Решение № 2605 от 25.02.2009 г. на ВАС по адм. д. № 12712/2008 г.

Решение № 2605 от 25.02.2009 г. на ВАС по адм. д. № 12712/2008 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Мария Костова Производството е образувано по молба от Константин Аргиров Янакиев от гр. Варна, за отмяна на основание чл. 239, ал. 1, т. 6 от АПК, на влязлото в сила Решение № 3330/14.01.1997 г., постановено от тричленен състав на ВАС по адм. д. № 3313/1995 г. и Решение № 257/10.07.1997 г., постановено от петчленен състав на ВАС по адм. д. № 311/1997 г. С решение от 30.11.1994 г., постановено по адм. д. № 488А (1993 г. от Варненския окръжен съд, е отменен мълчаливия отказ на Кмета на община Варна да одобри сключената между "Черно море" ЕАД - гр. Варна и Костадин Аргиров Янакиев от гр. Варна покупко-продажбата на следния ведомствен апартамент - гр. Варна, кв. Петлешев, ул. "Младежка"№ 142, бл. 55, вх. Г, ет. 6, ап. 22. и е задължил община Варна в месечен срок от влизане на решението в сила да издаде акта по чл. 120 от НДИ за покупка на имота. С Решение № 3330/14.01.1997 г., постановено от тричленен състав на ВАС е отменено по реда на надзора влязлото в сила решение от 30.11.1994 г. на Варненския окръжен съд, постановено по адм. д. № 488-А/1993 г. и вместо него е е оставена без разглеждане жалбата на Костадин Аргиров Янакиев от гр. Варна, срещу мълчаливия отказ на кмета на община Варна, да бъде сключен договор за покупко-продажба на едно ведомствено жилище в гр. Варна, кв. "Петлешев", ул. "Младежка"№ 142, чл. 55, вх. "Г", ет. 6, ап. 22 и е прекратено производството по делото. С Решение № 257/10.07.1997 г., постановено от Петчленен състав на ВАС по адм. д. № 311/1997 г. е оставена без уважение подадената от Константин Аргиров Янакиев молба за преглед по реда на надзора против решението от 14.01.1997 г. на ВАС, тричленен състав, по адм. д. № 3313/1995 г. Молителят поддържа, че са налице основанията по чл. 231, ал. 1, б. "з" от ГПК вр. чл. 11 от ЗВАС, във връзка с чл. 6, ал. 1 от ЕКЗПЧОС за отмяна на влезлите в сила решения, предмет на молбата за отмяна, предвид постановеното от ЕСПЧ окончателно решение по жалбата му рег. № 40476/1998 г. С влизане в сила на АПК, правното основание на подадената молба следва да се квалифицира като такова по чл. 239, ал. 1, т. 6 от АПК. Съгласно чл. 239, т. 6 от АПК, съдебният акт подлежи на отмяна, когато с решение на Европейския съд за защита на правата на човека е установено нарушение на Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи. Молбата за отмяна е подадена от активнолегитимирана страна, в срока по чл. 240 от АПК и е процесуално допустима. Едногодишният срок по чл. 240 от АПК тече от момента на влизане в сила на решението на Европейския съд за защита на правата на човека, тъй като от този момент възниква основанието за отмяна, а тримесечният срок - от узнаването на основанието за отмяна и те са спазени. С решението от 10.08.2006 г. на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) в Страсбург, по делото Янакиев с/у България, образувано по жалба № 40476/98 г., влязло в сила на 10.11.2006 г., е прието следното: I. По фактическата обстановка: Със заповед от 13.10.1983 г. жалбоподателят заедно със семейството си е бил настанен като наемател в апартамент, който през 1980 г. държавата е прехвърлила за "ползване, стопанисване и управление" на държавното предприятие, в което жалбоподателят е работил. С решение на Министерския съвет от 20 септември 1991 г. предприятието, в което жалбоподателят работи, е преобразувано в ЕООД - собственост на държавата, като новосъздаденото дружество се вписва в търговския регистър, а впоследствие по решение на Министъра на индустрията, действащ в качеството си на представител на едноличния собственик на капитала-държавата, е преобразувано в ЕАД, като промяната се вписва в търговския регистър на 15.09.1992 г. На 3.08.1992 г. жалбоподателят кандидатства за закупуване на апартамента, като обосновава искането си с разпоредбата на § 4 от ДР на Закона за уреждане на жилищните въпроси на граждани с многогодишни жилищно-спестовни влогове от 1991 г. (ЗУЖВГМЖСВ). На 28.12.1992 г. бордът на директорите на работодателя на жалбоподателя одобрява продажбата. На 4.01.1993 г. жалбоподателят се обръща към кмета на Варна с искане той да одобри продажбата, като прилага декларации и документи, целящи да покажат, че той отговаря на всички изисквания, посочени в чл. 2 от закона. Представя и писмо от борда на директорите на своя работодател, което информира кмета, че продажбата е одобрена и го моли да я валидира. В писмото изрично е посочено, че продажбата трябва да се осъществи по силата на § 4 от ДР на ЗУЖВГМЖСВ, като е посочена и банковата сметка на предприятието, на което общината трябва да прехвърли приходите след като жалбоподателят извърши плащането. Кметът не отговаря и през 1993 г. жалбоподателят подава във Варненския окръжен съд жалба срещу мълчаливия отказ на кмета. С решение от 30.11.1994 г., отбелязано в срочната книга на 5.12.1994 г. Варненският окръжен съд отменил отказа и указал на кмета да издаде в срок от един месец заповед, с която да разреши продажбата. Съдът постановил: "Съгласно чл. 111 от Наредбата за държавните имоти от 1975 г. (НДИ), продажбата на ведомствени жилища се извършва от общинските съвети при наличието на предвидените в ал. 4 на чл. 111 от Наредбата условия, а именно-да е налице предложение от съответното ведомство, в което да бъде посочен и купувача. В този случай по реда на чл. 120 от НДИ общинският съвет извършва продажбата въз основа на издадена от него заповед. Текстът на чл. 120 от НДИ е категоричен, че при спазването на всички необходими условия за извършването на продажбата Общинският съвет няма право на преценка дали да извърши продажбата, а следва да издаде съответната заповед. Тази заповед несъмнено има характер на индивидуален административен акт и обжалването на този акт, респективно-мълчаливият отказ такъв да бъде издаден, подлежи на обжалване по ЗАП. Безспорно е по делото, че жалбоподателят е бил наемател на жилището по силата на настанителна заповед от 13.10.1983 г. В това качество той има право да закупи жилището по реда на НДИ. Безспорно е също, че жилището е собственост на работодателя на жалбоподателя. С решение на Съвета на директорите от 28.12.1992 г. (работодателя на жалбоподателя), е разрешено на жалбоподателя да закупи заеманото от него ведомствено жилище. В изпълнение на това решение работодателят на жалбоподателя е отправил искане до Председателя на ИК на ОбНС - гр. Варна (т. е. до кмета-след приемането на Конституцията от 1991 г. това е кметът) за извършване на продажбата, в което е посочил и купувача. С това са изпълнени всички изисквания, които чл. 111 от НДИ предвижда. При това положение е следвало ОбНС да изпълни задължението си по чл. 120 от НДИ и да оформи вече постигнатото между страните съгласие за продажба в надлежна форма-в случая издаване на заповед. ОбНС всъщност не е страна по договора за покупко-продажба. Такива са ведомството-собственик на апартамента и наемателят. ОбНС (кмета) има само функциите на административен орган, който одобрява сключената сделка. Мълчаливият отказ да стори това е незаконосъобразен. Кметът отказал да изпълни решението и на 3.02.1995 г. подал пред Върховния съд молба за преглед по реда на надзора, твърдейки, че такава заповед или отказът да се издаде такава, не е индивидуален административен акт и следователно не подлежи на обжалване по ЗАП. Жалбоподателят подал възражение, твърдейки между другото, че спорът не се отнася до обикновена продажба на ведомствено жилище, а до продажба на жилище, обект на специалните разпоредби на § 4 от ДР на ЗУЖВГМЖСВ. Следователно ролята на кмета не е на страна по договора, както би било по принцип, а на наблюдаващ административен орган. След като съществените условия на сделката за покупко-продажбата са изпълнени, кметът трябва да я одобри и може да откаже само ако жалбоподателят не отговаря на изискванията на закона. На 14.01.1997 г. ВАС постановява решение в тричленен състав. Приема, че кметът не действа като административен орган, а като равнопоставена страна, неговите актове излизат извън обсега на ЗАП, при което Варненският окръжен съд е превишил правата си, разглеждайки жалбата. Следователно решението му следва да се отмени по реда на надзора, като жалбата се остави без разглеждане, а делото се прекрати. На 24.02.1997 г. жалбоподателят подал жалба, в която изложил всичките си аргументи, включително тези по съществото на спора. На 10.07.1997 г. петчленен състав на ВАС намерил същата за допустима (като молба за преглед), но я отхвърлил като неоснователна, като е приел, че решението на тричленния състав на ВАС е законосъобразно. Правилни са изводите в атакуваното решение, че решенията и отказите за сключване на договор за продажба на държавни жилища по реда на Наредбата за държавните имоти, включително и когато са предоставени на ведомства, какъвто е настоящия случай, не представляват индивидуални административни актове по смисъла на чл. 2 от ЗАП. Те предшестват осъществяването на двустранна сделка по прехвърлянето на собствеността на имот между държавата и гражданина и изразяват съгласието на кмета на съответната община за бъдещото сключване на тази сделка. Последният не действа като административен орган, а като равнопоставена страна спрямо гражданина-купувач. Поради това и актовете му в тези случаи са изключени от действието на ЗАП. Не са индивидуални административни актове по смисъла на ЗАП тези актове, които се отнасят до гражданскоправни отношения, в които административният орган и заинтересуваното лице имат равнопоставено положение. Тричленният състав правилно е установил, имайки пред вид чл. 117 и следващите от НДИ от 1975 г. (че не може да се приеме, че общините са обвързани да продават ведомствени жилища на живеещите в тях. В тази разпоредба е уреден само начинът на продажба на тези жилища, като те могат да бъдат закупени при положение, че компетентният орган е взел решение в този смисъл. Все пак по отношение на кмета не е налице правното задължение. . . . да одобри продажбата на ведомствен апартамент и при липсата на такова правно задължение е недопустимо административно или съдебно обжалване по ЗАП. Нито тричленният, нито петчленният състав споменават в мотивите си жилищния закон от 1991 г. (ЗУЖВГМЖСВ). След подробно изследване на приложимото вътрешно право и практика, а именно: Жилищния закон от 1991 г. (ЗУЖВГМЖСВ), Правилника за прилагането му, Наредбата за държавните имоти от 1975 г., Правния режим на активите на държавните дружества, Съдебния контрол върху административните актове-относимите към него чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ, Решение № 21/1995 г. на Конституционния съд на РБ, процедурата за преглед по реда на надзора пред бившия Върховен съд и уредения регламент за подновяване на гражданското производство като резултат от решение на Европейския съд по правата на човека по ГПК, вр. чл. 45 от ЗАП и чл. 41 от ЗВАС и приложимостта му в административното производство, е стигнал до извод, че е налице нарушение на чл. 6, ал. 1 от Конвенцията. Съображенията по същество са следните: ЕСПЧ е приел за основателно твърдението на жалбоподателя, че текстът на пар. 4 от ДР на ЗУЖВГМЖСВ, така както е бил променен на 3.08.1992 г. - държавните ведомства "продават наличните жилища на своите работници" може да бъде прочетена като създаваща такова право, нещо повече, правилникът за приложение на закона говори за "правоимащи лица". Съдът е удовлетворен, че в началото на производството е бил налице един сериозен и действителен правен спор относно съществуването на право, предявено от жалбоподателя по националното законодателство и е убеден, че в разгледания период по националния закон е било необходимо одобрението на кмета за продажбата и поради това производството, свързано с неговия отказ да даде такова одобрение, е било определящо за твърдяното право на жалбоподателя да закупи апартамента. При горните разсъждения и като е отбелязал, че твърдяното право да придобие апартамента е било индивидуално и материално по своето естество и следователно "гражданско" по смисъла на чл. 6, т. 1 от Конвенцията, е стигнал до извода, че тази разпоредба е приложима. ЕСПЧ е приел, че настоящото дело не се отнася до положение, при което едно окончателно и обвързващо решение е било отменено в специално производство. Производствата за преглед по реда на надзора пред бившия Върховен съд не са били (след реформата на ГПК от 21.04.1990 г.) специални производства, а част от нормалната триинстанционна процедура. Това е било така, защото те са били непосредствено достъпни на страните в процеса, по правило са започвали по тяхна инициатива, а не от трета страна-държавата, възможността за тяхното образуване е била обект на относително кратки срокове и Върховният съд е могъл, подобно на касационния съд да провери законосъобразността на решенията на по-долните съдилища и е разполагал с правомощието да ги отмени. Въпреки това съдът трябва да провери дали решенията на ВАС по това производство нарушават правото на жалбоподателя по чл. 6, т. 1 от Конвенцията. Доколкото по делото е ясно, че жалбоподателят не е бил лишен от правото да започне производство за обжалване, това не е задоволително, защото правото на достъп до съд включва не само правото да се започне производството, но също така и правото да се получи решение по спора от съд. Ето защо съдът трябва да установи дали ВАС на практика е решил спора, тъй като само фактът, че жалбата е счетена за недопустима не означава, че на жалбоподателя му е бил отказан достъп до съд, вземайки пред вид, че отнесения от него за разрешаване спор пред съда е бил предмет на основно проучване. В тази връзка ЕСПЧ е отбелязал, че основният мотив и на тричленният и на петчленният състав на съда е бил, че не е допустимо обжалване, защото мълчаливият отказ на кмета не е бил"индивидуален административен акт"по смисъла на ЗАП, защото той не действал като административен орган, а като равнопоставена страна по бъдещ гражданскоправен договор, както и че Наредбата за държавните имоти от 1975 г. не поражда право на придобиване на ведомствен апартамент. Въпреки това те не се занимават със съществото на жалбата на жалбоподателя и с основният негов аргумент, а именно, че по силата на пар. 4 от ДР на Жилищния закон от 1991 г., допълнен с промените, влезли в сила на 3.08.1992 г. той е имал специфичното право да придобие апартамента, при наличието на условията по чл. 2, ал. 1 от Закона. ЕСПЧ е приел, че е необходимо да се установи дали мълчанието на ВАС може обосновано да се тълкува като имплицитен отказ. Съдът е отбелязал, че въпросната разпоредба е специална и е приета повече от 15 години след НДИ от 1975 г. и то по време на всеобхватни реформи в страната. Тя не се занимава общо с продажбата на държавна собственост, а с един много по-тесен въпрос-за възможността на служителите в "държавни предприятия"да закупят апартаментите, в които живеят като наематели. Ето защо нейното действие е било от решаващо значение за изхода на делото и за това се е изисквало конкретен и изричен отговор. Въпреки това, тя не е била спомената, да не говорим за обсъждането и в мотивите на двата състава на ВАС. Съдът е убеден и в това, че през разглеждания период по националният закон е било необходимо одобрението на кмета за продажбата и затова производството, свързано с неговия отказ да даде такова одобрение, е било определящо за твърдяното право на жалбоподателя да закупи апартамента. В резултат на празнотата в мотивите на ВАС, от производството произтича, че националните съдилища нямат компетентност да разгледат жалбата на жалбоподателя. Ето защо жалбоподателят не е могъл да получи окончателно правно разрешение на твърдяното от него право да придобие апартамента. ЕСПЧ е счел, че в съществуващата ситуация не е било предложено никакво разрешение. Трябва да се отбележи от друга страна, че е накърнена самата същност на правото на жалбоподателя, тъй като излиза, че той не е могъл да прибегне до друга възможност за удовлетворение. Установявайки, че на жалбоподателя несправедливо е било отнето правото на ефективен достъп до съд, съдът не счита за необходимо да разглежда отделно неговата жалба относно конкретни аспекти на твърдяната несправедливост на производството пред ВАС, довела до този резултат. Приел е също, че по отношение на жалбоподателя, основните факти по жалбата по чл. 6, ал. 1 от Конвенцията, пораждат нарушение и по чл. 13, но доколкото по отношение на претендираното право става въпрос за гражданско такова, изискванията на чл. 13 не са толкова строги, колкото тези в чл. 6, ал. 1 и са погълнати от тях. Счел е също така, че жалбата по чл. 14 е равносилна на повторно заявяване на оплакванията по чл. 6, ал. 1 от Конвенцията и няма нужда същите да се разглеждат още веднъж в контекста на чл. 14. По тези съображения е приел, че е налице нарушение на чл. 6, ал. 1 от Конвенцията и е приел, че не е необходимо да се произнася по отношение на твърдението, че са налице нарушения и на чл. 13, чл. 14 от Конвенцията и на чл. 1 от Протокол № 1 към конвенцията. Разгледана по същество, молбата за отмяна на основание чл. 239, ал. 1, т. 6 от АПК, приложима на основание пар. 4 от ПЗР на АПК, е основателна. Установено е от доказателствата по делото, че с влязло в сила решение на Европейския съд за защита правата на човека, постановено по делото "Янакиев с/у България"по жалба вх. № 40476/98 г., е установено нарушение на чл. 6, т. 1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, при постановяването и на двете съдебни решение-на тричленния и на петчленния състав на ВАС, предмет на искането за отмяна. Настоящият състав на ВАС счита, че следва да разгледа въпросът за допустимостта на съдебното обжалване на индивидуалните административни актове в аспекта на националното законодателство. Съгласно чл. 120 от Конституцията, "Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените в закон. При направеното задължително тълкуване на чл. 120, ал. 2 от Конституцията по к. д. № 18/1995 г., с Решение № 21/ 26.10.1995 г. Конституционният съд е приел, че "чл. 120 от Конституцията възприема принципа на общата клауза на обжалваемост на всички административни актове пред съдилищата. Подлежат за съдебен контрол за законност всички административни актове, освен изрично посочените в закон, които нарушават или застрашават права и законни интереси на граждани и юридически лица, независимо от авторите, вида и характера на тези административни актове". Решаващ е само правният ефект върху правата и интересите на гражданите и юридическите лица. Ако актът не засяга права и законни интереси, той не подлежи на обжалване поради липса на правен интерес. Всеки съд при разглеждането на всяко конкретно дело преценява дали той засяга или не права и законни интереси. Ако правният ефект е налице, характерът на административният акт не е основание за изключване на обжалваемостта му по реда на ЗАП. Съдебната проверка на индивидуалните административни актове включва само преценката за тяхната законосъобразност, но не и такава за целесъобразност - чл. 145, ал. 1 от АПК, респективно - чл. 33, ал. 1 от АПК. Следователно допустимостта на съдебното обжалване зависи от това дали оспореният административен акт е акт на абсолютна дискреционна власт или административният орган е действал при обвързана компетентност. Когато административният орган прилага закон по отношение на граждани или юридически лица, когато преценката му по отношение на претендираните права е по законосъобразност, той действа като орган на власт, комуто е предоставена компетентността да признава или отрича тези права, а не като равнопоставена страна. Покупко-продажбите на държавни и общински имоти се осъществяват чрез сложни фактически състави, включващи издавани административни актове и сключени въз основа на тях гражданско-правни договори. Покупко-продажбите на жилища по реда на ЗУЖВГМЖСВ се реализират по регламента на този закон, определящ условията и реда за закупуването им, като специални разпоредби, а общият закон се прилага само доколкото липсва регламентация в специалния. Съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията, международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат. Съгласно чл. 6, т. 1 от ЕКЗПЧОС, всяко лице, при определяне на неговите граждански права и задължения има право на справедливо и публично гледане на неговото дело в разумен срок от независим и безпристрастен съд, създаден в съответствие със закона". Разпоредбата на чл. 6, т. 1 от Конвенцията е приложима, когато публичноправното решение има гражданскоправни последици, както е прието от ЕСПЧ и в конкретния случай и същата е нарушена, тъй като съставите на ВАС не са преценили обжалваемостта на административният акт съобразно заявените от жалбоподателя негови права, регламентирани от нормите на ЗУЖВГМЖСВ. Производството пред тричленният състав на ВАС е образувано по молба от Кмета на община Варна, за преглед по реда на надзора на влязлото в сила решение по гр. д. № 488 А (1993 г., постановено от Варненския окръжен съд, на основание чл. 225 вр. чл. 226 от ГПК) отм. (, в която е посочено едно единствено основание за отмяна на решението на окръжния съд по реда на надзора и то е, че"заповедта на кмета не е индивидуален административен акт и не подлежи на съдебен контрол и обжалване по реда на ЗАП", т. е. оплакването е за недопустимост на съдебното производство и съответно-на постановения съдебен акт. В срока по чл. 225, ал. 1, пр. последно от ГПК (отм.), ответната страна Константин Аргиров Янакиев от гр. Варна, е подал възражение срещу нея, в което е мотивирал становището си за неоснователност на подадената молба за преглед по реда на надзора. Твърдял е, че при издаването на обжалвания пред окръжния съд административен акт кметът не е действал като равнопоставена страна, а като административен орган, който не се произнася по целесъобразност, а е налице обвързана компетентност от регламентирани в специален закон правила - ЗУЖВГМЖСВ. Той е специален закон по отношение на НДИ и съответно разпоредбите на НДИ се прилагат доколкото не противоречат на закона. По реда на пар. 4, ал. 1 от ДР на ЗУЖВГМЖСВ не е предвидена възможност за упражняване на оперативна самостоятелност и за съображения по целесъобразност от страна на общината, при издаването на заповед по чл. 120 от НДИ за продажбата на ведомственото жилище, т. е. за продажбата на имот, представляващ чужда за общината собственост. Преценката на кмета в конкретния случай е по законосъобразност, издаваната от него заповед е индивидуален административен акт и подлежи на съдебно-административно обжалване. Изтъкнал е, че тъй като общината не е собственик на процесния имот, нито е сключен договор за неговата продажба, а и собственикът на жилището-работодател на жалбоподателя е дал съгласието си за продажбата, не съществува възможност да реализира предоставеното му със закона право да закупи жилището по общия исков ред. Да се приеме тезата, че обжалваният отказ не е индивидуален административен акт означава съдът да му откаже право на защита при нарушени права и застрашени законни интереси. На изложените от страната-ответник по молбата за преглед доводи нито тричленният състав, нито петчленният състав е отговорил в мотивите на атакуваните по реда на отмяната съдебни решения. Горното е прието за нарушение на чл. 6, т. 1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и е основание за отмяна на двете решения, предмет на делото. Същите следва да се отменят и на основание чл. 244, ал. 2 от АПК делото да се върне на друг тричленен състав на ВАС за произнасяне по молбата на Кмета на община Варна за преглед по реда на надзора на влязлото в сила решение на Варненския окръжен съд, постановено по гр. д. № 488 А (1993 г., която на основание пар. 4, ал. 1 от АПК вр. пар. 1 и пар. 2 от ЗВАС, следва да се разгледа като касационна жалба по реда и на основанията по ЗВАС. Съгласно чл. 39 от ЗВАС, ВАС се произнася по посочените в жалбата касационни основания. При разглеждането и съдът следва да прецени и отговори както на посоченото едно-единствено касационно основание от кмета на община Варна за недопустимост на производството пред ВОС, така и на изложените във възражението на Константин Аргиров Янакиев доводи и допълнителните такива за допустимост на същото, при съобразяване с решението на ЕСПЧ, чл. 120, ал. 2 от Конституцията, решенията на Конституционният съд по тълкуването му и значително променената практика на самия ВАС по въпроса за допустимостта на съдебно-административното обжалване на административните актове, издавани от кметовете на общините, като съобрази и нормативната уредба по ЗУЖВГМЖСВ, регламентираща специален ред за закупуване на държавни, общински и ведомствени жилища, отдадени под наем на граждани и за финансово компенсиране придобиването на жилища от граждани с доказани жилищни нужди, имащи жил. спестовни влогове, във връзка с допустимостта на производството пред Варненския окръжен съд и квалификацията на обжалвания административен акт съгласно разпоредбата на чл. 2 от ЗАП. Водим от горното и на основание чл. 244 от АПК, вр. чл. 239, ал. 1, т. 6 от АПК, ВЪРХОВНИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, Седемчленен състав,