Решение № 6064 от 20.6.2022 г. на ВАС, VII о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Регионално развитие" (ОПРР) 2007-2013 г., чрез процесуален представител, срещу решение 748 от 20.07.2021 г. по адм. дело 504/2020 г. по описа на Административен съд София област (АССО), в частта, с която съдът е отменил Решение РД-02-36-548/24.04.2020 г. на ръководителя на УО на ОПРР за отказ от верификация на средства, в частта по точки от 1 до 10 включително, по т. 11, по т. 12 - подточка 3 и 4, и по т. 15. Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на решението в обжалваната част, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че по всяка една от точките от 1 до 10, органът се е мотивирал защо отказва верификация на заявените разходи, а именно установени нередности. Сочи, че самата нередност е самостоятелно основание да се откаже верифициране на разходите. За неправилен счита извода на съда, че от докладните записки и писмата, по никакъв начин не се изяснява конкретното нарушение, както и че не става ясно кои от множеството изброени в докладните записки и сигналите за нередност факти и нарушения релевират към всяко едно от нарушенията. В тази връзка счита, че няма правно значение дали една нередност ще бъде установена с докладна записка, с писмо или с решение. По отношение на т. 11 от решението твърди неправилност на извода на съда, че липсва конкретно изложение на факти относими към посоченото правно основание. Актът е мотивиран с извършена проверка на място, при която са установени разлики между актувани и реално изпълнени СМР и доставено и реално налично оборудване. Представените по делото протоколи отразяват извършената проверка на изпълнените СМР и доставеното оборудване, и са неразделна част от доклада. По отношение на т. 12 подточка 3 и 4 касаторът твърди неправилност на извода на съда за липса на соченото правно основание по чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ, както и че е налице неяснота в какво се състои фактическото основание за отказа от верификация. Сочи, че органът е извършил проверка за спазване на максимално заложените нива на съответните категории разходи, които са определени в т. 4.3.3 от Насоките за кандидатстване по процедура на директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG161P0001/3.1-03/2010 Подкрепа за развитието на природни, културни и исторически атракции (Насоките). В резултат от проверката е констатирано превишение на определените 5% от стойността на отчетените строителни и монтажни работи с натрупване. При аритметична проверка за допустими промени в количествата и видовете СМР, за процесните обекти са установени надвишени и нови видове СМР, които съгласно чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ са недопустими за възстановяване. Според касатора неправилно съдът е приел, че по т. 15 решението е опорочено по смисъла на чл. 146, т. 2 и т. 4 АПК. За неоснователен счита извода на съда, че липсва конкретизиране за кои точно публикации в национални медии липсват документи и какви документи са били необходими за представяне. Счита, че съдът е следвало да вземе предвид представеното по делото искане за плащане, като при преглед на документалната част на същото се установява за кои точно публикации се има предвид, че липсват документи, от коя дата са и в кои медии са били публикувани. Обстоятелството, че бенефициерът не е представил приемо-предавателни протоколи още преди първото заседание, води до обоснован извод, че същият не разполага с такива. Моли съда да отмени съдебното решение в обжалваната част и да отхвърли жалбата срещу него. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът община Ботевград, чрез пълномощник, в писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Моли съда да остави в решението в обжалваните му части. Претендира разноски по представен списък. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, като взе предвид наведените доводи в жалбата и доказателствата по делото и като извърши служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, срещу подлежащ на оспорване съдебен акт и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. С обжалваната част от решението съдът е отменил Решение РД-02-36-548/24.04.2020 г. на ръководителя на УО на ОПРР за отказ от верификация на средства, в частта по точки от 1 до 10 включително, по т. 11, по т. 12 - подточка 3 и 4, и по т. 15. За да постанови този правен резултат, първоинстанционният съд е установил, че между община Ботевград и Управляващия орган на Оперативна програма "Регионално развитие" 2007-2013 г. е сключен Договор за безвъзмездна финансова помощ (ДБФП) ВG161Р001/3.1-03/2010/045. за изпълнението на проект "Ботевград- привлекателна дестинация за атрактивен културно-исторически еко и спортно развлекателен туризъм" на стойност 3 394 992, 25 лева, финансиран, както следва 97,84 % съфинансиране от ЕФРР (85%) и национално съфинансиране (15 %) и 2,16 % - допълнителен собствен принос на бенефициера, по приоритетна ос 3 "Устойчиво развитие на туризма", операция 3. 1 "Подобряване на туристическите атракции и свързаната с тях инфраструктура". По постъпило искане за окончателно плащане ВG161РО001-3.1.03-0050-С0001-М0010 е издаден акт изх. 99-00-6-2658/23.02.2016 г., с което е отказано верифициране на сума в размер на 597 121, 92 лева (финансиране от ОПРР) и 6 835, 66 лева (допълнителен собствен принос от финансов анализ). С решение 5067/27.07.2018 г. по адм. дело 11387/2017 г. на АССГ, оставено в сила с решение 5274/09.04.2019 г. на ВАС по адм. дело 11928/2018 г., акт изх. 99-00-6-2658/23.02.2016 г. е обявен за нищожен поради липса на компетентност на издателя му. С обжалваното по настоящия съдебен спор решение е отказано верифициране на същата сума и на идентични основания. При така установената фактическа обстановка първоинстанционният съд е приел, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, при спазване на административнопроизводствените правила, но в частта по т. 1 до т. 10 включително, по т. 11, по т. 12 - подточка 3 и 4, и по т. 15 противоречи на материалния закон, поради което е отменил решението в посочените части и е отхвърлил жалбата на общината в останалата част. Решението в обжалваната си част е валидно и допустимо и правилно. Страните не спорят относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. второ АПК не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. В частта по точки от 1 до 10 от оспорения административен акт: С оспорения административен акт, от т. 1 до т. 10, включително, е отказано верифициране и плащане на разходи поради несъответствие на заявените разходи с условията за допустимост по чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕСИФ. Посочено е, че засегнатите разходи не отговарят на разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ поради установени и регистрирани нередности, като във всички части на решението от т. 1 до т. 10, включително, са посочени съответни номера на регистрирани нередности в Регистъра на нередностите. Като правно основание е посочена и разпоредбата на чл. 75, ал. 1 ЗУСИСИФ. В допълнителни мотиви като част от решението по точки от 1 до 10 е изложено, че при установена и регистрирана нередност (със съответен номер, относим към т. 1-т. 10 от решението) на основание чл. 75, ал. 1 ЗУСЕСИФ е извършена финансова корекция от исканото плащане в процентен размер (различен по отделните точки от 1 до 10), определена по основание и размер със съответна докладна записка (съответен номер към всяка една от точките от 1 до 10) на РУО на ОПРР от допустимите и подлежащи на верификация разходи с натрупване, за което бенефициерът е уведомен с писмо. Съдът е приел, че оспореният акт в частите му от т. 1 до 10 е издаден при пълна липса на мотиви - липсват мотиви защо разходите са извършени незаконосъобразно, в нарушение на приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство по смисъла на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ. Липсва посочване на нарушени правни норми, както в какво конкретно се изразяват нарушенията. Изводът на съда е правилен. Според фактическите основания на акта по точки от 1 до 10 отказът от верификация се основава на извършени финансови корекции по проекта, като за тези суми по наложени финансови корекции се приема, че разходът е недопустим на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ. Очевидно административният орган не е направил разграничение между недопустими разходи, обуславящи отказ за верификация и финансови корекции за нередности. Основанията за отказ за верификация по чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕСИФ са различни от основанията за отказ за верификация по чл. 64 ЗУСЕСИФ, приложим в случаите при определяне на финансова корекция. Липсват ясни и точни мотиви, респ. фактически и правни основания, които да обосноват направения отказ от верификация и плащане. Разпоредбите регламентиращи производството по верификация на разходи се съдържат в чл. 60 - 68 ЗУСЕСИФ. Съгласно сочените разпоредби, междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличието на физически и финансов напредък на проекта. Общите условия за допустимост на разходите са посочени в чл. 57 и 58 ЗУСЕСИФ. Верифицирането (признаването) на извършените разходи по изпълнението е предпоставено от преценката на тяхната допустимост с оглед съответствието им с нормативно регламентираните условия. Отказът да се верифицират суми не се основава на наличие на нередност, нито представлява елемент от процедурата по определяне на финансова корекция. В настоящия случай с решението си органът по същество е отказал верификация на разходи по проекта поради установени и регистрирани нередности, и недопустимо е смесил процедурите. Верифицирането на извършените от бенефициера разходи по изпълнението на проекта е вид проверка, която се прави с цел одобряване или отказ да бъдат изплатени на бенефициера същите суми, като резултатът е обусловен от преценката на тяхната допустимост. Последната се определя от съответствието на извършените разходи с нормативно регламентираните условия. Отказът да се верифицират суми не се основава на наличие на нередност, нито представлява елемент от процедурата по определяне на финансова корекция. Не намира опора в установения със ЗУСЕСИФ вътрешноправен режим на материята, уреждаща правоотношенията, свързани с управлението, предоставянето и контрола върху финансовата подкрепа от Европейския съюз, извършената от ръководителя на УО идентификация между недопустимите разходи, обуславящи отказ за верификация и изпълнението на финансовите корекции за нередности, насочени спрямо допустимите разходи. Касае се за два отделни правни института, прилагани на различно основание и в различни производства. Финансовата корекция не е основание за отказ от верификация, а основание за намаляване на размера на вече верифицираните разходи. Процесното волеизявление не е верификация на разходите с оглед тяхната допустимост (съответствие или не с нормативно установени критерии), а на практика е отказ за плащане на разходи. Това е фактическо изпълнение като сумите по финансовите корекции не се изплащат на бенефициера. РУО, при обективиране на волята си да откаже верификация на разходите, е следвало да подведе своите фактически установявания, изложени в оспорения акт, под хипотезата на относимите правни норми, като формалното изброяване на всички възможни правни норми в началото на акта - чл. 60, ал. 1, чл. 62, ал. 1, ал. 2 и ал. 3, чл. 63, ал. 1, т. 3, чл. 64, ал. 1 и чл. 57, ал. 1, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 6 ЗУСЕСИФ не го освобождава от това задължение. Следователно, административният акт в тази му част няма валидно правно основание, въз основа на което органът отказва верификация на процесиите разходи, както правилно приема и съдът. В частта по т. 11 от оспорения административен акт: По т. 11 е отказано верифициране на разходи поради недопустимостта им на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ. Посочено е, че по искането за окончателно плащане е извършена проверка на място в периода 13-15.01.2015 г., като е извършено извадково замерване на изпълнените СМР и проверка на доставеното оборудване, при което са установени разлики между актувани и реално изпълнени СМР и доставено и реално налично оборудване. Между проверяващия екип и представители на бенефициера са съставени и на 15.01.2015 г. са подписани Протокол за измерване за установяване на реално изпълнени видове СМР съгласно протокол за приемане (Приложение 11.5-6) и Протокол за проверка на оборудване (Приложение 11.5-6), които отразяват извършената проверка на изпълнените СМР и доставеното оборудване и са неразделна част от доклада. Посочено е, че във връзка с гореизложеното, на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ не се верифицират разходи в размер на 69 109,04 лв. финансиране от ОПРР 2007-2013 г. и не се признава съответстващата според ДБФП на нея сума на допълнителен собствен принос от финансов анализ в размер на 56,80 лв. Съдът е приел, че липсва конкретно изложение на факти, относими към посоченото правно основание. Изводът на съда е правилен. Не е спорно дали е извършена проверка на място в каквато насока са аргументите на касатора, които реално изцяло пресъздават посоченото в оспорения акт. От събраните по делото доказателства, както и от съдържанието на т. 11 от решението не се установява наличие на конкретни данни за констатиране на недоставено оборудване, материали и други, съответно неизпълнени СМР. Правилен е изводът на съда, че от оспорения акт, както и от приложените по делото доказателства не става ясно каква е разликата между отчетеното и реално доставено оборудване, съответно между актуваните и действително извършени СМР. Не е изяснено от фактическа страна какво оборудване и кои СМР са актувани, съответно отчетени като разходи, но не са доставени и реално извършени, каква е тяхната стойност като част от разходите по проекта, за които е подадена заявка за плащане. Правилен и обоснован е изводът на първоинстанционния съд, че решението в частта по т. 11 е незаконосъобразно, както поради липса на факти, относими към посоченото правно основание, така и поради противоречие с материалния закон, тъй като не е доказана твърдяната недопустимост на разходите. В частта по т. 12, подт. 3 и 4 от оспорения административен акт: По т. 12, подт. 3 и 4 от решението е отказано верифициране на разходи в размер на 201 583, 86 лева финансиране по ОПРР и 3 086, 54 лева допълнителен собствен принос от финансов анализ, както и разходи в размер на 791, 75 лева финансиране от ОПРР. Органът е посочил, че при аритметична проверка за допустими промени в количествата и видовете СМР, за обект "Преустройство на съдебна палата в информационен център в УПИ V, кв. 62 по плана на гр. Ботевград" и обект "Възстановяване, консервация, опазване и реставрация на крепост "Боженишки Урвич" - консервация на надпис на Севаст - Огнян, обезопасяване на района около крепостта, подобряване на условията за достъп с ремонт и рехабилитацията на еко пътека до национален обект крепост "Боженишки Урвич" са установени надвишени и нови видове СМР, които съгласно чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ са недопустими за възстановяване. Съдът е приел, че изложените в тази част фактически основания не съответстват на посоченото от органа правно основание по чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ. Изводът на съда е правилен. В оспорения акт липсват мотиви защо тези разходи са приети за недопустими. Обратно на доводите на касатора остава неясно кои са тези СМР, кои от тях са надвишени и кои са нови и защо се определят като нереално извършени по смисъла на чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ. Видно от констатациите в административния акт в тази му част, се касае за дейности, които са изпълнени в повече, а правната норма, на която се позовава административният орган визира случаи, в които строителството не е реално изпълнено. В частта по т. 15 от оспорения административен акт: С т. 15 от решението е отказано верифициране на разходи в размер на 352,80 лв. финансиране от ОПРР и не е призната съответстващата сума на допълнителен собствен принос от финансов анализ в размер на 7,20 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕСИФ. В мотивите на акта е посочено, че за изпълнение на дейност 2 "Публичност на проекта", е сключен договор от 24.04.2013 г. с изпълнител "Студио Златен век" ООД за информиране, публичност и визуална идентификация на проекта, промотиране, маркетинг, реклама, в т. ч и провеждане на начална и заключителна пресконференция. Изложено е, че при преглед на документалната част от искането за плащане е установено, че за два броя публикации в национални медии, не са представени всички документи, доказващи поисканите за възстановяване разходи - липсват приемо-предавателни протоколи. Съдът е приел, че тази част от решението е опорочена по см. на чл. 146, т. 2 и 4 АПК, тъй като не е посочено за кои два броя публикации в национални медии не са представени изискуеми документи, не е конкретизирано и какви документи са били необходими и не са представени. Изводът на съда е правилен. Неоснователно е твърдението на касатора, че има препращане към документалната част от искането за плащане. Видно от мотивите на органа, подобно препращане липсва. Представените документи могат да установят дадени факти и обстоятелства по делото, но не могат да се използват за допълване на волята на административния орган и допълване на фактическите и правните основания. В допълнение следва да се посочи, че е налице и нарушение на процедурата по чл. 63, ал. 1 ЗУСЕИСФ, тъй като РУО на ОПРР не е изискал липсващите документи, като по този начин е лишил бенефициера от възможност да предостави изискуемите документи. С оглед изложеното, АССО е постановил правилно съдебно решение, което следва да бъде оставено в сила, като касационната инстанция следва да постанови изпращане на преписката на административния орган, който да се произнесе по заявените за верификация суми по т. 1 до т. 10 включително, по т. 11, по т. 12 - подточка 3 и 4, и по т. 15, съобразно дадените задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона в мотивите на настоящото решение. С оглед на изхода от спора, заявените от ответника претенция и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на регионалното развитие и благоустройството да заплати на общината разноски в размер на 10 200 лв., представляващи адвокатско възнаграждение за касационната инстанция. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение