Решение № 7647 от 9.8.2022 г. на ВАС, VI о.

Процесното план-извлечение е предвидено да се реализира на територията на Националния парк Пирин, защитена територия категория национален парк по чл. 5, т. 2 от Закона за защитените територии и включена в Приложение 1 към чл. 8, ал. 1 на този закон. Същото ще се реализира на територията на защитени зони Пирин с код BG0000209 по Директива 92/43/ЕИО и Директива 2009/147/ЕО, приети с Решение на Министерски съвет 122/02.03.2007 г. Процесното уведомление е постановено във връзка с постъпило уведомление в МОСВ с вх. НСЗП-27/25.01.2019 г. по чл. 10, ал. 1 от Наредбата за ОС за План извлечение за поддържащи и възстановителни дейности в горите на НП Пирин за 2019 г. Планът-извлечение за поддържащи и възстановителни дейности попада в обхвата на чл. 2, ал. 2 от Наредбата за ОС. Дейностите в подотдели 33 д; 53 е; 57 в; 58 б; 148 д; 149 д; 283 з, ж; 284 б; 380 ж; 390 а; 396 е; 339 ж предмет на план-извлечението, попадат в зона ІІа (Зона за опазване на горските екосистеми и отдих) и Зона ІІІ (Зона за туризъм), съгласно План за управление на НП Пирин. Предвидени са санитарни дейности за премахване на дървета, увредени от снеголом, снеговал и корояди, като се спазват изискванията на т. 4, глава ІV.4, част 3 от Плана за управление, за оставяне на мъртва дървесина на терен минимум 5 куб.м./хектар. Предвиденото ползване при извършване на поддържащи и възстановителни дейности в горите на НП Пирин е в размер на 219 куб.м. С дейностите се цели повишаване на устойчивостта на горските местообитания срещу абиотични и биотични повреди и подсигуряване безопасността на хората. Предвидените по план-извлечението дейности ще се осъществяват в границите на НП Пирин защитена територия по смисъла на ЗЗТ, обявен със заповед 3011/30.09.1974 г. на Министерството на горите и опазване на природната среда, чиято територия е разширена със заповед 1036/17.11.1987 г. на Комитета по опазване на природната среда /КОПС/ при МС. Със заповед 395/15.09.1999 г. на министъра на околната среда и водите, Народен парк Пирин е прекатегоризиран в национален. Национален парк Пирин има одобрен с решение 646/06.08.2004 г. на МС план за управление. План-извлечението предвижда дейности, които ще се осъществяват в границите на две защитени зони - BG0000209 Пирин за опазване на природните местообитания и на дивата флора и фауна, включена в списъка, приет с решение 122/2007 г. на МС и BG0000209 Пирин за опазване на дивите птици, обявена със заповед РД-572/2008 г. на министъра на околната среда и водите . Към уведомлението, като част от план-извлечението е приложена обяснителна записка на предвидените дейности. При извършената проверка за допустимост, по реда на чл. 12 във връзка с чл. 2, ал. 2 от Наредбата за ОС органът констатира, че реализацията на предвидените в план-извлечението дейности не противоречи на режима на защитената територия, определен със ЗЗТ, заповедта за обявяване и Плана за управление на НП Пирин. Органът е приел, че план-извлечението за поддържащи и възстановителни работи за 2019 г. заложени в него, не попадат в обхвата на Глава шеста от ЗООС и не са предмет на процедура по ООС или екологична оценка по реда на ЗООС. Приел е също, че отчитайки местоположението, обема и характера на заявените с план-извлечението поддържащи и възстановителни дейности, както и че с реализирането им се цели поддържане на добро здравословно състояние на горските природни местообитания и местообитания на видове в защитени зони BG0000209 Пирин, не предполагат увреждане и трансформация на местообитания и местообитания на видове в зоните, не създават трайна преграда, която да възпрепятства миграция на видовете, а възможните шумови и антропогенни въздействия са временни и обратими. Поради това административният орган е счел, че при реализацията им няма вероятност от отрицателно въздействие върху защитените зони. В тази връзка е уведомил директора на Дирекция НП Пирин, че така заявеното План-извлечение за поддържащи и възстановителни дейности в горите на НП Пирин за 2019 г., че не е необходимо провеждане на процедура по реда на Глава втора от Наредбата за ОС Оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения извън обхвата на Закона за опазване на околната среда.

Така постановеното уведомление е потвърдено от Административен съд София- град, който в решението си е изложил мотиви, че актът е издаден от компетентен орган по чл. 6а, ал. 1, т. 1, б. а от Наредбата за ОС във връзка със заповед РД-503/21.07.2017 г. на министъра на околната среда и водите, в предписаната форма. Съдът е възприел твърдението на жалбоподателя за противоречие на оспорения план с целите на управление на националните паркове и по специално на чл. 18, ал. 2, т. 1 и 2 от ЗЗТ, както и за забраната на чл. 21, т. 14 от ЗЗТ, за неоснователно. Посочил е, че поддържащите и възстановителни дейности в горите по чл. 21, т. 2 от ЗЗТ са именно допустимото изключение в забраните, въведени с чл. 21 от ЗЗТ, поради което не могат да бъдат приети за несъответстващи с целите на закона. Според първоинстанционния съд предвидените дейности са в незначителен размер и обхващат райони в близост до зони ІІа и ІІІ, които са свързани с отдих и туризъм и предполага достъп на туристи.

Първоинстанционното решение е неправилно.

Оспореният акт уведомление на заместник-министъра на околната среда и водите, е постановен при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби на закона. Налице е непълнота в мотивите на акта, която може да се приравни на пълната им липса. Същата препятства съдебния контрол за законосъобразност на акта и ограничава в значителна степен правото на защита на заинтересованите страни. В уведомлението са изложени кратко описание на план-извлечението /цитирано по горе/, както и лаконични и общи съображения относно липсата на необходимост от провеждане на процедура по Глава втора от Наредбата за ОС. Основателни са възраженията в касационната жалба, че актът не съдържа изчерпателен и всестранен анализ на фактическата обстановка по случая, подкрепен с научни изследвания, изводи и препоръки от солидни източници. В акта и в първоинстанционното решение не е взет предвид и обсъден задълбочено характерът на НП Пирин като защитена територия национален парк, защитените зони, видове и местообитанията им. Не се обсъждат конкретно и ясно с количествени и качествени характеристики и показатели, изискванията на защитените зони и видове птици, животни и растения и техните хабитати, които са обект на процесния план-извлечение. Не са анализирани флората и фауната на защитените зони, местообитанията и техните характеристики и изисквания, както и местообитанията на птици, респективно техните специфични изисквания. Изразената многократно и в административния акт, и в съдебния акт позиция, че планираните дейности по поддържане и възстановяване целят благоприятно въздействие и съхраняване на околната среда в засегнатите райони, не са подплатени с конкретика. Основателно е твърдението на касатора, че в процесното уведомление не се споменава за очакваното кумулативно въздействие на планираните дейности с реализирани вече или планирани такива. Видът на дейностите също не е изяснен в неговата пълнота и цялост, тъй като липсва посочване на точните видове дървесина и кубатури по подотдел, кумулативното им взаимодействие. Дейностите са наричани санитарна сеч, на друго място възстановителни и поддържащи или възстановителни и поддържащи дейности със съпътстваща сеч или добив на дървесина /напр. на стр. 3 от уведомление л. 26 по адм. д. 246/2019 г. приобщено към настоящото адм. дело/. Не става ясно каква част от дейността и обема на добитата дървесина, ще е с цел поддържане и възстановяване и каква с цел добив. В обяснителната записка /л. 20-31 по адм. д. 246/19 г./ се говори за поддържащи и възстановителни дейности със съпътстващ добив на дървесина. Не са изложени съответните количествени показатели относно количеството дървесина, което трябва да бъде отсечено по вид, за постигане на всяка от общо изброените цели в обяснителната записка, а именно: 1. Запазване на устойчивостта на горските екосистеми и протичащите в тях процеси; 2. Превантивна дейност по опазване на горите от пожари, ветроломи, ветровали, снеголоми и снеговали; 3. Подсигуряване на безопасността на посетителите в парка /л. 32 от адм. д. 246/19 г./. Липсва необходимата научна обосновка относно приложимостта на конкретните методи и количества на сеч за посочените цели относно твърдяната необходимост от борба с короядите, както и с оглед възражението на касатора, дали е необходимо да се извършва такава дейност. Не са посочени мотиви нито в акта, нито в съдебното решение относно очаквания количествен и качествен ефект върху защитените видове флора и фауна, както и видовете птици, посочени в становището представено от МОСВ по разпореждане на съда. В същите се съдържат данни и е посочено, че тези видове вече се намират под негативно въздействие и намаляват с оглед засилената човешка, стопанска и туристическа дейност в района на парка. Не е допустимо едва във фазата на първоинстанционното производство, административният орган да представя данни и информация в посочените важни насоки, като по този начин не санира допуснатите празноти при събиране на релевантните факти, научни данни и становища в хода на административното производство, както и неизслушването на заинтересованите страни граждани и организации нарушения по чл. 35 и чл. 36 от АПК. Следва да се вземе предвид и това, че в становището на МОСВ и в отговора му по касационната жалба се съдържа позиция към процесния план-извлечение /цитирана по-горе/ като към дейност, която се планира да бъде извършвана системно, тоест обхватът и сложността и се очаква да нарасне значително, което действително налага внимателна преценка на необходимостта от извършването на оценка по Глава втора от Наредбата за ОС. С оглед на това, не може да бъде споделено становището на първоинстанционния съд, че планираните дейности са с незначителен ефект върху районите, където са предвидени местата, където пребивават хора, туристи и пр.

Приложимият към процесното уведомление чл. 31, ал. 1 от ЗБР предвижда, че планове, програми, проекти и инвестиционни предложения, които не са непосредствено свързани или необходими за управлението на защитените зони и които поотделно или във взаимодействие с други планове, програми, проекти или инвестиционни предложения могат да окажат значително отрицателно въздействие върху защитените зони, се подлагат на оценка за съвместимостта им с предмета и целите на опазване на съответната защитена зона. Съгласно чл. 31, ал. 2 от ЗБР, оценката по ал. 1 се извършва за защитените зони, които са: 1. разгледани и одобрени по принцип от Националния съвет по биологичното разнообразие, независимо дали са отложени за допълнително проучване и разглеждане, или са включени в списъка по чл. 10, ал. 3 за внасяне в Министерския съвет за приемане, или 2. включени в списъка по чл. 10, ал. 4, обнародван в "Държавен вестник", или 3. обявени със заповед по чл. 12, ал. 6. Съгласно чл. 31, ал. 4 от ЗБР, за плановете, програмите и инвестиционните предложения, попадащи в обхвата на Закона за опазване на околната среда /ЗООС/, оценката по ал. 1 се извършва чрез процедурата по екологична оценка, съответно чрез процедурата по оценка на въздействието върху околната среда по реда на ЗООС и при спазване на специалните разпоредби на този закон и наредбата по чл. 31а. Според чл. 31, ал. 5 от ЗБР, извън случаите по ал. 4, оценката по ал. 1 на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения се извършва чрез процедура, определена в наредбата по чл. 31а. Съгласно чл. 31, ал. 6 от ЗБР, в случаите по ал. 4 при извършване на задължителна екологична оценка или оценка на въздействието върху околната среда, както и при преценяване необходимостта от извършване на екологична оценка или от оценка на въздействието върху околната среда съгласно ЗООС, когато прецени, че няма вероятност планът, програмата или инвестиционното предложение да окаже значително отрицателно въздействие върху защитената зона, компетентният орган взема предвид тази преценка при постановяване на съответното решение по глава шеста от Закона за опазване на околната среда. Според чл. 31, ал. 7 от ЗБР, в случаите по ал. 5, когато прецени, че няма вероятност планът, програмата, проектът или инвестиционното предложение да окаже значително отрицателно въздействие върху защитената зона, компетентният орган го съгласува с решение като може да определи конкретни условия, изисквания и мерки за опазване на защитената зона при осъществяване на плана, програмата, проекта или инвестиционното предложение. В случаите по ал. 4 при преценяване необходимостта от извършване на екологична оценка или от оценка на въздействието върху околната среда съгласно ЗООС, когато прецени, че има вероятност планът, програмата или инвестиционното предложение да окаже значително отрицателно въздействие върху защитената зона, компетентният орган издава решение да се извърши екологична оценка или оценка на въздействието върху околната среда /чл. 31, ал. 8 от ЗБР/. В ал. 9 на чл. 31 от ЗБР е предвидено, в случаите по ал. 8 и когато за плана, програмата или инвестиционното предложение се извършва задължително екологична оценка или оценка на въздействието върху околната среда и компетентният орган прецени, че има вероятност те да окажат значително отрицателно въздействие върху защитена зона, в екологичната оценка или в оценката на въздействието върху околната среда да се включва оценка на степента на въздействие на плана, програмата или инвестиционното предложение върху природните местообитания и местообитанията на видовете, предмет на опазване в защитената зона. В случаите по ал. 5, когато прецени, че има вероятност планът, програмата, проектът или инвестиционното предложение да окаже значително отрицателно въздействие върху защитената зона, компетентният орган издава решение да се извърши оценка на степента на въздействие на плана, програмата, проекта или инвестиционното предложение върху природните местообитания и местообитанията на видовете, предмет на опазване в защитената зона /чл. 31, ал. 10 от ЗБР/.

Съгласно чл. 31, ал. 11 от ЗБР, оценката по ал. 10 завършва с решение на министъра на околната среда и водите или на директора на съответната регионална инспекция по околната среда и водите. Ако в продължение на 5 години от датата на издаване на решението възложителят не започне действия по осъществяване на инвестиционното предложение или проект или по одобряване на плана или програмата, решението по ал. 12, т. 1 автоматично прекратява действието си. В чл. 31, ал. 12 от ЗБР е предвидено, че с решението по ал. 11, съответният компетентен орган: 1. съгласува плана, програмата, проекта или инвестиционното предложение по ал. 5, като определя конкретни условия, изисквания и мерки за опазване на защитената зона при осъществяване на плана, програмата, проекта или инвестиционното предложение; 2. не съгласува плана, програмата, проекта или инвестиционното предложение по ал. 5, като излага мотивите за това.

В чл. 31, ал. 13 е предвидено, че при обективна невъзможност за събиране на достатъчно информация за извършване на оценката по ал. 10 или при неяснота относно степента на увреждане на защитената зона компетентният орган прекратява процедурата, за което уведомява възложителя. В случаите по ал. 7 и ал. 12, т. 1 условията, изискванията и мерките в решението на компетентния орган са задължителни за възложителя на инвестиционното предложение, плана, проекта или програмата и за съответните компетентни органи по тяхното одобряване съгласно други закони /чл. 31, ал. 14 от ЗБР/. Разпоредбите на ал. 13 и 14 се прилагат и в случаите по ал. 4 /чл. 31, ал. 15 от ЗБР/. Съгласно чл. 31, ал. 16 от ЗБР, влязлото в сила решение по ал. 7 или по ал. 12, т. 1 е задължително за одобряване на плана, проекта, програмата или инвестиционното предложение от съответните компетентни органи съгласно други закони.

Според изискванията предвидени в чл. 31, ал. 22 от ЗБР, в случаите по ал. 9 и 10 оценката на степента на въздействие на плана, програмата, проекта или инвестиционното предложение върху природните местообитания и местообитанията на видовете - предмет на опазване в защитената зона, се възлага от възложителя на колектив от експерти с опит в областта на опазване на местообитанията и/или видовете, като най-малко един от тях е с образование по някоя от специалностите в професионално направление "биологически науки". Експертите трябва да отговарят на следните изисквания: 1. да имат завършено висше образование, степен "магистър"; 2. да имат стаж по съответната специалност най-малко 5 години; 3. да извършват или да имат опит в научна дейност и/или експертна дейност, включително изработване на експертизи, писмени консултации или екологични анализи и други в областта на опазване на местообитанията и видовете, включени в приложения 1 и 2; 4. да познават действащото българско и европейско законодателство в областта на опазване на околната среда и при работата си по оценките по ал. 9 и 10 да се позовават и да се съобразяват с тези изисквания и с наличните методически документи; 5. да не са лично заинтересувани от реализацията на съответния план, проект, програма или инвестиционно предложение - обект на процедурата по оценка за съвместимост; 6. да не са свързани лица по смисъла на Търговския закон; 7. да не се намират с възложителя или с компетентния орган в отношения, пораждащи основателни съмнения в тяхното безпристрастие. Компетентният орган по своя преценка или при поискване от възложителя може да изиска колективът по ал. 22 да включва експерти с определена компетентност, съобразена със спецификата на плана, програмата, проекта или инвестиционното предложение /чл. 31, ал. 23 от ЗБР/.

В разпоредбата на чл. 31а, ал.1 от ЗБР е предвидено, че условията и редът за извършване на оценката по чл. 31 се определят с наредба, приета от Министерския съвет. Съгласно чл. 31а, ал. 2 от ЗБР, в наредбата по ал. 1 задължително се определят: 1. особеностите на съвместяване с процедурите по екологична оценка и оценка на въздействието върху околната среда в случаите по чл. 31, ал. 4; 2. критериите за определяне на компетентния орган; 3. плановете, програмите, проектите и инвестиционните предложения по чл. 31, ал. 1; 4. изискванията към обхвата и съдържанието на информацията, необходима за извършване на оценката, включително за алтернативните решения; 5. изискванията към обхвата, съдържанието и формата на представяне на оценката, както и редът за извършването ѝ; 6. критериите за определяне в оценката на вида и степента на въздействие или увреждане на защитената зона в резултат на реализирането на плана, програмата или инвестиционното предложение; 7. етапите на процедурата, включително изискванията за консултации и участието на обществеността; 8. изискванията към формата и съдържанието на решението; 9. редът за издаването на решение по оценката и контролът по изпълнението му; 10. условията и реда за издаване на решения за прекратяване на процедурата по оценка за съвместимост.

Съгласно чл. 1, ал. 1 от приетата процедура по чл. 31а от ЗБР - Наредба за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони (Наредба за ОС), с наредбата се уреждат условията и редът за извършване на оценка по чл. 31 от ЗБР на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения за съвместимостта им с предмета и целите на опазване на защитените зони. Според чл. 1, ал. 2 от Наредбата, оценка за съвместимостта (ОС) се извършва за защитените зони, които са: 1. разгледани и одобрени по принцип от Националния съвет по биологично разнообразие (НСБР) независимо дали са отложени за допълнително проучване и разглеждане или са включени в списъка по чл. 10, ал. 3 от ЗБР за внасяне в Министерския съвет, или 2. включени в списъка по чл. 10, ал. 4 от ЗБР, обнародван в "Държавен вестник", или 3. обявени със заповед на министъра на околната среда и водите по чл. 12, ал. 6 от ЗБР. Според чл. 2, ал. 1 от Наредбата за ОС, на оценка за съвместимост /ОС/ по реда на глава втора или трета се подлагат: 1. планове, програми, инвестиционни предложения за строителство, дейности и технологии или техни изменения или разширения, попадащи в обхвата на глава шеста от ЗООС; 2. планове, програми, инвестиционни предложения или техни изменения или разширения извън обхвата на глава шеста от ЗООС, попадащи изцяло или отчасти в границите на защитени зони и свързани с промяна на предназначението и/или начина на трайно ползване на имота; 3. планове, програми, проекти и инвестиционни предложения, които са в съответствие с параметрите на планове, програми и проекти от по-висока степен, на които е извършена ОС и за които в крайния акт от процедурата по реда на глава втора или трета е поставено условие, изискващо изрично провеждането на оценка за съвместимост.

Съгласно чл. 2, ал. 2 от Наредбата за ОС, за планове, програми, проекти и инвестиционни предложения извън обхвата на ал. 1 в зависимост от техния характер и вероятността от въздействието им върху защитените зони и след проверка за допустимост по чл. 12, компетентният орган преценява начина на процедиране. В 14-дневен срок от подаване на уведомлението по ал. 3 компетентният орган уведомява писмено възложителя за приложимата процедура, като при необходимост дава указания и определя срок за изпълнението им. Компетентният орган оповестява писмото на интернет страницата си в 7-дневен срок. Според чл. 2, ал. 3-5 от Наредбата за ОС, за преценката по ал. 2 възложителят на най-ранен етап уведомява компетентния орган по чл. 6а чрез уведомление съгласно приложение 1 към чл. 10, ал. 1. При установени непълноти, пропуски или неточности в уведомлението, компетентният орган изисква от възложителя да предостави допълнителна информация и определя срок за това. При констатиране недопустимост на плана, програмата, проекта или инвестиционното предложение по смисъла на чл. 12 и/или когато възложителят не изпълни изискванията на чл. 2, ал. 2 и/или ал. 4, процедурата се прекратява.

Процесното уведомление е издадено в отговор на подадено от директора на Дирекция НП Пирин уведомление по чл. 10, ал. 1 от Наредбата за ОС, в приложимата му редакция към датата на издаване на процесния акт, съгласно който възложителят на планове, програми, проекти или на инвестиционни предложения уведомява на най-ранен етап компетентния орган по чл. 6а за своето намерение чрез уведомление, което съдържа данни съгласно приложение 1 (част А - за планове, програми и проекти, част Б - за инвестиционни предложения). Уведомлението се представя в един екземпляр на хартиен носител и в два екземпляра на електронен носител. Съгласно чл. 10, ал. 2 от Наредбата за ОС, към уведомлението се прилагат информация и документация съгласно приложение 2, включително на електронен носител (част А - за планове, програми и проекти, част Б - за инвестиционни предложения). В чл. 10, ал. 3 от Наредбата е предвидено, че в случаите на уведомяване по ал. 1, когато на най-ранния етап предвижданията на възложителя не са достатъчно ясни и конкретни, за да се извърши ОС, компетентният орган уведомява възложителя на кой етап от разработването им да внесе необходимата документация.

Процедурата по приемане и допускане на уведомлението е предвидена в чл. 11, ал. 1-4 от Наредбата за ОС: При установени непълноти, пропуски или неточности в уведомлението или в представената документация от възложителя се изисква писмено да отстрани допуснатите нередовности и/или да предостави допълнителна информация в определен от компетентния орган срок /чл. 11, ал. 1/. Когато нередовностите не бъдат отстранени и/или не бъде предоставена допълнителна информация в срока по ал. 1, процедурата по ОС се прекратява, за което компетентният орган уведомява възложителя /чл. 11, ал. 2/. Процедурата по ОС се прекратява и когато компетентният орган установи, че възложителят е представил недостоверна информация, която е от съществено значение за вземане на решение по ОС /чл. 11, ал. 3/. Прекратяването на процедурата в случаите по ал. 2 и 3, не изключва възможността възложителят да подаде ново уведомление по чл. 10 /чл. 11, ал. 4/.

Процедурата по разглеждане и произнасяне по уведомлението е предвидена в чл. 12, ал. 1-6 от Наредбата за ОС в приложимата му редакция . Съгласно чл. 12, ал. 1 от Наредбата за ОС, компетентният орган извършва проверка за допустимост на планове, програми, проекти или инвестиционни предложения въз основа на документите по чл. 10 и допълнителната информация по чл. 11, ал. 1, когато такава е поискана. Проверката по ал. 1 се извършва по отношение на допустимостта на планове, програми, проекти или инвестиционни предложения спрямо режима на дейностите в защитените зони, определен със заповедта по чл. 12, ал. 6 от ЗБР, както и със заповедта по чл. 19, ал. 1 ЗБР и/или с план за управление, ако има такива /чл. 12, ал. 2/. Проверката по ал. 2 се отнася само за планове, програми, проекти и инвестиционни предложения, попадащи изцяло или отчасти в границите на защитените зони по чл. 1, ал. 2 /чл.12, ал.3/.

Съгласно чл. 12, ал. 4 от Наредбата, когато защитените зони имат статут и на защитени територии, проверката по ал. 1 включва и проверка за допустимостта на планове, програми и проекти/инвестиционни предложения спрямо режима на защитените територии, определен по реда на ЗЗТ, заповедта за обявяването ѝ и плана за управлението ѝ, ако има такъв или заповед по чл. 45, ал. 1 ЗЗТ, ако има такава. Когато планът, програмата, проектът или инвестиционното предложение предвижда водовземане от повърхностни или подземни води, заустване на отпадъчни води в повърхностни водни обекти или в съоръжения, които могат да създадат опасност от замърсяване на подземните води, или е пряко свързано с водовземане и/или ползване на воден обект по смисъла на т. 7 и 25 от допълнителните разпоредби на Закона за водите (ЗВ), компетентният орган изпраща документацията по ал. 1 на директора на съответната басейнова дирекция за становище по чл. 155, ал. 1, т. 23 от ЗВ /чл. 12, ал. 5/. Директорът на съответната басейнова дирекция в срок до 7 дни от получаване на искането по ал. 5 изпраща становище до съответния компетентен орган относно допустимостта на плана, програмата, проекта или инвестиционното предложение спрямо режимите по ЗВ и в утвърдени планове за управление на речните басейни и планове за управление на риска от наводнения /чл. 12, ал. 6/.

Така описаните процедури следва да бъдат спазени, като се извърши задълбочена проверка по чл. 12, ал. 4 от Наредбата за ОС за съответствието на план-извлечението спрямо режима на защитените територии, както се посочи по-горе. В процесния административен акт липсва подробна обосновка, анализ подкрепен с научно обосновани данни и становища, как ще се отрази планираната сеч за поддържащи и възстановителни работи върху екосистемата на района, местообитанията, защитените видове птици и животни и техните местообитания. Следва да се има предвид основателността на възраженията на касатора относно необходимостта от спазването на чл. 21 от Закона за защитените територии /ЗЗТ/. Съгласно тази разпоредба, в националните паркове се забраняват: 1. строителство, освен на туристически заслони и хижи, водохващания за питейни нужди, пречиствателни съоръжения, сгради и съоръжения за нуждите на управлението на парка и обслужването на посетителите, подземни комуникации, ремонт на съществуващите сгради, пътища, спортни и други съоръжения; 2. производствени дейности, с изключение на поддържащи и възстановителни дейности в горите, земите и водните площи; 3. извеждане на голи сечи; 4. използване на изкуствени торове и други химически средства; 5. внасяне на неприсъщи за района растителни и животински видове; 6. паша на кози, както и пашата в горите извън ливадите и пасищата; 7. събиране на билки, диворастящи плодове и други растения и животни на определени места; 8. събиране на вкаменелости и минерали, увреждане на скални образувания; 9. нарушаване на естественото състояние на водни площи, водни течения, техните брегове и прилежащи територии, освен в случаи на опасност от наводнения, които могат да доведат до риск за живота и здравето на хората или настъпване на материални щети; 10. дивечоразвъдна дейност и ловуването, освен при регулиране на числеността на животинските видове; 11. спортен риболов и риборазвъждане на определени места; 12. замърсяване на водите и терените с битови, промишлени и други отпадъци; 13. бивакуване и палене на огън извън определените места; 14. намеса в биологичното разнообразие; 15. събиране на редки, ендемитни, реликтни и защитени видове, освен за научни цели; 16. други дейности, определени със заповедта за обявяване на защитената територия и плана за управление.

Административният акт е постановен в противоречие с материалноправните разпоредби чл. 21, т. 2 и т. 14 от ЗЗТ, съгласно които в националните паркове се забраняват производствени дейности, с изключение на поддържащи и възстановителни дейности в горите, земите и водните площи и намеса в биологичното разнообразие. Също така, в т. 5 от обяснителната записка се посочва, че данните, които вносителите на план-извлечението ползват от Паркоустройствения проект от 1993 г. (пълнота, възраст, състав, средна височина, среден диаметър, бонитет) и реалните данни, които се получават на терен се разминават многократно. В този смисъл органът не е посочил в мотивите на акта какви мерки смята да предприеме, за да отстрани този недостатък на информацията. Освен изложеното поясненията в т. 6 относно забележките за причината, поради която насажденията са предложени за поддържащи и възстановителни дейности, във всеки подотдел в колона 17 от план-извлечението, са максимално кратки и се нуждаят от доуточняване.

В становището си депозирано пред АССГ /л. 193 и сл. по адм. д. 3690/2019 г./ МОСВ изброява засегнатите видове животни и птици и техните местообитания, като посочва като отрицателно действащи фактори върху видовете и техните местообитания изсичането на старите широколистни, иглолистни и букови гори, фрагментиране на масивите им и санитарните сечи. Някои от тези видове се намират в конкуренция за храна и местообитание, като имат и тясна специализация към храна и местообитание /напр. Врабчова кукумявка, Трипръст кълвач, Белогръб кълвач и пр./.

Основателен е доводът в касационната жалба, че проведената процедура по издаване на процесното уведомление не е отчела необходимостта от участие на обществеността при изготвянето на плановете, програмите и политиките, касаещи околната среда (чл. 7 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция). В чл. 6, ал. 4 от Орхуската конвенция е заложено изискването за участие на обществеността на ранен етап, когато всички възможности са открити и може да се проведе ефективно обществено обсъждане. Директива 2001/42/ЕО относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда е част от дейността по прилагане на Орхуската конвенция в Европейския съюз. През 2003 г. е публикувана и Директива 2003/35/ЕС на Европейския парламент и на Съвета на Европейския съюз, която въведе правила за участието на обществеността при подготовката на някои планове и програми, имащи отношение към околната среда. С тази директива бяха конкретизирани разпоредбите на чл. 7 и чл. 9, ал. 2 от Орхуската конвенция. Критерии за това от кой етап следва да се счита задължително участието на обществеността може да бъде изведен от практиката по прилагане на конвенцията и решенията на Комитета за съответствие към Орхуската конвенция. В поредица от свои решения той е приел, че изразът "когато всички възможности са открити" означава, че участието на обществеността трябва да бъде осигурено на етапа, когато се решава, че някои от опциите или възможностите отпадат (или се преклудират). В този смисъл е и решение 656 от 16.01.2019 г. по адм. д. 12379/2018 г., 5 чл. състав на ВАС. В същото решение на ВАС се посочва, че участието на обществеността в процеса на вземане на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция), ратифицирана от Народното събрание със закон , изпълнението на международни договори, по които България е страна (Конвенцията за опазване на световното културно и природно наследство, по която НП "Пирин", поради своите уникални природни дадености е обявен за обект на световното наследство), налице е пряка обусловеност и от присъединяването на Република България през 2007 г. към Европейския съюз, което освен, че наложи хармонизиране на националното законодателство с европейското, но и уреди доминирането на европейското право чрез т.нар. пряк ефект в отношенията между правните субекти. Всичко гореизложено създаде различна правна среда, от съществуващата през 2000 година или през 2004 година, което неминуемо оказва влияние при реализиране на някои от формите на функционалното тълкуване (логическо, систематическо, телеологично).

По отношение искането на касатора за преюдициално запитване, което да бъде отправено до Съда на ЕС от настоящия съд по въпроси, засягащи тълкуването на разпоредбата на чл.6 от Директива 92/43/ЕИО, съдът намира, че с оглед изложеното в мотивите на настоящото решение, такова не се налага. Изискванията и насоките по тълкуване и прилагане на Директивата чл. 6 са ясни и недвусмислено изразени в разпоредбата, приложима към настоящи съдебен спор, като неразделна част от националното ни право. Съгласно Член 6, § 1 от Директива 92/43/ЕИО, държавите-членки определят необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, специално разработени за териториите или включени в други развойни планове, и подходящи мерки от правно, административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони. Съгласно Член 6, § 2, държавите-членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива. Член 6, § 3 гласи, че планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територията и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността. Съгласно Член 6, § 4 ако даден план или проект трябва да бъде осъществен въпреки негативната оценка на въздействието върху територията поради наложителни причини от по-важен обществен интерес, включително и такива от социален или икономически характер, и поради липсата на алтернативно решение, държавата-членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на Натура 2000. Държавата-членка информира Комисията за приетите от нея компенсаторни мерки. Ако в съответната област има приоритетен природен тип местообитание и/или приоритетен вид, единствените съображения, които могат да бъдат посочени, са свързаните със здравето на човека или обществената безопасност, с благоприятни въздействия върху околната среда от първостепенно значение или други наложителни причини от приоритетен обществен интерес съгласно становището на Комисията.

Така формулирана, разпоредбата на Член 6 от Директива 92/43/ЕИО следва да бъде съобразена и приложена от административния орган при провеждане на административното производство и постановяване на процесния административен акт, който макар и постановен в условията на оперативна самостоятелност подлежи на преценка за законосъобразност и правилно тълкуване и прилагане на относимите материалноправни разпоредби на националното право и Европейското право. Несъобразяването и неотчитането на императивните изисквания на Директива 92/43/ЕИО представлява съществено нарушение на материалния закон, основание за незаконосъобразност на административния акт.

Настоящият състав на Върховния административен съд не споделя изводите на първоинстанционния съд, че при издаването на акта не са допуснати нарушения на административнопроизводствени правила и на материалноправните норми на чл. 21, т. 2 и т. 14 от ЗЗТ, респективно чл. 6 от Директива 92/43/ЕИО. В националните паркове се забранява намеса в биологичното разнообразие. При постановяване на акта липсва комплексен анализ относно настоящото състояние на засегнатите видове и местообитания, на точния вид, количество и качество на предвидените превантивни и възстановителни дейности, преценка на самостоятелния и кумулативен ефект на тези дейности върху засегнатите райони и върху целия парк, с многообразието на видовете флора и фауна, птици и местообитания, тяхната взаимозависимост и конкуренция, вкл. миграцията, осъществявана от видовете в различни райони на парка. От материалите по делото става ясно, че е налице значително засягане на екологията на парка от разнообразните по вид и интензитет човешки дейности. При постановяване на акта същото е следвало да бъде отчетено като част от кумулативния ефект, както и ефектът от извършваната санитарна сеч за задоволяване на нуждите на местното население /изчислена на 219 куб.м./ за настоящото план извлечение. От поясненията, дадени в уведомлението от директора на Дирекция НП Пирин по чл. 10, ал. 1 от Наредбата за ОС става ясно, че намерението е за системно осъществяване на подобни проекти като процесното план-извлечение, което налага преценка и за общия очакван кумулативен ефект от тези кампании във времето, върху съответните райони, защитените зони и територии поотделно, и като цяло за националния парк.

Този въпрос е от особено важно значение, като в съдебната практика са цитирани актове на министъра на околната среда и водите в тази насока. Така например с решение 30/08.03.2017 г. за извършване на екологична оценка на актуализирания ПУ на НП "Пирин" и решение 34/13.03.2017 г. (за допълване на решение 30/08.03.2017 г.) министърът на околната среда и водите е приел, че е налице потенциална уязвимост на екосистеми, местообитания и видове в парка; проблеми по състоянието и дейностите в горите, влошено състояние на високопланински тревни местообитания и езера от паша на домашни животни; наличието на заплахи за водорасловата флора; уязвимост на видовете от ихтиофауната и местообитания, вследствие на човешка дейност; нерешени проблеми с отвеждане и пречистване на отпадъчни води; състояние на обслужващите обекти за подслон и прилежащите им площи; отсъствие на регламентирани и устроени места за палатъчни лагери и места за каравани; нерегламентирано паркиране на моторни превозни средства; ползване на лечебни растения за стопански/търговски цели; рекреационна деградация на пешеходни маршрути и места за отдих; неизяснена собственост на сгради; отсъствие на маркировка по някои основни туристически маршрути; незавършени процедури в защита на изключителната държавна собственост; непълноти и неточности по граничния контур на парка, допуснати в процеса на отстраняване на възникнали проблеми при съвместяване на картите на земеделските земи; наличие на неподдържан държавен фонд, нефункциониращи обекти в предаварийно състояние, които могат да представляват опасност за здравето и сигурността на хората и замърсяване на околната среда /решение на ВАС цитирано по-горе/. Отчитайки, че с разпоредбата на чл. 21, т. 14 от ЗЗТ акцентът е поставен върху забраната за намеса в биологичното разнообразие, министърът на околната среда и водите е следвало да се произнесе, както по възможните "отрицателни намеси", така и по възможните "положителни намеси". Забрана за "положителна намеса" се съдържа в чл. 21, т. 11 от ЗЗТ.

Съгласно чл. 18, ал. 1 от ЗЗТ, за национални паркове се обявяват територии, в чиито граници не попадат населени места и селищни образувания и които включват естествени екосистеми с голямо разнообразие на растителни и животински видове и местообитания, с характерни и забележителни ландшафти и обекти на неживата природа. Според чл. 18, ал. 2 от ЗЗТ, националните паркове се управляват с цел: 1. поддържане разнообразието на екосистемите и защита на дивата природа; 2. опазване и поддържане на биологичното разнообразие в екосистемите; 3. предоставяне на възможности за развитие на научни, образователни и рекреационни дейности; 4. създаване на предпоставки за развитието на туризъм, екологосъобразен поминък на населението и други дейности, съобразени с целите по т. 1 - 3.

Съгласно чл. 5 от ЗЗТ категориите защитени територии са: 1. резерват; 2. национален парк; 3. природна забележителност; 4. поддържан резерват; 5. природен парк; 6. защитена местност. Законодателят е заложил за всяка от посочените защитени територии конкретни цели в глава втора, раздели I, II, III, IV, V и VI от ЗЗТ. В чл. 2, ал. 2 и чл. 4, ал. 1 от ЗЗТ са определени целите на всички защитени територии, независимо от техния вид, които са главните цели на закона. Съгласно чл. 2, ал. 2 от ЗЗТ опазването на природата в защитените територии има предимство пред другите дейности в тях. Съгласно чл. 4, ал. 1 от ЗЗТ защитените територии са предназначени за опазване на биологичното разнообразие в екосистемите и на естествените процеси, протичащи в тях, както и на характерни или забележителни обекти на неживата природа и пейзажи.

За шестте категории защитени територии законодателят определя като доминантни цели опазването на биологичното разнообразие в екосистемите и на естествените процеси протичащи в тях, т. е. дейностите като осигуряване на възможности за развитие на туризъм, екологосъобразен поминък на населението и всички други дейности трябва "да са съобразени с целите по т. 1-3" на ал. 2 на чл. 18 от ЗЗТ. Приетият административен акт следва да е съобразен с постигането на първостепенните цели на всички защитени територии и в частност с основните цели на националните паркове, поради което е издаден в несъответствие с целта на закона.

В практиката на ВАС по сходни случи са цитирани задължения, произтичащи от Конвенцията за опазване на световното културно и природно наследство . През 1983 година парк Пирин е включен в Списъка на световното културно и природно наследство в Европа на Организацията на обединените нации за образование, наука и култура (ЮНЕСКО). Съгласно чл. 4 от Конвенцията за опазване на световното културно и природно наследство, всяка държава - страна по тази конвенция, признава задължението си да осигури идентификация, защита, съхранение, популяризация и предаване на бъдещите поколения на посоченото в чл. 2 природно наследство, разположено на нейната територия. Тя трябва да се стреми да полага максимални усилия за осъществяването на тази цел, като използва, както наличните си ресурси, така и международната помощ и сътрудничество, които могат да й бъдат оказани във финансово, художествено, научно и техническо отношение. "С Решения 34 COM.7B.19 и 34 COM.8B.5 от 2010 г. на Комитета за световно наследство към ЮНЕСКО, територията на Ски-зона "Банско" е изключена от обекта на световно наследство, поради увреждане на уникалната му природозащитна стойност в резултат на строителството на ски-писти, ски-съоръжения и съпътстваща инфраструктура, чието продължаване съставлява критична заплаха за обекта, като е направено предложение изключените площи да се включат в т. нар. "буферна зона".

С Решение 42 COM7B.72 от 2018 г. на Комитета за световното наследство, прието по време на 42-рата сесия на Комитета за световно наследство, проведена в Манама, Бахрейн от 24 юни до 4 юли 2018 г., се констатира, че новият План за управление на обекта на световно наследство още не е финализиран и изисква бъдещото развитие на буферната зона да бъде ръководено посредством стратегическо планиране като се изпълни решението на Върховния административен съд относно Процедурата за Стратегическа екологична оценка (СЕО) за новия План за управление на обекта, когато стане налично. Изискал е Държавата - членка да се увери, че ще бъде предприета СЕО за устройственото планиране, основана на измененията от декември 2017 г. на настоящия План за управление като приоритет. Тази СЕО следва да включва специфична оценка на потенциалните въздействия върху Изключителната универсална стойност (ИУС) на обекта, включително от потенциалното развитие в районите, разположени в рамките на обекта и неговата буферна зона, и да изпрати копие от резултатите от СЕО, когато са налични, до Центъра за световно наследство за преглед от Международния съюз за защита на природата (МСЗП). Указал е Държавата - членка да се въздържа от въвеждането на нови изменения, докато процедурата за СЕО на проекта за нов План за управление не приключи. Изискал е от Държавата - членка след като резултатите от решението на Върховния административен съд относно СЕО за новия План за управление на обекта стане налично, да се убеди, че новият План за управление обхваща обстойно всички потенциални заплахи за ИУС на обекта и ясно очертава как целите на управлението, зонирането и използването на земята на територията на Национален парк "Пирин" ще допринесат за повишаване на ИУС на обекта и ще предотвратят всякакво нарушаване на неговата цялост.

В Раздел ІІ, Глава ІІ, от Закона за защитените територии е изяснена същността на защитените територии, конституирани като национални паркове. За национални паркове се обявяват територии, в чиито граници не попадат населени места и селищни образувания и които включват естествени екосистеми с голямо разнообразие на растителни и животински видове и местообитания, с характерни и забележителни ландшафти и обекти на неживата природа. За тях се приемат планове за управление, които се съобразяват с изискванията към категорията защитена територия, нейния режим и международните договори. В своята конкретика плановете за управление дават обща характеристика на защитената територия и на компонентите й, целите на нейното управление, норми, режими, условия или препоръки за осъществяване на дейностите в горите, земите и водните площи, развитие на инфраструктурата и строителството, организацията на управлението и други. Плановете за управление могат да съдържат и краткосрочни и дългосрочни програми за действия, свързани с научноизследователската работа и мониторинг на компонентите на околната среда, поддържането на застрашени видове, съобщества и местообитания, екологичното възпитание и образование и други.

Легална дефиниция на понятията "планове и програми" се съдържа и в § 1, т. 22 от ПЗР на ЗООС, който гласи, че по смисъла на този закон "Планове и програми" са планове, програми, стратегии и други подобни документи, както и техните изменения, които: а) се изискват от законови, нормативни или административни разпоредби; б) са предмет на подготовка и/или приемане от публичен орган на национално, регионално или местно равнище или които се подготвят от даден орган за приемане чрез одобрена от Министерския съвет или от Народното събрание процедура. Според § 1, т. 28а от Допълнителните разпоредби на ЗБР, планове, програми и инвестиционни предложения са плановете, програмите и инвестиционните предложения и техните разширения и промени по смисъла на ЗООС. В съответствие с чл. 81, ал. 5 от ЗООС, за плановете, програмите и инвестиционните предложения или техните изменения или разширения, попадащи в обхвата на оценките по ал. 1, се извършва и оценка за съвместимостта по реда на чл. 31 от Закона за биологичното разнообразие. Разпоредбата на чл. 31, ал. 4 във връзка с ал. 1 ЗБР предвижда, че за плановете, програмите и инвестиционните предложения, попадащи в обхвата на ЗООС, оценката по ал. 1 се извършва чрез процедурата по екологична оценка, съответно чрез процедурата по оценка на въздействието върху околната среда по реда на ЗООС и при спазване на специалните разпоредби на този закон и наредбата по чл. 31а.

Предвид изложеното, настоящият състав счита, че са налице касационни основания за отмяната на първоинстанционното решение като неправилно. Вместо него следва да се постанови отмяната на оспорения акт. С оглед изхода на спора, на касатора следва да се присъдят разноски по делото за двете инстанции, както следва: за първоинстанционния съд 3040 лв, от които 3000 лв. за адвокатско възнаграждение и 40 лв. за държавна такса; за касационната инстанция 2170 лв., от които 1800 лв. за адвокатско възнаграждение и 370 лв. за държавна такса, общо 5 210 лева.