Решение № 8461 от 30.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2738/2017 г.

Решение № 8461 от 30.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2738/2017 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на заместник-изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" (ДФЗ), подадена чрез процесуалния представител юрк. Д. Б., против решение № 13/20.01.2017 г., постановено по адм. дело № 269/2016 г. на Административен съд - Я., с което, по жалба на [фирма], със седалище [населено място] е отменено негово Уведомително писмо изх. № 01-2600/5649 от 16.09.2016 г. за неодобрение за участие по мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. по направление "Поддържане на местообитанията на зимуващите видове гъски и ливаден блатар в обработваеми земи с орнитологично значение" и преписката е върната на касатора за ново произнасяне при спазване на дадените от съда указания. Релевирани се доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касационният жалбоподател твърди, че неправилно съдът е приел, че в оспорения акт не се съдържат фактически основания за издаването му, без да вземе предвид посоченото в Таблица № 1, приложение към него и писмо на МЗХ от 19.04.2016 г. и излага подробни съображения по приложимите разпоредби на Наредба № 7 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. на МЗХ и ЗПЗП. Моли ВАС да отмени решението и да остави в сила оспорения акт. Претендира заплащане на разноски за двете инстанции. В откритото съдебно заседание пред ВАС не изпраща процесуален представител. Ответникът по касационната жалба- [фирма], със седалище [населено място], в писмен отговор чрез процесуалния си представител адв. А. Б. оспорва жалбата като неоснователна и моли съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира заплащане на разноски, за което представя доказателства по реда на чл. 78 ГПК. Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Намира, че съдът е установил изцяло релевантната фактическа обстановка, която е обсъдил ведно с приложимото материално право и е извел законосъобразен извод за неправилност на оспореното писмо на заместник-изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие", издадено на основание чл. 50, ал. 1 от Наредба № 7/2015 г. Намира освен това, че в него административният орган, по отношение на спорните парцели, не е посочил фактически основания за издаването му, поради което правилно съдът е приел, че атакуваният акт не е мотивиран, като се има предвид, че като основание за неодобрението е посочено, че декларираните парцели по номер, култура и код са извън териториите, определени по чл. 5, ал. 3, т. 1 от Наредбата, което съгласно чл. 26, т. 6 води до неодобрение. Сочи и че Мярка 10 е предвидена за прилагане спрямо дейности, свързани с опазване на околната среда и управлението на земеделските ресурси и с оглед създаването на гаранции за опазване на околната среда е предвидено, че допустими за подпомагане са земеделските парцели, които с цялата си площ попадат в съответния специализиран слой, който МЗХ предоставя на ДФЗ. В конкретната хипотеза подпомагането се отнася до направление "Поддържане на местообитанията на зимуващите видове гъски и ливаден блатар в обработваеми земи с орнитологично значение съгласно чл. 3, т. 2 от Наредбата и за направлението се предоставя подпомагане във физически блокове, попадащи в специализирания слой на земи с висока природна стойност /чл. 4, ал. 1/. Съгласно определените слоеве, вкл. за местообитания на зимуващи гъски и ливаден блатар в орнитологично влажни места, съгласно писмо от 20.04.2016 г. и при прилагане на специализирания слой на земи с висока природна влажност са извършени административни и кръстосани проверки в ИСАК. В изпълнение на чл. 16а, ал. 5 във вр. с ал. 6 от Наредба № 105/2006 г. при обновяване на специализираните слоеве "Физически блокове" и "Площи, допустими за подпомагане" са извършените повторни административни проверки, въз основа на данните от които се признава плащането. Счита, освен това, че писмото от 19.04.2016 г. на МЗХ съдържа указания до ДФЗ във връзка с целесъобразността за поемане на агроекологични ангажименти, но административният орган не се е позовал на него, поради което то не може да се включи като мотиви на акта, освен че в оспореното УП не се съдържа и позоваване на писмо от 20.04.2016 г. на МЗХ за предоставяне на нов специализиран слой за проверките по чл. 5, поради което не може да се приеме, че е част от административната преписка, от която да се извлекат мотивите на акта. На трето място намира и че като фактическо основание за неодобряване в акта е посочено, че заявеното не попада в територии, определени по чл. 5, ал. 3, т. 1 от Наредбата, като са посочени само номера на парцели, но при съпоставянето по заявените и по посочените в таблица 1 се приема, че са касае за парцели в землището на селата Д. и Д.. Правното основание на акта е чл. 26, т. 6 от Наредбата. Съгласно чл. 5, ал. 3, т. 1 за прилагане на дейности по направлението по чл. 3, т. 2 са допустими земеделски парцели, които с цялата си площ попадат в специализирания слой на местообитанията съгласно Приложение 1. В чл. 26, т. 6 се предвижда, че допустими за подпомагане са земеделски парцели, които с цялата си площ попадат в специализирания слой съгласно Приложение 1, което съдържа списък на землища с местообитания. В тази връзка се налага извод, че правнозначимия факт при определяне на одобряването е дали земеделските парцели попадат с цялата си площ в специализирания слой съгласно Приложение № 1 към чл. 5, ал. 3, т. 1 от Наредбата. Сочи и че в случая парцелите, които не са одобрени по направлението, попадат в землищата на посочените села, които от своя страна са включени в Приложение № 1, като следва да се има предвид, че площта и границите на посочения специализиран слой са нормативно определени съгласно чл. 5, поради което позоваването на писмо от 20.04.2016 г. не може да доведе до промяна на слоя. Намира и че ако се приеме тезата на административния орган, то тогава не е спазен чл. 34 от АПК - земеделският производител не се е запознал с изменението на слоя, както и с доказателствата във връзка с определянето му, още повече, че по Наредба № 7/2015 г. няма специален ред за ежегодно обновяване и одобряване на слоя, а съобразяването му се извършва в производството по разглеждане на заявлението. С неизпълнението на това изискване е ограничено правото на защита, т. е. е допуснато съществено процесуално нарушение. На четвърто място сочи, че при преценката за законосъобразно прилагане на материалния закон следва да се има предвид, че в чл. 5, ал. 3, т. 1 и чл. 26, т. 6 от Наредбата не се одобрява за участие в мярка 10 земеделски парцели, а не физически блокове, които с цялата си площ не попадат в специализирания слой. В тази връзка административният орган е приложил неправилно закона, като е посочил, че заявените парцели и части от тях не попадат в териториите по чл. 5, ал. 3, т. 1., т. е. правните изводи са необосновани, което води и до неправилно прилагане на материалния закон. Намира, че са налице обстоятелства, обуславящи приложимост на основанията по чл. 146, т. 2, т. 3 и т. 4 от АПК за отмяна на оспореното писмо, както е приел съдът с процесното решение за първите две от тях. Счита доводите на касатора за неоснователни и че не са налице касационни основания за отмяна, като предлага решението да бъде оставено в сила. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения: Производството пред административния съд е образувано по жалба на [фирма] против Уведомително писмо изх. № 01-2600/5649 от 16.09.2016 г. на заместник-изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", с което, по Заявление за подпомагане с УИН: [номер] в частта по мярка 10"Агроекология и климат" дружеството-жалбоподател е уведомено, че не е одобрено за участие по исканото направление, като неодобрените площи и причините за тяхното неодобрение са посочени в Таблица № 1, приложение към него, в която е посочено, че декларираните от жалбоподателя площи са 29. 05 ха и неодобрените площи са 29.5 ха, с посочени поотделно парцелите по номера и площи, не и землището, в което се намират. Като причина за отказ е отразено, че заявеният парцел или част от него попада извън териториите определени в чл. 5, ал. 3, т. 1 от Наредба № 7/2015 г. и съгласно чл. 26, т. 6 парцелът е неодобрен за участие. Оспорващият възразил, че обжалваният административен акт е опорочен поради неспазване на установената форма, с оглед непосочени в него фактически основания, обуславящи посочения в процесното уведомително писмо отказ, което съществено затруднило осъществяването на правото на защита срещу него. Твърдял и допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправните разпоредби - отменителни основния по чл. 146, т. 2, т. 3 и т. 4 от АПК. От писмените доказателства по приложената административна преписка и тези, представени от страните, съдът приел за установено, че административното производство е образувано по подадено от дружеството-жалбоподател Заявление за подпомагане с УИН[номер], в което са посочени няколко схеми и мерки, една от които и процесната мярка 10"Агроекология и климат", като към заявлението е приложена Таблица за използваните парцели за 2015 г. в землището на селата Д. и Д., общ. Т. -[населено място]. Констатирал, че в административната преписка е налично и Писмо от 19.04.2016 г. на Министъра на земеделието и храните, изпратено до изпълнителния директор на ДФЗ, с което го информира, че по сигнал от българското дружество за защита на птиците за нецелесъобразност във връзка с прилагане на агроекологичните дейности за зимуващи гъски и червеногуша гъска по мярка 10"Агроекология и климат", са проведени срещи с МОСВ и това дружество, като последното е представило актуализиран специализиран слой за териториите, които са ключови за хранене на птиците. Съдът преценил оспорения административен акт за издаден от компетентен орган – заместник- изпълнителния директор на ДФЗ, в кръга на делегираните му правомощия съгласно чл. 20а ал. 1, ал. 2, т. 2 и ал. 4 от ЗПЗП, чл. 20, т. 2 и т. 3 и чл. 50, ал. 1 от Наредба № 7/2015 г. По отношение на изискването за форма съдът установил, че административният орган не е посочил фактическо основание за издаването му. Съобразил –на първо място, че към преписката е приложено Писмо изх. № 13-2301/19.04.2016 г. на Министъра на земеделието и храните, с което са дадени указания на ДФЗ-РА относно прилагането на мярка 10 от ПРСР 2014-2020 г., но приел, че след като това писмо не е посочено в оспорения административен акт, то не може да попълни мотивите на същия. Съобразил и че в писмото се сочи целесъобразност и предпазване на земеделските производители от поемане на петгодишен агроекологичен ангажимент, за който евентуално не биха получили финансиране, но съдът не може да упражнява контрол за целесъобразност, а само за законосъобразност. На второ място преценил, че от една страна като фактическо основание за неодобрение на заявените площи в колона 6 от таблица № 2 към УП е посочено, че заявеният парцел или част от него не попада в територията, определена по чл. 5, ал. 3, т. 1 от Наредбата, освен че парцелите са посочени единствено със съответните номера, без да е обозначено землището, и при съпоставяне на заявените от жалбоподателя парцели и тези по Таблица № 1 към УП може да се установи, че се касае до парцели, попадащи в землищата на селата Д. и Д., общ. Т., но съгласно чл. 26, т. 6 във вр. с чл. 5, ал. 3, т. 1 от Наредбата за прилагането на агроекологични дейности по направлението по чл. 3, т. 2 /поддържане на местообитанията на зимуващите видове гъски и ливаден блатар в обработваеми земи с орнитологично значение/ са допустими за подпомагане земеделски парцели, които с целите си площи попадат в специализирания слой съгласно приложение № 1 към Наредбата. Взел предвид, че в това приложение и двете села са включени с целите си площи, а парцелите, които не са одобрени по направлението по чл. 3, т. 2 от Наредбата са включени в тези землища, което обстоятелство изрично се признава от процесуалния представител на ответника в писменото му становище. Обосновал извод, че при това положение остава неясна причината, поради която административния орган е отказал да ги одобри -при положение, че са налице предпоставките на чл. 5, ал. 3, т. 1 от Наредбата. От друга страна съобразил, че в оспореното Уведомителното писмо е отразено само, че "заявеният парцел или част от него попада извън териториите в чл. 5, ал. 3, т. 1 от Наредба № 7", но ако се сравнят парцелите по Таблицата за използвани парцели за 2015 г., както и тези, посочени в приложение № 1 към Уведомителното писмо, се установява разлика както в номерата на парцелите, така и в тяхната площ- в първата от таблиците е посочен парцел 23078-14-5-1, а в приложението 23078-14-5-2, съответно 23978-14-6-1 и 23978-14-6-2, с размери съответно 1. 79 ха и 1. 70 ха, както и че в таблицата е посочен парцел 23978-14-7-1 от 0. 99 ха, а в приложението 23978-14-7-2 от 0. 77 ха. Така обосновал извод, че не е ясно от къде и по каква причина се получава тази разлика. С оглед на тези констатации съдът извел извод, че е недопустимо едва след издаването на административния акт, и то във фазата на съдебния контрол на този акт той тепърва да бъде допълван-чрез излагане на фактически съображения, както и че липсата им не може да се запълни чрез събиране на доказателства, тъй като по делото липсва предмет на доказване. Съобразявайки горните обстоятелства и практиката на ВАС съдът приел, че неизлагането на мотиви е съществен порок на акта и е основание за неговата отмяна, тъй като не дава възможност на страните за защита и препятства правилното упражняване на съдебния контрол за законосъобразност. Независимо от този, съдът извел и втори извод, основан на съображението, че ДФЗ действа при условията на обвързана компетентност, но при наличието на предвидените в наредбата материално- правни предпоставки, а не с оглед на писма от ненормативен характер. Приел, че от анализа на чл. 26, т. 6 от наредбата следва, че се касае до специализирани слоеве съгласно Приложенията към чл. 5, ал. 3 от наредбата, а не за някакви други -посочени в писмото на МЗХ специализирани слоеве, като точният размер и точните граници на специализирания слой са от решаващо значение за дейността на ДФЗ по приложение на мярка 10 "Агроекология и климат", така и за земеделските производители. Съобразил и че за разлика от Наредба № 105/2006 г., в приложимата по настоящото дело не е предвиден специален ред за ежегодно обновяване и одобряване на специализирания слой, поради което изменението му следва да се разглежда като част от приемане и разглеждане на заявленията по мярка 10 и че ответникът, след като е получил писмата с новите слоеве на местообитанията на зимуващите гъски и ливаден блатар, както и указанията от МЗХ по прилагане на мярката, е следвало да осигури възможност на жалбоподателя да се запознае, респ. и да направи възражения и като не е сторил това, е допуснал и нарушение на процесуалните норми по чл. 146, т. 3 АПК. По тези съображения преценил оспореното Уведомително писмо за незаконосъобразно и го отменил. Упражнил правомощието си по чл. 173, ал. 2 от АПК и върнал преписката на административния орган със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Постановеното решение е правилно. Наведеният довод в касационната жалба, че фактическите основания за отказа се установяват от данните по преписката, е неоснователен. Той не намира опора в чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Изискването за мотивиране на отказа е именно посочване на фактическите основания и съпоставянето им с правните такива, от които административният орган черпи правомощието си да издаде отказа. Правилна е преценката на съда за нарушаване на изискването за форма. Посочването на фактическите и правни основания за издаването на акт от страна на органа са предпоставка, обуславяща възможността за упражняване на контрол върху същия, а и за възможността за организиране на адекватна защита спрямо него. С оглед изложеното по-горе досежно записванията в оспореното писмо и таблиците към него, основателни са били доводите на жалбоподателя, че административният акт не съдържа ясно изложение на фактическите основания, поради наличието на които е издадено писмото за неодобрение, с което съществено е затруднил защитата му срещу него. Основните доводи на жалбоподателя в производството пред първоинстанционния съд за немотивираност на оспорения акт правилно са преценени като основателни. Няма колебания в практиката на ВАС, че по принцип няма пречка мотивите към акта да бъдат изложени и отделно от самия акт, в друг документ към преписката, но в случая такива няма, а мотивите към оспореното уведомително писмо не могат да се изведат нито от таблиците към него, нито от Писмото от 19.04.2016 г. на МЗХ, съдържащо само указания до ДФЗ във връзка с целесъобразността за поемане на агроекологични ангажименти, защото административният орган не се е позовал на него. Освен това в оспореното УП не се съдържа и позоваване на това писмо на МЗХ за предоставяне на нов специализиран слой за проверките по чл. 5, поради което не може да се приеме, че е част от административната преписка, от която да се обосноват мотивите на процесното уведомително писмо. Противно на твърдяното в настоящата жалба, решаващият съд е стигнал до правилния извод, че в издадения акт няма конкретни, относими и адекватни констатации по отношение на заявлението на оспорващото дружество по процесната мярка. Освен това, правилен е и следващият извод на съда, че по отношение на нея актът е издаден и при неизяснена фактическа обстановка. Този извод са налага от противоречивите записвания досежно посочените по-горе парцели-като фактическо основание за неодобряване в акта е посочено, че заявеното не попада в територии, определени по чл. 5, ал. 3, т. 1 от Наредбата и са посочени само номера на парцели, като при съпоставянето по заявените и по посочените в таблица 1 се приема, че са касае за парцели в землището на селата Д. и Д.. От една страна правното основание на акта е чл. 26, т. 6 от Наредбата и съгласно чл. 5, ал. 3, т. 1 за прилагане на дейности по направлението по чл. 3, т. 2 са допустими земеделски парцели, които с цялата си площ попадат в специализирания слой на местообитанията съгласно Приложение 1. От друга - в чл. 26, т. 6 се предвижда, че допустими за подпомагане са земеделски парцели, които с цялата си площ попадат в специализирания слой съгласно Приложение 1, което съдържа списък на землища с местообитания, което обуславя извод, че правнозначимия факт при определяне на одобряването е дали земеделските парцели попадат с цялата си площ в специализирания слой съгласно Приложение № 1 към чл. 5, ал. 3, т. 1 от Наредбата. В случая парцелите, които не са одобрени по направлението, попадат в землищата на посочените села, които са включени в Приложение № 1 и следва да се има предвид, че площта и границите на посочения специализиран слой са нормативно определени съгласно чл. 5, поради което позоваването на писмо от 19.04.2016 г. не може да доведе до промяна на слоя. Друг е въпросът, че дори хипотетично да се приемат доводите на административния орган в тази насока, то тогава не е спазен чл. 34 от АПК - земеделският производител не е запознат с изменението на слоя, нито с документите във връзка с определянето му, още повече, че по относимата наредба няма предвиден ред за ежегодното му обновяване и одобряване. Наведеният довод в касационната жалба за допуснато от съда нарушение на материалния закон е неоснователно. В тази част от касационната жалба процесуалният представител на касатора прави опит да замести липсващите мотиви на оспореното писмо, което не може да бъде предмет на обсъждане, защото касационната жалба не е и не може да бъде част от обжалваната заповед. Посочените по-горе категорично установени и относими към спора факти и обстоятелства налагат извод за незаконосъобразност на оспорения административен акт, поради което съдът правилно го е отменил и на основание чл. 173, ал. 2 от АПК върнал преписката на административния орган за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. В този смисъл практиката на ВАС е безпротиворечива - напр. решения № 7819 от 20.06.2017 г. по адм. д. № 12093/2016 г., и № 7520 от 14.06.2017 г. по адм. д. № 3861/2017 г. - двете - на ІV отд. на ВАС. П. горните съображения настоящият състав на ВАС намира, че обжалваното решение на АС-Я. е правилно, постановено е при спазване на материалния закон и е обосновано, т. е. не страда от релевираните с касационната жалба пороци, поради което следва да се остави в сила. При този изход на спора искането на касатора за присъждане на разноски по делото, предвид разпоредбата на чл. 143, ал. 4 АПК, вр. с чл. 228 АПК, е неоснователно и следва да бъде оставено без уважение. Искането за разноски, направено от процесуалния представител на ответната страна за защита пред ВАС е основателно, с оглед чл. 143, ал. 4 АПК вр. с чл. 228 АПК, и доказано, предвид данните в представеното на л. 12 от делото адв. пълномощно, установяващо действително плащане на договореното в размер на 200 лева на адвокатско възнаграждение. Искането следва да бъде уважено, като ДФЗ следва да заплати разноските на ответната страна в този размер. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК настоящият състав на Върховният административен съд, четвърто отделение