Решение № 6132 от 16.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 14505/2016 г.

Решение № 6132 от 16.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 14505/2016 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационната жалба на Общински съвет при община П. (О.-П.) против решение № 1523/07.11.2016 г. по адм. дело № 286/2016 г. на Административен съд - Б., с което по съществото на спора са отменени разпоредбите на чл. 3, чл. 6, ал. 1, чл. 6, ал. 2, т. 17, чл. 6, ал. 2, т. 23, чл. 6, ал. 3, чл. 6, ал. 4, чл. 7, чл. 8, чл. 9 и чл. 10 от Наредбата за условията и реда за паркиране на пътни превозни средства на територията на община П. (НУРПППС, Наредбата), приета с Решение № 174/20.04.2016 г. на Общински съвет - П. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на обжалваното решение поради необоснованост, което съставлява отменително касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди се, че съдът необосновано е приел, че допуснатото формално нарушение при провеждането на общественото обсъждане в производството по приемане на НУРПППС е съществено по своя характер, както и че не е налице пропуск при мотивирането на предложението на кмета на общината за предприетата нормативна промяна. Иска се отмяна на обжалваното решение и постановяване на решение по съществото на спора. Ответните страни - Х. В. Г., "Дефенс груп"ООД и "Авалаон"ЕООД не изразяват становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба в подробно становище по съществото на делото. Върховният административен съд - състав на трето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба и направените в нея оплаквания при спазване на разпоредбите на чл. 218 и 220 от АПК, приема същата за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна против подлежащ на оспорване съдебен акт, а разгледана по същество е неоснователна. Предмет на съдебен контрол в производството пред Административен съд - Б. са били разпоредбите на чл. 3, чл. 6, ал. 1, чл. 6, ал. 2, т. 17, чл. 6, ал. 2, т. 23, чл. 6, ал. 3, чл. 6, ал. 4, чл. 7, чл. 8, чл. 9 и чл. 10 от Наредбата за условията и реда за паркиране на пътни превозни средства на територията на община П., приета с Решение № 174 от Протокол № 8/20.04.2016 г. на О.-П. на основание чл. 8 от Закона за нормативните актове (ЗНА), чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), чл. 99, ал. 1 от Закона за движението по пътищата (ЗДвП), във връзка с чл. 76, ал. 3 от АПК. С обжалваното решение, съдът е отменил Наредбата в оспорваните й части, приемайки че при приемането й са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Според съда е допуснато нарушение на нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, тъй като по отношение на приетия проект на Наредбата не е спазено законовото изискване за публикуване за срок от 14 дни на проектът на акта, заедно с мотивите към същия. Съдът е установил, че проектът на акта, приет впоследствие на 20.04.2016 г., е публикуван на 05.04.2016 г., но е констатирал липсата на мотивите към него. Прието е, че задълженията и срокът, предвидени в чл. 26, ал. 2 от ЗНА, не са формално изискване, а израз на минимална гаранция за спазване на принципите за откритост и съгласуваност. От тук е изведен извод, че като резултат от нарушението заинтересованите страни не са могли да представят своите предложения и становища, съответно не е имало възможност те да бъдат разгледани, обсъдени и взети предвид при приемането на Наредбата, с което е нарушен и редът за издаване на акта по чл. 77 от АПК. Същевременно съдът е установил и нарушение на чл. 28, ал. 1 във вр. с ал. 2 от ЗНА поради факта, че липсва нарочен доклад по см. чл. 28 от ЗНА и факта, че към предложението на кмета към проекта на Наредбата липсват: мотиви относно необходимостта от издаването й; анализ на причините за приемане на този нормативен акт; обосновка на неговото съдържание и как ще се отрази върху обществото и заинтересованите лица неговото прилагане; отразяване на очакваните резултати от прилагането, включително финансовите; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Прието е, че поради липсата на формален доклад, а и факта, че предложението не отговаря на законовите изисквания за съдържание, проектът за нормативен акт е приет от общинския съвет при съществено нарушение на производствените правила - чл. 28, ал. 3 във вр. с ал. 2 и 1 от ЗНА. Решение е правилно. Административният съд е направил обоснован и правилен извод, който следва да бъде споделен, че оспорваната Наредба е приета при допуснати съществени по своя характер нарушения на административнопроизводствените правила, които представляват основание за отмяна на акта - чл. 146, т. 3 от АПК. Първоинстанционният съд правилно е приложил ЗНА (ред. преди ДВ, бр., 34/2016 г.), приемайки че допуснатите нарушения на процесуалните норми на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от този закон са съществени по своя характер. Трайна и непротиворечива е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органа, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект. В тази връзка, нарушението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е съществено, тъй като обезпечава правото на участие на заинтересованите лица, чието упражняване винаги би могло да доведе до друг изход от провежданото административно производство след изслушването и зачитането на изразените мнения и становища. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА също така следва да бъде тълкувана и в съответствие с чл. 77 от АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен акт след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е изпълнено. Тук е мястото да се отбележи, че с ДВ бр. 34 от 3.05.2016 г., в сила от 4.11.2016 г., разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове е изменена, като е създадена нова ал. 4, в която се посочва, че срокът за даване на предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. Сравнена с предишната редакция на разпоредбата (ДВ, бр. 46 от 2007 г.), преди изменението й и приложима в настоящия случай, срокът за обществено обсъждане и консултации, след издаването на процесната наредба, е удължен на 30 дни, което е ясна индиция от страна на законодателя, вложена в значимостта и важността на публичното оповестяване и обсъждането на проект на нормативен акт да бъде предоставено на възможно най-голям кръг от лица, които да могат да вземат отношение и да дадат своите предложения по проекта. Правилни са и заключенията на съда относно допуснатите нарушения на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Предложението на кмета на общината от 06.04.2016 г. от една страна некореспондира с изискванията за съдържание на доклад по чл. 28, ал. 2 от ЗНА, а от друга - с оглед датата на неговото издаване, съвпадаща и с датата на неговото публикуване на интернет-страницата на община - 06.04.2016 г., предложението обективно не може да изпълни изискването за спазване на срока по чл. 26, ал. 2 от ЗНА спрямо датата на приемане на самият акт - 20.04.2016 г. Касационната жалба на общинския съвет е неоснователна. Бланкетните и лишени от конкретика позовавания на ЗДвП и ЗИХУ, съдържащи се в предложението, не могат да бъдат аргумент в защита на изпълнението на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Законът изисква ясно и обосновано посочване на причините, които налагат приемането на акта, целите, които се поставят с промяната в нормативната уредба, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането и анализ за съответствието с правото на ЕС. В случая такава яснота и обоснованост липсват, а това като краен резултат не позволява заинтересованите лица да придобият знание и възприятие защо, с каква цел и как ще са отрази на правата им приемането на предложения проект на нормативен акт. Без яснота по този въпрос, заинтересованите лица - потенциалните адресати и задължени субекти на Наредбата, не могат да ангажират и да формират информирана и критична позиция по проекта й. Що се касае до възражението, че нарушението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА по отношение спазването на 14 дневния срок е формално, касационният състав го намира за неоснователно. Липсата на пълноценен доклад (предложение) по чл. 28, ал. 2 от ЗНА само по себе си е прави безпредметно изследването на срока за предложения и становища, но дори да се приеме, че предложението на кмета съдържа ясни мотиви към проекта на Наредбата, срокът по чл. 26, ал. 2 от ЗНА не е спазен. Предложението е публикуване на 06 април 2016 г., респ. 14 дневния срок за предложения и становища е изтекъл на 20 април 2016 г., която дата съвпада с датата на приемането на Наредбата. По изложените вече съображения, неспазването на срока по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, дори и с един ден, е съществено нарушение, както правилно е приел административния съд. Обжалваното решение следва да бъде оставено в сила като валидно, допустимо и правилно на основание чл. 221, ал. 2 от АПК. Разноски не са претендирани от правоимащите страни, поради което съдът не дължи произнасяне по този въпрос. Водим от горното, Върховният административен съд - трето отделение,