Решение № 3522 от 22.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11741/2015 г.

Решение № 3522 от 22.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11741/2015 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството е по реда на чл. 145 - 178 от Административно - процесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е жалба на И. А. З. от град С. срещу заповед № РД-15-696/16.06.2015 г., издадена от министъра на здравеопазването, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл му е прекратено служебното й правоотношение, считано от датата на връчване на заповедта. В жалбата се съдържат доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед, за която се твърди, че е издадена в нарушение на материалния закон и на целта на закона, както и при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Жалбоподателката твърди, че не е налице реално съкращаване на длъжността, която е заемала, както и че е налице злоупотреба с право, както и служебното й правоотношение е прекратено от длъжност, която тя не е заемала и изпълнявала. Прави се искане за отмяна на оспорената заповед. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на жалбата. Представя писмени бележки. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административният акт, а разгледано по същество е ОСНОВАТЕЛНО по следните съображения: С оспорената заповед № РД-15-696/16.06.2015 г., издадена от министъра на здравеопазването на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение с И. А. З., считано от датата на връчване на заповедта за длъжността "главен експерт", ранг II-младши в дирекция "Здравна политика" на Министерство на здравеопазването/МЗ/. Издаването на заповедта е мотивирано с утвърдени длъжностни разписания на МЗ в сила от 30.09.2014 г., 05.01.2015 г., 02.04.2015 г. и 11.05.2015 г. Заповедта е връчена на 17.09.2015 г., а жалбата е подадена на 09.04.2014 г., с което е спазен срока по чл. 149 от АПК във връзка с чл. 124 от ЗДСл. Като доказателства по делото са представени всички документи, представляващи част от преписката по издаване на оспорената заповед, включително длъжностни и поименни разписания на длъжностите в Министерство на здравеопазването в сила от 30.09.2014 г., 05.01.2015 г., 02.04.2015 г., 11.05.2015 г. Със заповед № 961/04.09.2013 г. на основание чл. 82, ал. 1 от ЗДСл И. З. е преназначена на длъжността "главен експерт" в дирекция "Здравна политика". Заповедта й е връчена на 12.09.2013 г. С нотариална покана от 17.04.2015 г. министърът на здравеопазването е предложил на З. да бъде преназначена на длъжността "главен експерт" в отдел "Опазване на общественото здраве" на дирекция "Обществено здраве". Поканата е връчена на жалбоподателката заедно със заповед заповед № РД-15-688/30.09.2014 г., с която на основание чл. 82, ал. 1 от ЗДСл е преназначена от длъжността "главен експерт" в дирекция "Здравна политика" на длъжността "главен експерт" в отдел "Опазване на общественото здраве". По делото са представени и документи за получаване на индивидуална месечна заплата за тази длъжност за месеците: април, май, юни, юли, август и септември 2015 г. Според чл. 17, ал. 2 от Устройствения правилник на МЗ в редакцията преди изменението, обнародвано с ДВ, бр. 24 от 2014 г. и след това изменение, общата численост на персонала в организационните структури и административните звена в министерството е 253 щатни бройки. Съгласно длъжностното разписание, в сила от 05.01.2015 г., общата численост на администрацията е била 256 щ. бр., като Дирекция "Обществено здраве" е с обща численост и е структурирана в три отдела: отдел държавен здравен контрол - 11 щ. бр., отдел "Опазване на общественото здраве" - 8 щ. бр., като жалбоподателката фигурира в този отдел като "главен експерт" и отдел "Управление на специализирани донорски програми"- 6 щ. бр. В утвърденото длъжностно разписание, в сила от 07.08.2014 г. жалбоподателката фигурира под номер 120 в него, като заема длъжността "главен експерт" в дирекция "Здравна политика", която има обща численост 17 щатни бройки, от които 5 щ. бр. за главен експерт /едната е заета от лице с трайно увреждане/. Представено е длъжностното разписание, в сила от 30.09.2014 г., съгласно което общата численост на МЗ е 254 щ. бр., като дирекция "Здравна политика" се е сляла с дирекция "Управление на медицинските дейности", като е създадена нова дирекция "Медицински дейности и управление при кризи" с обща численост 34 щ. бр. В новата дирекция съществува отдел "Здрава политика", в който съществуват 5 щ. бр. за длъжността "главен експерт", едната от които /номер 139/ не е заета. В следващите длъжностни разписания, посочени в оспорената заповед, длъжността на жалбоподателката не е отразена. Ответникът е представил и длъжностно разписание, в сила от 11.05.2015 г., което според заявеното в съдебно заседание от процесуалния му представител е действало към датата 10.06.2015 г., когато е прекратено служебното правотношение на жалбоподателката. Съгласно това длъжностно разписание общата численост на администрацията в МЗ е увеличена на 279 щ. бр. В Специализираната администрация съществува дирекция "Здравна политика и анализи" с численост 15 щ. бр., от които за длъжността "главен експерт"- 5 щ. бр., всички незаети към датата на утвърждаването му. При така събраните доказателства, следва да бъдат обосновани следните правни изводи: Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК, съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административно - производствените правила и материално-правните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона. Съгласно разпоредбата на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията (ЗА) министърът е органът по назначаването на държавните служители в министерството. Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, съгласно чл. 108 от ЗДСл във връзка с чл. 42, ал. 5 от ЗА, в необходимата писмена форма и задължителни реквизити, но останалите изрично наведени в оспорването оплаквания за допуснати нарушения на материалния закон и целта на закона са основателни. При упражняване на предоставените му правомощия за управление на администрацията ръководителят на съответната организационна структура има право да извършва промени и реорганизации за оптимизиране на дейността, но при упражняване на тези правомощия в условията на оперативна самостоятелност е длъжен да се съобразява с нормативно определената структура и численост на персонала. В конкретния случай министърът на здравеопазването като орган по назначаването е компетентен да утвърди длъжностно разписание и поименно разписание, които да съответстват на числеността на персонала, определена в чл. 17, ал. 2 от Устройствения правилник на МЗ и на приложението към чл. 17, ал. 3 от същия. Понятието "длъжност в администрацията" е дефинирано в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията (обн. в ДВ бр. 49 от 2012 г.) и се характеризира като нормативно определена позиция, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. За да а налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е необходимо да бъде установено, че съкратената длъжност вече не фигурира и като наименование - нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Изискванията са кумулативни. По отношение на жалбоподателката органът по назначаването не е посочил в заповедта кое от посочените пет длъжностни разписания е основание за прекратяване на служебното правоотношение на З.. Освен това правоотношението й е прекратено на 16.06.2015 г., към който момент е било в сила длъжностно разписание, утвърдено на 11.05.2015 г. Съдът приема, че именно това длъжностно разписание следва да бъде обсъждано като основание за прекратяване на служебното правотношение на държавната служителка, съобразно константната си съдебна практика. На второ място жалбоподателката е освободена от длъжност, която не е заемала. Независимо от липсата на съгласие за преназначаване по смисъла на чл. 82, ал. 1 от ЗДСл от страна на жалбоподателката, органът по назначаване е извършил реалното й преназначаване от длъжността "Главен експерт" в дирекция "Здравна политика" на длъжност "главен експерт" в отдел "Опазване на общественото здраве" на дирекция "Обществено здраве", от 30.09.2014 г., когато е издадена заповед № 688/30.09.2014 г., за която длъжност е получавала възнаграждението си. В същото време З. е освободена от длъжност, която не е заемала, което представлява нарушение на материалноправната разпоредба на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл и е достатъчно да обоснове незаконосъобразност на заповедта за прекратяване на служебното й правоотношение. Ако се възприеме тезата на ответника, че З. е заемала длъжността "главен експерт" в дирекция "Здравна политика", както е посочено в оспорената заповед, то не е налице реално съкращаване на длъжността. Съгласно чл. 142 от АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, а не факти, които са предшествали значително по време прекратяване на служебното правотношение на жалбоподателката. Относимо към прекратяването на служебното правоотношение на З. е длъжностното разписание, в сила от 11.05.2015 г., когато е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателката. Съгласно това длъжностно разписание общата численост на администрацията в МЗ е увеличена на 279 щ. бр. В Специализираната администрация съществува дирекция "Здравна политика и анализи" с численост 15 щ. бр., от които за длъжността "главен експерт"- 5 щ. бр., всички незаети към датата на утвърждаването му. Следователно длъжността на жалбоподателката съществува както нормативно определена позиция, както и като функции на длъжността "главен експерт" и продължават да бъдат изпълнявани от същия брой държавни служители, назначени на тази длъжност. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че не е налице реално съкращаване на длъжността, заемана от И. А. З., поради което и органът по назначаването неправилно е приложил чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл за прекратяване на служебното й правоотношение с оспорената заповед от 16.06.2015 г. При издаване на оспорената заповед е допуснато нарушение и на целта на закона. Независимо, че ЗДСл не изисква извършване на подбор при съкращаване на държавните служители, целта на закона е да останат на работа по-високо квалифицираните и с по-голям професионален опит държавни служители. В конкретния случай, при запазване на свободни щатни бройки в дирекцията, по същество се цели заобикаляне на закона, чрез промяна само на нормативно определената позиция на длъжността, но при запазена нужда от извършване на задачите и функциите й, което е намерило проявление в последвалата обратна трансформация на същите длъжности. Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи е съразмерността. Така както е дефиниран в чл. 6 от АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо (ал. 1). Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава (ал. 2). Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона (ал. 3). Според ал. 4 на чл. 6 от АПК, от две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел (ал. 5). Проверката за спазването на основните принципи на АПК е част от задължителната проверка относно законосъобразност на административните актове, независимо дали те са издадени в условията на обвързана компетентност или по целесъобразност. Съгласно чл. 2 от ЗА администрацията осъществява своята дейност при спазване на принципите на законност, откритост и достъпност, отговорност и отчетност, ефективност, субординация и координация, предвидимост, обективност и безпристрастност. Според чл. 2, ал. 6 от ЗА администрацията планира и изпълнява дейността си по начин, който води до постигане на висок обществен резултат при възможно най-икономично използване на ресурсите. В съответствие с чл. 18 от ЗДСл, изпълнението на държавната служба се основава на принципите на законност, лоялност, отговорност, стабилитет, политическа неутралност и йерархична подчиненост. Стабилитетът на държавната служба е гарантиран и изрично в чл. 81 от ЗДСл. Основната същност на държавната служба предполага именно стабилност и устойчивост, гарантиращи непрекъсваемост на функционирането на държавната власт. В случая извършените пет изменения в длъжностното и поименното разписание на МЗ за по-малко от една календарна година, без да са настъпили същностни изменения във функциите и задачите на самата организационна структура като цяло и без да са синхронизирани със съответни на брой изменения в Устройствения правилник на МЗ и длъжностните характеристики на новооткриваните и трансформираните длъжности, могат да бъдат определени като противоречащи на описаните принципи и целта на закона независимо, че са извършени от компетентен орган в кръга на неговите правомощия. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспорването е основателно, защото са налице хипотезите на чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК, поради което оспорената заповед № РД-15-696/16.06.2015 г., издадена от министъра на здравеопазването на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, с което е прекратено служебното правоотношение с И. А. З. следва да бъде отменена. Съобразно изхода на спора пред настоящата инстанция и направеното искане за присъждане на разноски, ответникът следва да бъде осъден да заплати на жалбоподателката разноски в размер на 500 лв., представляващи адвокатско възнаграждение на пълномощника й. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение