гр. Кюстендил, с която е отказано отпускане на целева помощ за отопление за отоплителен сезон 2012/2013 г., потвърдена с решение № РК-10-181/26.10.2012 г. на директора на РДСП - гр. Кюстендил. За да постанови това решение съдът е приел, че с обжалваната заповед законосъобразно с отказано отпускане на исканата целева помощ за отопление, след като лицето не е намерено на постоянния адрес при извършените посещения от социалния работник и не се е явило в дирекция "СП" след поставените уведомления, в резултат на което е препятствана възможността за извършване на социална анкета в дома на посочения постоянен адрес. Съдът е приел, че е спазена процедурата по чл. 27 ППЗСП за провеждане на социална анкета и правилно в социалния доклад е направено мотивирано предложение за отказ. В решението е посочено също, че към подадената молба-декларация на лицето не е приложено удостоверение за получените доходи през последните шест месеца, което е необходимо за определяне правото на получаване на целева помощ за отопление във връзка с изискването по чл. 2, ал. 1 от Наредба № РД-07-5/2008 г. за условията и реда за отпускане на целева помощ за отопление. Настоящият касационен състав намира, че така постановеното решение е неправилно. От фактическа страна е безспорно установено, че Десислава Йорданова Атанасова е подала до директора на дирекция "СП" - гр. Кюстендил молба-декларация с вх. № Н-156/23.07.2012 г. с искане за отпускане на целева помощ за отопление за отоплителен сезон 2012/2013 г., в която е посочила постоянен адрес в с. Друхомор, община Невестино. Посоченият адрес съответства на действително регистрирания постоянен адрес на лицето, според данните, съдържащи се в справката от Национална база данни "Население", събрана в хода на административното производство. В същата справка като настоящ адрес на Десислава Атанасова е посочен адрес в гр. Кюстендил, ул. "Ал. Стамболийски" № 13. На 30.07.2012 г. и на 06.08.2012 г. от съответния социален работник са извършени посещения на постоянния адрес на лицето, като и при двете посещения на адреса не е намерен никой и са поставени уведомления по образец съгласно приложение № 1а към ППЗСП, в които е указано на лицето да се яви в дирекция "СП" - с. Невестино в 3-дневен срок; в указания срок и по двете уведомления лицето не се е явило. За целите на производството е изготвен социален доклад от 10.08.2012 г., в който са отразени съответните констатации на социалния работник и е направено предложение за отказ за отпускане на исканата целева помощ на основание чл. 27, ал. 5 ППЗСП, като са изложени съображения, че лицето не е намерено на посочения в молбата-декларация адрес при двете посещения и не се я явило в указания срок за извършване на социална анкета и преценка за нуждите от социално подпомагане. Като нормативно основание за отказа в социалния доклад е посочено, че лицето не отговаря на условията по чл. 2, ал. 1 от Наредба № РД-07-5/2008 г. Със заповед № Н-156/17.08.2012 г., издадена от директора на дирекция "СП" - гр. Кюстендил е отказано отпускането на целева помощ за отопление за отоплителен сезон 2012/2013 г. по съображения, че лицето не отговаря на условията по чл. 2, ал. 1 от Наредба № РД-07-5/2008 г., вр. чл. 27, ал. 5 ППЗСП. От правна страна, на основание чл. 12, ал. 4 ЗСП условията и редът за предоставяне на социални помощи се уреждат с правилника за прилагане на закона. Съгласно чл. 8 ППЗСП социалните помощи се отпускат по постоянния адрес на лицата, на който се извършва и социалната анкета. Условията и редът за отпускане на целева помощ за отопление на лица и семейства през отоплителния сезон са регламентирани в Наредба № РД-07-5 от 16.05.2008 г. за условията и реда за отпускане на целева помощ за отопление, издадена от министъра на труда и социалната политика, въз основа на законовата делегация от чл. 12, ал. 4 ЗСП. В разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от тази наредба е предвидено, че право на целева помощ за отопление имат лицата и семействата, чийто средномесечен доход за предходните 6 месеца преди месеца на подаване на молбата-декларация е по-нисък или равен от диференциран минимален доход за отопление и отговарят на условията по чл. 10 и 11 ППЗСП; според ал. 3 на чл. 2 от наредбата основа за определяне на диференцирания минимален доход за отопление е гарантираният минимален доход, чийто месечен размер се определя с акт на Министерския съвет, а в ал. 4 е посочен начинът на определяне на диференцирания минимален доход за отопление. Редът за отпускане на социалните помощи е регламентиран в разпоредбите на чл. 26 - 28 ППЗСП. В чл. 27, ал. 1 ППЗСП е предвидено изискването за провеждане на социална анкета и изготвяне на социален доклад съгласно приложение № 2, като в ал. 2 е посочено, че социалната анкета се провежда в дома на лицето или семейството по постоянен адрес, а в следващите алинеи подробно са уредени процесуалните действия, които следва да извърши социалният работник в случай, че поради отсъствие на лицето социална анкета не може да бъде извършена. Съгласно чл. 13, ал. 2 ЗСП социалните помощи се отпускат след преценка на всички данни и обстоятелства, констатирани със социална анкета. Легално определение за понятието "социална анкета" е дадено в разпоредбата на § 1, т. 11 ДР ЗСП, според което "социална анкета" е дейност по установяване наличието на условията за упражняване на правото на социално подпомагане, извършена от социални работници в дирекция "Социално подпомагане", която се изразява в проверки в дома на лицето и/или семейството, в проучване на документация и събиране на информация. От това определение се налага изводът, че социалната анкета е дейност, чиято цел е да установи наличието или липсата на основание за предоставяне на исканата социална помощ, като проверката в дома на лицето е само един от способите за събиране на информацията, която е релевантна за преценката по направеното искане за отпускане на социална помощ. За целите на провеждането на социалната анкета, социалният работник, наред с посещението в дома на лицето, следва да събере информация за фактите и обстоятелствата, които според приложимите за съответния вид социална помощ правни норми имат значение за отпускането й /в случая това са цитираните по-горе разпоредби на чл. 9, 10, 11 ППЗСП и Наредба № РД-07-5/2008 г./, както и да проучи необходимата в тази връзка документация. В чл. 6, ал. 1, т. 2 ЗСП е предвидено, че Агенцията за социално подпомагане осъществява дейност по предоставяне на социални помощи и социални услуги, като в ал. 2 на същия чл. е посочено, че за изпълнение на функциите по ал. 1, т. 2 дирекциите "Социално подпомагане" имат право на безплатен достъп до Национална база данни "Население", който се осигурява чрез споразумение между Министерството на регионалното развитие и благоустройството и Агенцията за социално подпомагане, и задължително изискват по служебен път необходимата им информация от автоматизираните информационни системи на ЕСГРАОН, териториалните структури на Националната агенция за приходите, Агенцията по вписванията, Агенцията по заетостта, Националния осигурителен институт и от други държавни и общински органи, както и от физически и юридически лица, като те са длъжни да я предоставят безплатно в 14-дневен срок от датата на поискването й. Именно при провеждане на социалната анкета и изготвянето на социалния доклад за целите на произнасянето по искането за отпускане на социална помощ, компетентният социалният работник от АСП следва да упражни правомощията си по чл. 6, ал. 2 ЗСП, като събере необходимата информация от съответните служби, органи, организации и лица, за да прецени дали са изпълнени нормативните изисквания за предоставяне на поисканата социална помощ. От съдържанието на приложение № 2 към чл. 27, ал. 1 ППЗСП, представляващо образец за социален доклад, е видно, че за установяване на релевантните факти и обстоятелства е необходимо събиране на информация именно по начина, посочен в чл. 6, ал. 2 ЗСП. В обобщение на изложеното следва да се посочи, че посещението в дома на лицето е само един от способите за събиране на информация при преценката за наличието или липсата на основания за отпускане на социална помощ, а ненамирането на лицето на посочения в молбата-декларация постоянен адрес не представлява самостоятелно основание за отказ за отпускане на помощта. Следва в тази връзка да се отбележи, че в определението за "социална анкета", дадено в § 1, т. 11 ДР ЗСП не е предвидено, че проверката следва да бъде направена на постоянния адрес на лицето, а е посочено, че проверка се прави в дома на лицето и/или семейството. Не съществува нормативно изискване лицето да живее на постоянния си адрес, тъй като в чл. 93, ал. 1 от Закона за гражданската регистрация, който съдържа определение за "постоянен адрес" е посочено, че това е адресът в населеното място, което лицето избира да бъде вписано в регистъра на населението. Поради това че в ЗСП и в ППЗСП не съществува легално определение за "дом на лицето", то следва да се приеме, че в текста на § 1, т. 11 ДР ЗСП се има предвид мястото /жилището/, в което лицето живее към съответния момент. В този смисъл проверката може и следва да бъде извършена на всеки адрес, който е известен на административния орган и на който лицето, претендиращо социалната помощ, живее временно или постоянно. Изискването за провеждане на социалната анкета по постоянния адрес на лицето е предвидено в разпоредби от подзаконов нормативен акт - чл. 8 и чл. 27, ал. 1 ППЗСП. Като подзаконов нормативен акт Правилникът за прилагане на ЗСП, съгласно чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове следва да съответства на нормативните актове от по-висок ранг, т. е. разпоредбите от ППЗСП следва да съответстват на разпоредбите на ЗСП. Поради това при тълкуване на изискването за мястото на провеждане на социалната анкета следва да държи сметка за законовата разпоредба на § 1, т. 11 ДР ЗСП. Следва в тази връзка да се имат предвид мотивите на решение № 845/28.01.2005 г. по адм. дело № 7040/2004 г. на петчленен състав на ВАС, постановено във връзка с оспорване на разпоредбата на чл. 8 ППЗСП /тогава ал. 1 от този член/, в които е посочено, че разпоредбата регламентира реда за отпускане на социални помощи, а именно по постоянен адрес на правоимащите лица, като разпределя компетентността на дирекциите "Социално подпомагане" по отношение на лицата с постоянен адрес на тяхна територия, както и задължението на социалните работници от дирекцията да извършат социалната анкета по отношение на правоимащи лица с постоянен адрес на територията на дирекцията. Изискването за извършване на социалната анкета по постоянен адрес на лицата създава за тях единствено задължението да адресират молбата си до съответната дирекция "СП" по постоянния им адрес. В приложимите разпоредби на чл. 9, 10, 11 ППЗСП, както и в тези на Наредба № РД-07-5/2008 г. не е предвидено като изискване за отпускане на социална помощ лицето да живее на регистрирания постоянен адрес, затова в случая отказът за отпускане на помощта, обоснован с отсъствието на лицето от постоянния адрес е постановен в противоречие с приложимите материалноправни разпоредби. Следва да се отбележи, че в изложения по-горе смисъл е установената съдебна практика на Върховния административен съд по аналогични правни спорове, изразена например в следните решения: № 11074/29.09.2010 г. по адм. дело № 5220/2010 г., № 7272/22.05.2012 г. по адм. дело № 15861/2011 г., № 12017/01.10.2012 г. по адм. дело № 9424/2012 г., № 12758/16.10.2012 г., № 13452/29.10.2012 г. по адм. дело № 5979/2012 г., № 7407/30.05.2013 г. по адм. дело № 3717/2013 г. и др., всички на шесто отделение. В обжалваната пред първоинстанционния съд заповед като основание за отказа е посочена разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредба № РД-07-5/2008 г., която предвижда, че право на целева помощ за отопление имат лицата и семействата, чийто средномесечен доход за предходните 6 месеца преди месеца на подаване на молбата-декларация е по-нисък или равен от диференциран минимален доход за отопление и отговарят на условията по чл. 10 и 11 ППЗСП. В заповедта не е посочено конкретно кое от изискванията не е изпълнено, за да бъде отпусната исканата помощ. В решение № РК-10-181/26.10.2012 г. на директора на РДСП гр. Кюстендил е изложено, че в молбата-декларация Десислава Атанасова е декларирала, че е със семейно положение - неомъжена, едночленно семейство, социална група - работеща, която не е приложила документ за получени доходи през последните шест месеца, което е едно от условията за определяне на правото на получаване на целева помощ за отопление съгласно чл. 2, ал. 1 от наредбата. От съдържанието на изготвения социален доклад от 10.08.2012 г. е видно, че социалният работник е установил релевантните факти и обстоятелства за отпускане на помощта относно семейното положение на лицето и имущественото му състояние, като е попълнил съответните графи от социалния доклад. В раздела "Други констатирани обстоятелства" на доклада е вписано, че Десислава Атанасова няма регистрация в БТ, декларира се като работеща, но не представя удостоверение за брутни доходи, от приложената справка Национална база данни Население е установено, че е с настоящ адрес в гр. Кюстендил. В съдебното производство пред първата инстанция е представена служебна бележка с изх. № 71/07.01.2013 г., издадена от "Бюро по труда" гр. Кюстендил, от която се установява, че Десислава Йорданова Атанасова е била регистрирана в Бюрото по труда като безработна през определени периоди от м. ноември 2000 г. насетне, включително и през периода от 09.01.2012 г. до 08.07.2012 г. Тази служебна бележка опровергава верността на констатацията в социалния доклад, че Десислава Атанасова не е била регистрирана в Бюрото по труда. В административната преписка не се съдържа документ, от който да е видно, че е правена проверка от социалния работник относно наличието или липсата на регистрация в БТ, поради което констатацията за липса на такава регистрация е и необоснована. Както се посочи по-горе, административният орган е разполагал с процесуалната възможност и задължение да събере служебно данни по реда на чл. 6 ЗСП относно релевантните факти и обстоятелства за преценката относно наличието или липсата на основание за предоставяне на поисканата социална помощ. В конкретния случай е следвало органът служебно да изиска данни от териториалната структура на Националната агенция за приходите, от Агенцията по заетостта, Националния осигурителен институт, за да установи дали Десислава Атанасова е имала регистрация като безработна и какви доходи е получила през последните 6 месеца преди месеца на подаване на заявлението за отпускане на помощта, включително дали е получавала обезщетения, които се включват в доходите за отпускането на социални помощи, съгласно определението за "доходи", дадено в § 1, ал. 1, т. 9, б. "и" ДР ППЗСП, към което препраща § 1 ДР от Наредба № РД-07-5/2008 г., за да се определени дали средномесечният доход за предходните 6 месеца преди месеца на подаване на молбата-декларация е по-нисък или равен на диференциран минимален доход за отопление, определен съобразно основанието за конкретното лице - в случая по чл. 2, ал. 4, т. 1 от наредбата, тъй като Десислава Атанасова е лице, живеещо само. Предвид изложените съображения, оспореният пред съда административен акт е постановен в нарушение на изискването по чл. 35 АПК, според което актът се издава, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая, на чл. 13, ал. 2 ЗСП и чл. 6, ал. 2 ЗСП, цитирани по-горе. Допуснати са съществени нарушения на административно-производствените правила, които са се отразили върху съдържанието на акта, който е постановен в нарушение на материалния закон и на целта на закона. Като не е констатирал посочените нарушения, първоинстанционният съд е постановил съдебното решение в нарушения на материалния закон. Решението е неправилно и следва да бъде отменено и на основание чл. 222, ал. 1 АПК спорът следва да бъде решен по същество, като бъде отменен оспорения административен акт, а преписката - върната на административния орган за ново произнасяне, при което следва да се изяснят релевантните факти и обстоятелства за отпускане на исканата социална помощ и по-конкретно да се установи - какви доходи е получила Десислава Атанасова през последните 6 месеца преди месеца на подаване на молбата за отпускане на целевата помощ за отопление. В тази връзка административният орган следва да събере всички допустими и необходими доказателства, като направи и служебно съответните справки и изиска данни, съобразно задължението му по чл. 6, ал. 2 ЗСП и като даде указания на Десислава Атанасова да представи съответни доказателства за доходите си, като в тази връзка използва всички възможности за осъществяване на контакт с нея, включително и на вписания в НБД "Население" настоящ адрес, който според данните по административната преписка е бил известен на административния орган още при първото произнасяне по искането. Разноски не са претендирани, поради което съдът не се произнася по възлагането им. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение