Решение № 8802 от 13.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 3754/2014 г.

Решение № 8802 от 13.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 3754/2014 г., IV о., докладчик съдията Марио Димитров Производството е по чл. 185 - чл. 196 от АПК. Образувано е по жалба подадена от И. М. И. от гр. Г., в качеството на "съдебен администратор", против Правилника за администрацията в съдилищата (ПАС) приет от Висшия съдебен съвет на основание чл. 342, ал. 1 от Закона за съдебната власт (обн. в ДВ, бр. 8/28.01.2014 г., изм. и доп., бр. 2 от 9.01.2015 г., бр. 16 от 26.02.2016 г.), в частта на чл. 4, ал. 2, т. 2 и § 4 от Преходните и заключителните разпоредби. Излага доводи, че обжалваните разпоредби са постановени при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в противоречие на материалния закон и несъответствие с целта на закона. Излага, че не са изложени мотиви, от които да става ясно кое налага завишаване на изискванията към длъжността съдебен администратор - образователна степен "магистър" по определена специалност Публична администрация, Икономика или Право. Излага, че преди внасяне на проекта на ПАС за приемане от ВСС органът е нарушил реда за вземане на предложения и становища от заинтересуваните лица - реда по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, като оспорените разпоредби са били изцяло в друга редакция, като по този начин са нарушени принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Излага, че чл. 4, ал. 2, т. 2 от ПАС противоречи на материалния закон - чл. 340 във вр. с чл. 342, ал. 1 от ЗСВ и чл. 8, ал. 2 от АПК, поради това, че в Правилника за организацията и дейността на администрацията на Прокуратурата на Р. Б. (ПОДАПРБ) е обнародван в ДВ, бр. 106/10.12.2013 г. и подобни изисквания не са въведени, макар че се отнася до еднакви длъжности, с което е нарушен основният принцип на административния процес по чл. 8, ал. 2 АПК за равенство. Смята, че тази неравнопоставеност в изискванията за заемане на длъжността съдебен администратор в ПОДАПРБ и ПАС е израз на дискриминационно отношение по признак образование на едни и същи служители с идентични длъжностни и функционални характеристики. Излага, че оспорената разпоредба на § 4 от ПАС (идентична с тази на ПОДАПРБ), не отчита и не дава възможност на заварените съдебни администратори в съдилищата в достатъчен срок да придобият съответната специалност по магистърската степен, нарушава принципа на равнопоставеност на съдебните служители в органите на съдебната власт. Чрез процесуален представител адв. Е. К. с писмена защита излага доводи за допуснати съществени нарушения на чл. 26, ал. 2 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), като не са представени мотиви и доклад, както и че § 4 от ДР на ПАС не е бил публикуван за обсъждане във варианта приет от ВСС. И., да се отменят обжалваните разпоредби и се присъдят направените разноски по делото. Подадена е жалба и от Т. И. Й. от гр. Р., в качеството на "съдебен администратор", против Правилника за администрацията в съдилищата (ПАС) приет от Висшия съдебен съвет на основание чл. 342, ал. 1 от Закона за съдебната власт (обн. в ДВ, бр. 8/28.01.2014 г., изм. и доп., бр. 2 от 9.01.2015 г., бр. 16 от 26.02.2016 г.), в частта на чл. 4, ал. 2, т. 2 и § 4 от Преходните и заключителните разпоредби. Излага доводи, че обжалваните разпоредби са постановени при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в противоречие на материалния закон и несъответствие с целта на закона. В жалбата са изложени идентични доводи с тези изложени в жалбата на И. М. И., поради което не следва да се повтарят отново. Чрез процесуален представител адв. Е. К. с писмена защита излага доводи идентични с тези на жалбоподателя И. М. И. Иска, да се отменят обжалваните разпоредби и се присъдят направените разноски по делото. Подадена е жалба и от "Национално сдружение на съдебните служители", гр. С., регистрирано като юридическо лице с нестопанска цел, легитимирано с удостоверение от 4.03.2014 г. по ф. д. № 287/2012 г. на Софийски градски съд, против Правилника за администрацията в съдилищата приет от Висшия съдебен съвет, на основание чл. 342, ал. 1 от Закона за съдебната власт (обн. в ДВ, бр. 8/28.01.2014 г., изм. и доп., бр. 2 от 9.01.2015 г., бр. 16 от 26.02.2016 г.), с искане за отмяна изцяло или на чл. 4, ал. 2, чл. 8, ал. 2, чл. 9, ал. 2, чл. 11, ал. 2, чл. 131, ал. 2 и § 4 от Преходните и заключителните разпоредби. Излага, че изискванията за заемане на съответна длъжност в съдебната администрация - чл. 4, ал. 2; чл. 8, ал. 2; чл. 9, ал. 2; чл. 11, ал. 2; чл. 131, ал. 2, следва да бъдат регламентирани в Класификатора по чл. 241, ал. 1 от Закона за съдебната власт, а не в ПАС. И., че разпоредбите на чл. 4, ал. 2, т. 2 и чл. 9, ал. 2 и § 4 от ПЗР на ПАС попадат в хипотезите на неспазване административнопроизводствените правила, несъответствие с материалноправни разпоредби и противоречие с целта на закона. Излага, че ПАС е издаден при съществено нарушение на административнопроизводствените правила като не са спазени разпоредбите на чл. 8, ал. 2 и чл. 77 от АПК и чл. 26 и чл. 28 от ЗНА. Твърди, че не са изложени мотиви относно необходимостта от приемане на правилника и кое е наложило приемане на § 4 от ПЗР, като е пренебрегнато възражението за броя на евентуално засегнатите служители и при липса на информация за това. Смята, че е нарушен принципът на административния процес чл. 8, ал. 2 АПК за равенство, доколкото в чл. 4, ал. 2, т. 2 от оспорвания Правилник са предвидени изисквания за заемане на длъжността "съдебен администратор" в съдилищата, различни от предвидените за същата длъжност в прокуратурите - чл. 27, ал. 3, т. 2 от ПОДАПРБ. Твърди, че различната уредба на изискванията за съдилищата и прокуратурата за сходни длъжности противоречи на чл. 6 от Конституцията на Р. Б. и чл. 4 от Закона за защита от дискриминация, забраняващ "всяка пряка или непряка дискриминация", като се налага дискриминационно отношение по признак образование на едни и същи служители с идентични длъжностни и функционални характеристики. Твърди, че § 4 от ПАС не отчита и не дава възможност на заварените съдебни администратори в съдилищата в достатъчен срок да придобият съответната специалност по магистърската степен, с което нарушава принципа на равнопоставеност на съдебните служители в органите на съдебната власт. Иска, да се отмени изцяло или в конкретно оспорваните разпоредби на чл. 4, ал. 2; чл. 8, ал. 2; чл. 9, ал. 2; чл. 11, ал. 2; чл. 131, ал. 2 и § 4 от Преходните и допълнителни разпоредби на ПАС. С определение от 7.04.2014 г. по адм. д. № 3754/2014 г. на Върховния административен съд, жалбите на тримата жалбоподатели са допуснати до разглеждане в оспорените части, като съдът се е произнесъл по тяхната допустимост с оглед установената активна процесуална легитимация. Разпоредено е оспорването на акта да се съобщи чрез обявление в "Д. вестник". На основание чл. 166, ал. 4 от АПК е спряно предварителното изпълнение на § 4 от ПЗР на ПАС до приключване на делото с влязъл в сила административен акт. С определение от 23.09.2014 г. на основание чл. 189, ал. 2 от АПК съдът е допуснал присъединяване към оспорването на ПАС от Е. Т. Е. по подадена от нея молба от 14.04.2014 г. и предвид качеството й на "съдебен администратор", чието трудово правоотношение е било прекратено в резултат на обжалваните нормативни разпоредби. С допълнително искане от 12.11.2014 г. Е. Е. е поискала обявяване на нищожност на чл. 4, ал. 2, т. 2 от ПАС изцяло или в частта "по специалностите "Публична администрация, Икономика или Право" и на § 4 от ПЗР на ПАС, както и евентуално тяхната отмяна като незаконосъобразни, като е изложила доводи за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, при противоречие с материалноправни разпоредби и при несъответствие с целта на закона, сходни с изложените в останалите жалби. Претендира присъждане на направените по производството разноски. Ответникът - Висш съдебен съвет, чрез процесуални представители юриск. З. и юриск. В., в съдебно заседание и с писмено становище оспорва жалбите като недопустими, като подадени срещу вътрешноведомствен акт, който не подлежи на съдебен контрол и алтернативно като неоснователни и излага доводи за законосъобразност на обжалвания административен акт. Иска, жалбите да бъдат оставени без разглеждане или алтернативно отхвърлени като неоснователни. Представителят на Върховна административна прокуратура в съответствие с чл. 192 от АПК излага становище, че жалбите са частично основателни в частта по оспорването на § 4 от ПЗР на ПАС. С., че разпоредбата на § 4 от ПЗР на ПАС е незаконосъобразна, като издадена при съществено нарушаване на административно производствените правила на реда по чл. 77 от АПК, тъй като компетентният орган не е провел обсъждане на проекта на приетата разпоредба и липсват доказателства за публикуване на пълния текст на проекта, ведно с § 4 от ПЗР на ПАС на сайта на ВСС. И., че от проекта, представен на стр. 467, т. 2 от делото се установява друг, различен от приетия и публикуван текст на разпоредбата, както и от проекта, представен на стр. без номер, том трети /черна папка/ се установява липса на пълния текст на ПАС, изпратен за обсъждане до съдилищата. Смята, че за разпоредбата не са изпълнени изискванията по чл. 26 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, тъй като при изработването на проекта в тази оспорена част не са зачетени принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Преди внасянето на проекта за приемане от компетентния орган, съставителят на проекта не го е публикувал на интернет страницата на ВСС заедно с мотивите, съответно доклада и оспорената разпоредба е приета в противоречие с чл. 28, ал. 2 от ЗНА, тъй като липсват мотиви относими към целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Излага, че в останалата част жалбите са неоснователни и ПАС е издаден от компетентен орган по смисъла на чл. 342, ал. 1 от ЗСВ, чл. 76, ал. 1 от АПК, чл. 12 от ЗНА и решение № 9 от 3.07.2014 г. на КС на РБ по к. д. № 3/2014 г. и не са допуснати съществени нарушения на административно производствените правила, не е нарушен материалния закон и целта му. Излага, че съгласно специалната разпоредба на чл. 357, ал. 6 от ЗСВ изискванията за заемане на длъжността на главния секретар и на съдебния администратор се определят с правилниците по чл. 342, ал. 1, поради което доводът в жалбата на Е. Е. за нищожност на разпоредбата на чл. 4, ал. 2, от ПАС, поради необходимост от определяне на изискванията за длъжността съдебен администратор по реда на чл. 341 от ЗСВ /с класификатора на длъжностите/ е неоснователен. По допустимостта на жалбите съдът се е произнесъл с определение от 7.04.2014 г. и определение от 23.09.2014 г. по адм. д. № 3754/2014 г. на Върховния административен съд, като е съобразен правният интерес и наличието на активна процесуална легитимация на жалбоподателите. Към момента на постановяване на настоящето решение е извършена промяна на Правилника за администрацията в съдилищата (изм. и доп., бр. 2 от 9.01.2015 г., бр. 16 от 26.02.2016 г.), които изменения и допълнения не променят направените изводи от съдебния състав за допустимост на оспорването, предвид на това, че актът е действащ към настоящият момент, както и отделно оспорените разпоредби от него. Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд приема за неоснователни възраженията на процесуалните представители на Висшия съдебен съвет, че оспореният административен акт, не е нормативен по своя характер, а вътрешноведомствен акт, който не подлежи на съдебно оспорване, поради и което жалбите са процесуално недопустими. От жалбоподателите е оспорен Правилник за администрацията в съдилищата (ПАС) приет от Висшия съдебен съвет на основание чл. 342, ал. 1 от Закона за съдебната власт (обн. в ДВ, бр. 8/28.01.2014 г., изм. и доп., бр. 2 от 9.01.2015 г., бр. 16 от 26.02.2016 г.), както изцяло, така и по отношение на отделни негови разпоредби - чл. 4, ал. 2, чл. 8, ал. 2, чл. 9, ал. 2, чл. 11, ал. 2, чл. 131, ал. 2 и § 4 от Преходните и заключителните разпоредби. Съгласно чл. 342, ал. 1 от ЗСВ (в приложимата редакция - ДВ, бр. 33 от 2009 г.) Висшият съдебен съвет приема правилници за администрацията на органите на съдебната власт, а съгласно ал. 2 с правилниците се определят звената на администрацията, функционалните им характеристики, организацията на работата в администрацията на органите на съдебната власт, длъжностното разписание, типовите длъжностни характеристики на съдебните служители, редът за провеждане на конкурс, условията за несъвместимост за съдебен служител и органите по назначаването им. С ал. 3 е предвидено правилниците да се обнародват в "Д. вестник". С решение № 9 от 3.07.2014 г. на КС на РБ по к. д. № 3/2014 г. е прието, че във връзка с изпълнението на конституционните му функции по чл. 130, ал. 6 от Конституцията на Р. Б. на Висшия съдебен съвет може със закон да се възлага подзаконова нормотворческа компетентност. Прието е, че на ВСС като административен орган на съдебната власт, е допустимо възлагането със закон да приема подзаконови нормативни актове и е съвместимо с неговите конституционни функции, като е в правомощието на Народното събрание да възлага подзаконовата уредба по прилагането на приет от него закон на държавен орган извън системата на изпълнителната власт, включително и на ВСС. С. така е посочено, че с подзаконови нормативни актове ВСС не би уреждал единствено свои вътрешноорганизационни въпроси, а в изпълнение на конституционните си правомощия следва да може да регламентира отношенията, свързани с общото функциониране на системата на съдебната власт. В тази връзка с чл. 30, ал. 2, т. 17 от ЗСВ (ДВ, бр. 28 от 2016 г.) изрично е прието, че в предвидените от закона случаи ВСС издава подзаконови нормативни актове. Регламентираната със ЗСВ възможност на ВСС да приема правилници, да определя звената и организацията на работа на органите на съдебната власт, не би могла да се отнесе към уредба на вътрешни правила и не представлява вътрешно ведомствен акт, след като се отнася до уредба на функциониране на администрациите на органите на съдебната власт и по отношение на която му е предоставена със закон възможността да приема правилници за тяхната дейност, а не за своята. След като регулацията е насочена към администрацията на органите на съдебната власт, които са самостоятелни правни субекти, приетият ПАС не може да има вътрешно ведомствен характер или да представлява вътрешни правила по смисъла на чл. 13, във връзка с чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК. В съответствие с чл. 1а от Закона за нормативните актове, нормативният акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган, а съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗНА нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от Конституцията или от закон. Със ЗНА са определени и дефинирани отделните видове нормативни актове, които се издават от държавните органите, като съгласно чл. 7 - "Правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност". В случая с приетия ПАС от ВСС въз основа на законовата регламентация се определят звената на администрацията, функционалните им характеристики, организацията на работата в администрацията на органите на съдебната власт, длъжностното разписание, типовите длъжностни характеристики на съдебните служители, редът за провеждане на конкурс, условията за несъвместимост за съдебен служител и органите по назначаването им (чл. 1). По своя характер приетият ПАС е нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 и чл. 76, ал. 1 от АПК и чл. 12 от ЗНА, с който се урежда материята, за която е предвидено той да бъде издаден - чл. 342, ал. 1 от ЗСВ, поради което за издаването му важат правилата на чл. 75 - 80 от АПК, а производството по оспорване е по реда на чл. 185 - 196 от АПК. Предвид на изложеното оспорването на Правилника за администрацията в съдилищата е допустимо. Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд като разгледа жалбите за да се произнесе по същество, приема за установено следното: От фактическа страна се установява, че административното производство за приемане на ПАС е започнало въз основа на решение на ВСС по Протокол № 49 от 15.11.2012 г., 8.4., с което е определен съставът на подгрупа за изработване на проект на Правилник за администрацията в районните, окръжните, административните, военните и апелативните съдилища (ПАРОАВАС). Решението е мотивирано с постъпилите предложения от различни органи на съдебната власт, както и с утвърдения с решение по протокол № 29 от 12.07.2012 г. Класификатор на длъжностите в администрацията по чл. 341 от ЗСВ считано от 1.07.2012 г. В състава на подгрупата са включени трима членове на ВСС, един председател на окръжен съд, шест "съдебни администратори" от различни съдилища в страната, двама административни секретари, директор дирекция "Правна" и началник отдел "НДПП", дирекция "Правна" на ВСС. С решение на Комисията по правни въпроси (КПВ) към Висшия съдебен съвет по протокол № 17 от 15.04.2013 г. е приет проект на Правилник за администрацията в районните, окръжните, административните, военните, специализираните и апелативните съдилища (ПАРОАВСАС). С решението е указано проектът да се изпрати по електронните пощи на административните ръководители на съдилищата, за становище до 31.05.2013 г. и да се публикува на интернет страницата на Висшия съдебен съвет, което е изпълнено видно от писмо изх. № 91-00-066 от 17.04.2013 г., както и е публикуван на сайта на ВСС (www. vss. justice. bg). Към публикувания проект не са приложени и публикувани мотиви съответно доклад на съставителя. Във връзка с публикувания проект и указания на Комисията по правни въпроси към ВСС са представени становища и предложения от отделни съдилища, както и предложения от работна среща на съдебните администратори и административните секретари с вх. № 91-00-066 от 10.06.2013 г. и отделни звена от администрацията на съдилищата от страна, които са приложени по делото с молба от 5.11.2014 г. от ВСС под опис (черна папка без номерация на страниците). С решение на Комисията по правни въпроси към Висшия съдебен съвет по протокол № 28 от 24.06.2013 г. е взето решение да се поканят членовете на работната група, участвали в изработването на проекта, за обсъждане на постъпилите становища от органите на съдебната власт и да се внесе в КПВ окончателен вариант на проекта. На заседание на 2.07.2013 г. на работната група са обсъдени постъпилите становища и предложения. С писмо от изх. № 91-00-133 от 16.10.2013 г. на К. Н., като чл. на ВСС и на работната група по изработване на правилника, са изпратени за становище до административните ръководители на съдилищата отделни разпоредби от правилника. Окончателният вариант на правилника за администрацията е внесен от КПВ за разглеждане на заседание на ВСС на 18.12.2013 г. По протокол № 51 от 18.12.2013 г. внесеният проект е представен устно от К. Н., като чл. на КПВ и на работната група по изготвяне на проекта. В представянето са изложени аргументите свързани с приемане на измененията в правилника в насока за оптимизиране и детайлизиране функциите на администрацията, детайлизиране на видовете дела, за да се унифицира практиката по съдилищата, относно това в кои случаи следва да се образуват дела и в кои не следва, на основата на обективна статистика и отчитане действителната натовареност на всеки от органите на съдебната власт и на отделния магистрат. Също така е отчетено, че правилникът се приема по силата на Закона за съдебната власт от Висшия съдебен съвет, като акт, който е съобразен с Класификатора на длъжностите, действащ от 2012 г., но и като акт, който е отворен и винаги може да бъде допълван и изменян, съобразно нуждите на съдебната администрация. На проведеното обсъждане е прието наименованието - Правилник за администрацията в районните, окръжните, административните, военните, специализираните и апелативните съдилища (ПАРОАВСАС), да бъде променено на Правилник за администрацията в съдилищата. На заседанието е проведено разискване и обсъждане на § 4 от ПЗР на ПАС в предложения първоначален вариант обявен на сайта на ВСС и в варианта предложен от КПВ. След проведен дебат и обсъждане е приет варианта на § 4 на КПВ, който е и варианта на публикувания окончателен ПАС. С решение на ВСС по протокол № 51 от 18.12.2013 г. на основание чл. 341, ал. 1 от ЗСВ (ред. ДВ, бр. 33 от 2009 г.) е приет Правилник за администрацията в съдилищата, който в съответствие с чл. 342, ал. 3 от ЗСВ е обнародван в Д. вестник бр. 8 от 28.01.2014 г. В съответствие с чл. 168 от АПК, приложима субсидиарно и в производството по оспорване на подзаконови нормативни актове - чл. 196 от АПК, настоящият съдебен състав на Върховния административен съд, въз основа на установените фактически обстоятелства и събраните по делото доказателства, провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК, като приема от правна страна следното: О. П. за администрацията в съдилищата е издаден от компетентен орган, въз основа на изрично предвидено с чл. 342, ал. 1 от ЗСВ (ред. ДВ, бр. 33 от 2009 г.) правомощие и при спазване на установената форма. В тази връзка са неоснователни и недоказани твърденията на жалбоподателката Е. Е., че оспорените от нея разпоредби на чл. 4, ал. 2, т. 2 и § 4 от ПЗР на ПАС, са нищожни. Липсват фактически и правни основания, които да обуславят нищожност на оспорените разпоредби, поради което жалбата в тази част като неоснователна следва да бъде отхвърлена. Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд приема, че в производството по приемане на оспорения нормативен административен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. При приемане на обжалвания Правилник за администрацията в съдилищата не са спазени разпоредбите на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и ал. 3 от ЗНА (ред. ДВ, бр. 46 от 2007 г.), във връзка с чл. 80 от АПК. В производството по издаване на акта, преди внасянето на проект на нормативен акт за приемане от компетентния орган (ВСС) съставителят на проекта следва да публикува на интернет страницата на ВСС мотивите, съответно доклада, заедно с проекта на акта, по които заинтересованите лица да предоставят предложения и становища по проекта. Видно от представените с административната преписка документи и становището на ответника първоначалният проект на правилника е бил публикуван на сайта на ВСС, но към него няма публикувани мотиви или доклад на съставителя. Освен това съгласно чл. 28, ал. 2 (в приложимата редакция) проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, като мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Съгласно чл. 28, ал. 3 от ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. В случая с първоначалния проект на правилника не са публикувани мотиви съответно доклад на съставителя, а е проведено обсъждане само по проекта (вж. приложените становища и предложения) и след изготвяне на окончателния проект при внасянето му от Комисията по правни въпроси за приемане от ВСС, не са представени мотиви съответно доклад с изискуемото по закон съдържание. С протоколно определение от 4.11.2015 г. съдът е указал на ответника в съответствие с чл. 170 от АПК, че носи доказателствената тежест да установи изпълнението на законовите изисквания за издаване на подзаконов административен акт по реда на АПК и ЗНА, но в производството, не са представени доказателства в изпълнение на тези указания. В становището си процесуалният представител е заявил, че мотивите се съдържат в самия акт, но такива не се установяват. Допуснатите нарушения при приемане на акта са съществени, поради това, че не са изпълнени императивни правни норми, съдържащи се в нормативен акт от по-висока степен. Не са изпълнени изискванията по чл. 26, ал. 2 от ЗНА от съставителя, така и при внасянето за разглеждане и обсъждане от органа по чл. 28, ал. 2 от ЗНА, да се включи точно определено съдържание в мотивите, респ. в доклада, които са насочени към гарантиране на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Императивното изискване за мотивиране на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани страни, е предпоставка за обсъждането и приемането на акта. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, по силата на ал. 3 на чл. 28 от ЗНА не следва да се обсъжда от компетентния орган, което в случая обуславя нарушение и на тази разпоредба от органа. Не е достатъчно само публикуване на проекта за нормативен акт, а е необходимо публикуване и на мотивите, съответно доклада, за да могат заинтересованите лица да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Като не е изложил мотиви в съответствие с изискванията на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА, както и е приел ПАС, с различно съдържание от първоначално публикувания проект в отделни негови разпоредби, както преди обсъждането, така и след обсъждането, без да е мотивиран и обоснован, административният орган - Висш съдебен съвет е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила, което представлява самостоятелно основание за отмяна на приетия от него Правилник за администрацията в съдилищата. Предвид допуснатото съществено нарушение на административнопроизводствените правила, настоящият съдебен състав на Върховния административен съд приема, че не може да се произнесе по релевирани доводи за материална незаконосъобразност по отделните оспорени разпоредби - чл. 4, ал. 2, чл. 8, ал. 2, чл. 9, ал. 2, чл. 11, ал. 2, чл. 131, ал. 2 и § 4 от ПЗР на ПАС. Л. на мотиви и доклад към проекта за приемане на акта, препятстват възможност да се извърши контрол за материална законосъобразност на оспорените разпоредби по същество. За настоящата инстанция е невъзможно да прецени съответствието на въведените изисквания с оспорените разпоредби с изискванията на материалния закон, както и какви са причините наложили въвеждането им, респ. да се прецени упражняването на оперативната самостоятелност на органа при условията на чл. 169 от АПК. С оглед на изложеното настоящият съдебен състав на Върховния административен съд приема, че оспореният Правилник за администрацията в съдилищата следва да бъде отменен, поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила в съответствие с чл. 146, т. 3, приложим на основание чл. 196 от АПК. При този изход на процеса в съответствие с чл. 143, ал. 1 от АПК с оглед направените искания от процесуалния представител на жалбоподателите И. М. И. и Т. И. Й., следва да бъде осъден ответникът да заплати на всяка една от тях направените разноски по делото в размер на 630,00 лв. представляващи платени държавни такси, такси за обнародване и адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие № 0125165 от 27.10.2014 г. и договор за правна защита и съдействие № 0125168 от 31.10.2014 г. Настоящият съдебен състав приема за неоснователни възраженията на процесуалния представител на ВСС за прекомерност на адвокатските възнаграждения, като съобрази характера на производството, фактическата и правна сложност на делото. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, предл. 3 от АПК, Върховният административен съд - четвърто отделение,