Решение № 13483 от 10.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 10250/2018 г.

Решение № 13483 от 10.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 10250/2018 г., III о., докладчик председателят Галина Христова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба, подадена от Общинския съвет Плевен, чрез неговия пълномощник адв. В. Иванов – АК Плевен, против Решение № 468 от 12.07.2018 г. постановено по адм. дело № 425/2018 г. от Административен съд Плевен. В жалбата се излагат доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Моли решението да бъде отменено и претендира присъждане на понесените разноски. Ответникът по касационната жалба - Прокурор при Окръжна прокуратура Плевен не взема становище. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че е неоснователно възражението за допуснати нарушения на съществени процесуални правила, защото съдът изследва законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, независимо от конкретните възражения на оспорващия. Затова е без правно значение и е неоснователен доводът, че в протеста на прокурора от ОП Плевен не се съдържа възражение за допуснати нарушения на съществени процесуални правила при прилагане на оспорените разпоредби и по-конкретно – неизпълнение на изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА, каквото нарушение е установил решаващият съд при служебната проверка за законосъобразност на акта. Обстоятелството, че същото не е отразено в протеста на прокурора, не води до извод, че въпросът не е спорен и не е било необходимо да се събират доказателства в тази насока. Вярно е, че съдът не е дал изрични указания в този смисъл, но дори да се приеме, че е допуснал нарушение, същото не е съществено, защото с определение № 628/14.05.18 г. е изискана пълната административна преписка, касаеща процедурата по приемане на оспорените норми, в т. ч. и относно спазване на всички изисквания на ЗНА за приемане на подзаконови актове. В изпратените материали, доказателства за спазване на задължителната процедура по чл. 26, ал. 2 ЗНА не се съдържат. Освен това, съдът не се е произнесъл с изрично определение за отделяне на спорното от безспорното в твърдяната от касатора насока. По същество, относно материалната незаконосъобразност на оспорените разпоредби, с оглед противоречието им с норми от по-висок ранг, съдът е изложил пространни и изчерпателни мотиви, които счита, че следва да бъдат споделени. Върховният административен съд, трето отделение, в настоящия състав намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима. По същество е неоснователна при следните съображения: Производството пред Административен съд - Плевен е образувано по протест от Прокурор при Окръжна прокуратура - Плевен срещу разпоредбата на чл. 17, ал. 2 и ал. 7; чл. 32, ал. 3 и чл. 33, ал. 1, т. 5 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Плевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2015 – 2019 г., приет с Решение № 015 от 21.12.2015 г. на Общински съвет Плевен и вписан в Протокол № 03 от същата дата, изменен с Решение № 326 от 29.09.2016 г. и вписан в Протокол № 17 от същата дата. При обсъждане на отменителните основания по смисъла на чл. 168, ал. 1 вр. чл. 146 и чл. 196 АПК съдът е установил, въз основа на представените от страните доказателства, че при приемане на оспорваните разпоредби Общинският съвет Плевен е допуснал съществени нарушения на процесуалните правила, които водят до тяхната отмяна. Не са представени доказателства за публикуването на проекта за Правилник на интернет страницата на Община Плевен, което е в нарушение на изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА (в действащата към 21.12.2015 г. редакция). Текстът задължава преди внасянето на проекта на подзаконовия нормативен акт съставителят, т. е. избраната за тази цел временна комисия, да го публикува на интернет страницата на общината, в случая Плевен, заедно с мотивите, съответно доклада, за обсъждане и предложения в предвидения 14-дневен срок. Изискването на чл. 26, ал. 2 е императивно и гарантира принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на административните актове. Приетият Правилник не е бил доведен до знанието на обществеността на гр. Плевен чрез съобщаването или публикуването му в местния печат или по друг начин, съгласно изискванията на чл. 37, ал. 3 ЗНА - нормативните актове на общинските съвети се обнародват в печата или се разгласяват по друг начин на територията на общината. Освен посочените съществени нарушения на процесуалните правила съдът е установил и съществени нарушения на материалния закон. Нормите на чл. 17, ал. 2 и ал. 7 са в противоречие с чл. 24, ал. 3, т. 2 вр. ал. 1 ЗМСМА, в който изчерпателно са посочени условията за предсрочно прекратяване на правомощията на председателя на общинския съвет, както и процедурата за това. С оспорваните текстове от Правилника се предвиждат правомощия на административния орган, с каквито той по закон не разполага. Разширяването на тези правомощия, при липса на законова делегация, според съда, е незаконосъобразно. Разпоредбата на чл. 32, ал. 3 от Правилника, отнасяща се до предсрочното прекратяване на пълномощията на общински съветник (при неучастието му в три поредни или общо пет заседания на съвета без да е уведомил за това и определя, предложение могат да правят председателя на ОбС, председателския съвет или председателите на групи) също противоречи на норма от по-висока степен и това е чл. 30, ал. 4, т. 5 и ал. 6 ЗМСМА, поради което е налице основанието за отмяната й по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК. По отношение на чл. 33, ал. 1, т. 5 от Правилника мотивите за отмяна на текста са аналогични – поради противоречието на оспорваната норма с чл. 33, ал. 2 ЗМСМА, който текст на закона не предвижда санкция от председателя на ОбС, нито негово съдействие, нито посредничество при необходимост общински съветник да поиска от държавни органи, стопански и обществени организации да му окажат съдействие, вкл. като му предоставят сведения и документи, които са му необходими във връзка с дейността му като такъв, освен когато те съставляват класифицирана информация, представляваща държавна или служебна тайна. Решението е валидно, допустимо и правилно. Съдът е изложил обосновани мотиви, при правилно приложение на материалния закон, които настоящият съдебен състав споделя изцяло, без да е необходимо да ги повтаря – чл. 221, ал. 1, предл. последно АПК. Констатираните от първостепенния съд съществени нарушения на процесуалните правила са достатъчни за отмяна на протестираните текстове от процесния правилник без да се обсъждат доводите на касатора по същество. Необосновано касаторът твърди, че пред първостепенния съд спор относно наличието или отсъствието на процесуални нарушения не е бил въведен. Съгласно правилото на чл. 168, ал. 1 вр. чл. 196 АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, т. е. служебно е задължен да изследва акта и за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. На страната е известно това процесуално задължение на съда, поради което възражението за допуснато процесуално нарушение е неоснователно. Неспазването на чл. 77 АПК и чл. 26, ал. 2 ЗНА представлява нарушение на императивните правни норми, съдържащи се в нормативен акт с по-висока степен според правилото на чл. 142, ал. 1 АПК и чл. 15 ЗНА. Според чл. 26, ал. 1 от ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.): "Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта". Спазването на законовата норма гарантира, че изработването на нормативния акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, откритост, съгласуваност, обоснованост, предвидимост, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Изпълнението на чл. 26, ал. 2 ЗНА, както и на чл. 37, ал. 3 ЗНА, представлява задължително условие, като част от административнопроизводствените правила, поради което при неспазването му, какъвто е настоящия случай досежно оспорените разпоредби, представлява съществено нарушение на правилата по издаване на подзаконовия нормативен акт и респ. основание за отмяна, без да се обсъждат доводите на касатора по същество. Липсата на доказателства за спазване на императивната правна норма е основание да бъде направен извод, че административният нормативен акт противоречи на нормативни актове от по-висока степен по смисъла на чл. 15, ал. 2 ЗНА и подлежи на отмяна на основание чл. 193, ал. 1 АПК във връзка с чл. 146, т. 4 АПК. Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила са съществени и представляват основание за отмяна на нормативния административен акт по смисъла на чл. 193, ал. 1 АПК във връзка с чл. 146, т. 3 АПК. При така изложените мотиви настоящият съдебен състав намира, че обжалваното решение е правилно и като такова следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение,