Решение № 2153 от 14.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4243/2017 г.

Решение № 2153 от 14.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4243/2017 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на Д. Димов от [населено място] срещу заповед № 8121 К-2152/06.02.2017 г. на министъра на вътрешните работи, с която на основание чл. 9 от Закона за държавния служител и § 69 от Преходни и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за Министерството на вътрешните работи служителят е назначен на длъжност "старши експерт" /УССД/ в сектор "Финансово осигуряване, управление на собствеността и социални дейности" към отдел "Административен" при Областна дирекция на МВР - Пазарджик, с наименование на длъжностно ниво по Класификатора на длъжностите в администрацията: експертно ниво 6, с ранг V младши, за неопределено време, считано от 01.02.2017 година. В жалбата се излагат доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед поради издаването й при неспазване на установената форма, съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона, съставляващи основания по чл. 146, т. 2 - 5 за отмяната й. Жалбоподателят поддържа, че в противоречие с § 85 и § 86 от ЗИДЗМВР (обн. ДВ, бр. 14 от 2015 г., в сила от 01.04.2015 г.) с оспорената заповед е назначен по служебно правоотношение по чл. 142, т. 2 ЗМВР във вр. с чл. 9 ЗДСл без преди това да е прекратено служебното му правоотношение като държавен служител по чл. 142, ал. 1, т. 1 ЗМВР. Счита, че чрез т. нар. "преобразуване" на правоотношението е лишен от всички произтичащи от прекратяването на предишното му служебно правоотношение благоприятни правни последици, резултат от придобития стаж и права в системата на МВР, с което са накърнени законните му интереси. Намира, че издаденият акт е в несъответствие с целта на закона, т. к. не би могло да се приеме, че целта на законодателя е да се допуска административен произвол в ущърб на определена категория служители на МВР и да бъдат лишени от законно придобити и полагаеми се права. Ответникът по жалбата - министърът на вътрешните работи, не е изразил становище по нея. Върховният административен съд, намира, че жалбата е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество, като обсъди доводите и съображенията на жалбоподателя и представения доказателствен материал по делото, съдът намира, че жалбата е НЕОСНОВАТЕЛНА, по следните съображения: Оспорената заповед е издадена от компетентния административен орган. Съгласно чл. 158 ЗМВР, министърът на вътрешните работи е орган по назначаването на държавни служители в МВР. Съобразно чл. 33, т. 7 и т. 9 ЗМВР, той има и правомощието да управлява човешките ресурси в министерството, да издава правилници, наредби, инструкции и заповеди. Спазени са изискванията за форма и съдържание на административния акт - издаден е в писмена форма, при посочване на правните и фактическите основания за назначаване на Д. Димов на посочената длъжност. При издаване на заповедта не са допуснати нарушения на общите административнопроизводствени правила, а в закона не са предвидени специфичен ред и процедура при назначаване на държавни служители в хипотезата на § 69 ПЗР на ЗИДЗМВР. Оспореният административен акт е издаден при правилно приложение на материалния закон. Представените по делото писмени доказателства проследяват професионалната кариера на жалбоподателя в системата на МВР от 2004 година, като със заповед №з-738/15.12.2004 година на директора на РДВР Пазарджик Димов е преназначен от длъжността "разузнавач - I степен в група "Престъпления в непроизводствената сфера" към сектор "Икономическа полиция", РЗ служба "Полиция" при РДВР Пазарджик на длъжността "разузнавач"- II степен в група "Престъпления в непроизводствената сфера" към сектор "Икономическа полиция", РЗ служба "Полиция" при РДВР Пазарджик. С последваща заповед №з-68/28.02.2016 година на директора на РДВР Пазарджик, Димов е преназначен от длъжността "разузнавач"- II степен в група "Престъпления в непроизводствената сфера" към сектор "Икономическа полиция", РЗ служба "Полиция" при РДВР Пазарджик на длъжност инспектор в група в "Престъпления в непроизводствената сфера" към сектор "Икономическа полиция", РЗ служба "Полиция" при РДВР Пазарджик. Със заповед №RB202004-001-04 К 2196/19.09.2016 година на министъра на вътрешните работи за присъждане на категория и назначаване на длъжност Димов е назначен на същата длъжност, като му и присъдена категория Г- инспектор III степен. Със заповед №К-13805/03.12.2010 година на министъра на вътрешните работи на Димов е присъдена категория В - старши инспектор, разузнавач IV степен в група 02 "Престъпления в непроизводствената сфера" на сектор "Противодействие на икономическата престъпност" към отдел "Криминална полиция" при Областна дирекция на МВР-Пазарджик. С последваща заповед №К-237/16.01.2014 година на министъра на вътрешните работи /т. 22 Д. Димов е назначен на длъжност "началник " на сектор "Управление на собствеността и социални дейности" при ОДМВР - Пазарджик. В действащия Закон за Министерството на вътрешните работи (обн., ДВ, бр. 53 от 27.06.2014 г.; посл. изм., бр. 77 от 18.09.2018 г.) при приемането му в чл. 142, ал. 1 са предвидени две категории служители в МВР - държавни служители, чийто статус се урежда със Закона за Министерството на вътрешните работи, и лица, работещи по трудово правоотношение, чийто статус се урежда от Кодекса на труда и Закона за Министерството на вътрешните работи. Към този момент жалбоподателят Димов по силата на заповед № 8121 К-915/30.03.1015 година на министъра на вътрешните работи/т. 25 заема длъжността на държавен служител - "началник на сектор "Управление на собствеността в социални дейности" със специфично наименование "главен инспектор" и основно месечно възнаграждение в размер на 1088 лева. С § 36 от Закона за изменение и допълнение на Закона за Министерството на вътрешните работи (ДВ, бр. 14 от 20.02.2015 г., ) разпоредбата на чл. 142, ал. 1 ЗМВР е изменена и са обособени три категории служители: т. 1. държавни служители - полицейски органи и органи по пожарна безопасност и защита на населението; т. 2. държавни служители и т. 3. лица, работещи по трудово правоотношение. В съответствие с предписаната законодателна промяна, със заповед заповед № 8121 К-915/30.03.1015 година на министъра на вътрешните работи /т. 25/, издадена на основание чл. 143, ал. 1, т. 3 и чл. 158, т. 4, за преназначаване на държавни служители на ръководни длъжности в МВР, жалбоподателят е преназначен от длъжността "началник на "Управление на собствеността и социални дейности" на длъжността на държавен служител - "началник на сектор "Управление на собствеността в социални дейности" със специфично наименование "главен инспектор" и основно месечно възнаграждение в размер на 1088 лева. С § 86 (обн., ДВ, бр. 14 от 2015 г., в сила от 1.04.2015 г.) от същия изменителен закон е предвидено, че разпоредбите на действащото законодателство за държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 ЗМВР се прилагат за държавните служители в МВР, заемащи длъжности за държавни служители по чл. 142, ал. 1, т. 2 ЗМВР, чиито служебни правоотношения не са прекратени към 1 април 2015 г. Следователно, независимо от извеждането в две отделни категории: а) - на полицейските органи и органите по пожарна безопасност и защита на населението в чл. 142, ал. 1, т. 1 ЗМВР и б) - на държавните служители в чл. 142, ал. 1, т. 2 ЗМВР, държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 2 ЗМВР продължават да са със статуса, с който се ползват държавните служители по ЗМВР. С § 69, приет с преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за Министерството на вътрешните работи (обн., ДВ, бр. 81 от 14.10.2016 г.), в сила от 01.02.2017 г., законодателят преурежда, считано от 01.02.2017 г., статута на държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 2 ЗМВР, за които до тази дата се е прилагал редът, установен в § 86 от ПЗР на ЗИДЗМВР (ДВ, бр. 14 от 20 февруари 2015 г.). Съгласно § 69, ал. 1 ПЗР на ЗИДЗМВР, служебните правоотношения на държавните служители в МВР, за които до тази дата се е прилагал редът, установен в § 86 от ПЗР на ЗИДЗМВР (обн., ДВ, бр. 14 от 20 февруари 2015 г.) и отговарят на изискванията, посочени в разпоредбата, се преобразуват в служебни правоотношения по Закона за държавния служител. Тези служители следва да бъдат назначени на длъжности, определени за заемане по Закона за държавния служител, с щата на съответната структура - § 69, ал. 3 от ПЗР на ЗИДЗМВР. Визираното в разпоредбата на § 69, ал. 3 "назначаване" на длъжности по Закона за държавния служител в действителност има характера на "преобразуване" на служебните правоотношения от такива по Закона за Министерството на вътрешните работи в служебни правоотношения по Закона за държавния служител, без да е необходимо тази промяна да бъде предхождана от прекратяване на правоотношенията. Предвид това и с оглед разпоредбата на чл. 9, ал. 1 ЗДСл, изискваща служебните правоотношения по този закон да бъдат уредени въз основа на административен акт, оспорената заповед е издадена на валидно правно основание - § 69 от ПЗР на ЗИДЗМВР (обн., ДВ, бр. 81 от 14 октомври 2016 г.), с който се въвежда ново правило, регулиращо статута на служителите по чл. 142, ал. 1, т. 2 ЗМВР, както и на основание чл. 9, ал. 1 ЗДСл. Неоснователно е оплакването на жалбоподателя за материална незаконосъобразност на заповедта поради противоречие с § 86 от ПЗР на ЗИДЗМВР (обн., ДВ, бр. 14 от 20 февруари 2015 г., в сила от 01.04.2015 г.). Върховният административен съд намира за неточна дадената в жалбата интерпретация на съдържанието на термините "назначавам" и "преобразувам", употребени в § 69 ПЗР на ЗИДЗМВР (обн., ДВ, бр. 81 от 14 октомври 2016 г.) и съответно за неоснователен довода на жалбоподателя, че първо е било необходимо да се прекрати правоотношението по предходната заповед № 8121 К-1029/330.03.2015 г. на министъра на вътрешните работи, след което да бъде назначен на обсъжданата длъжност. Анализ на правното съдържание на понятията " преобразувам" и "назначавам" на плоскостта на приложимата нормативна уредба се съдържа в решение № 8 от 27.06.2017 г. по к. дело № 1/2017 г. на Конституционния съд. В решението си Конституционният съд сочи, че: "В конкретния случай законодателят предвижда по изключение да промени характера на съществуващи правоотношения на група служители, като сведе до минимум изискванията към тях при създаване на новите правоотношения и максимално да намали времето за назначаването им за държавни служители или за сключване на трудови договори, за да не се затрудни нормалното функциониране на определени структури на МВР и оттам да се създаде опасност от засягане на конституционни права на други граждани. Същевременно използваната законодателна техника, независимо от критиките, които търпи, гарантира правата на заварените от законодателните промени служители, защото елиминира хипотетичната опасност съществуващото правоотношение да бъде прекратено ex lege, а ново да не бъде създадено по редица причини от обективен или субективен характер (...). Целта на законодателя не е да освободи от длъжност държавните служители, адресати на оспорените разпоредби, или да ограничи техни права, а само да промени статуса им – този път в посока на спазване задължителните общи изисквания на ЗА и ЗДСл, относими към всички държавни служители, служители и работници в държавната администрация. В рамките на категорията държавен служител законът трябва да третира еднакво всички служители. "Предвид задължителния характер на решението на Конституционният съд и дадените в него правни разрешения и отговори на релевираните в жалбата доводи по прилагането на § 69 ПЗР на ЗИДЗМВР, свързани със загуба на придобити права, изложените в този контекст съображения за незаконосъобразност на оспорената заповед Върховният административен съд приема за неоснователни. Не са налице основания за обявяване на нищожност на акта поради допуснати тежки нарушения на административнопроизводствените правила, водещи до опорочаване волята на органа, както и поради липса на законови основания за издаването й. Заповедта не противоречи на вложената от законодателя цел, напротив издадена е в изпълнение на законовите изисквания, регламентиращи промяна в статуса на тази категория служители на МВР. Неоснователно е оплакването в жалбата, че жалбоподателят е заемал длъжността "началник сектор" преди 01.02.2017 година, която е от категорията "ръководна длъжност" по смисъла на чл. 143, ал. 1, т. 3 ЗМВР, а е преназначен на експертна длъжност "старши експерт", която е изпълнителска по смисъла на чл. 143, ал. 1, т. 6 ЗМВР. От представените по делото доказателства: предложение рег. № 19805/04.11.2016 година и заповед № 8121 К-541/26.01.2017 година за утвърждаване на щата на ОДМВР - Пазарджик се установява, че преди издаването на заповедта за назначаване на жалбоподателя на длъжността "старши експерт" /УССД/ в сектор "Финансово осигуряване, управление на собствеността и социални дейности" към отдел "Административен" при Областна дирекция на МВР - Пазарджик, заеманата от него преди 01.02.2017 година длъжност "началник на сектор" в същия отдел и дирекция е била съкратена и не е съществувала като нормативно определена позиция и като система от функции в длъжностното разписание на ОДМВР Пазарджик. Поради това правоотношението на жалбоподателя е следвало да бъде прекратено на основание чл. 226, ал. 1, т. 5 ЗМВР. Органът по назначаване обаче е предприел по - благоприятна мярка за него, като го е назначил на експертна длъжност, в същия сектор и отдел. В съответствие със законодателната промяна, с обжалваната заповед № 8121 К-2152/06.02.2017 г. на министъра на вътрешните работи жалбоподателят Димов е назначен на длъжност "старши експерт" /УССД/ в сектор "Финансово осигуряване, управление на собствеността и социални дейности" към отдел "Административен" при Областна дирекция на МВР - Пазарджик, с наименование на длъжностно ниво по Класификатора на длъжностите в администрацията: ръководно ниво 6, с ранг V младши, за неопределено време, считано от 01.02.2017 година. Обжалваната заповед относно определения с нея ранг на служителя е законосъобразна. Съгласно чл. 3, ал. 9, т. 2 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията и приетия с ПМС № 129 от 26.06.2012 г. Класификатор на длъжностите в администрацията, длъжността "старши експерт" в структури по чл. 37, ал. 1, т. 2 ЗМВР /областни дирекции на МВР, а не по т. 1 - главни дирекции, както твърди жалбоподателя/ с район на действие извън територията на [населено място], и териториални звена на структурите на МВР, с район на действие извън територията на [населено място] съответства на длъжностно ниво 6, с минимални изисквания за заемане на длъжността - квалификационна степен "бакалавър, ранг - V младши. Действащите към момента на преобразуване на правоотношението на Димов разпоредби на Закона за държавния служител и Закона за министерството на вътрешните работи не предвиждат задължение за административния орган да определи ранг по Закона за държавния служител в зависимост от продължителността на професионалния стаж, придобит от служителя въз основа служебното му правоотношение по Закона за Министерството на вътрешните работи. Възражението на жалбоподателя, че в резултат на определяне на ранга му по Закона за държавния служител без зачитане на придобития по Закона за Министерството на вътрешните работи стаж, е допуснато засягане на негово субективно право, също не намира опора в закона. Съгласно правилото на § 69, ал. 5 от ПЗР на ЗИДЗМВР (обн, ДВ, бр. 81 от 14 октомври 2016 г.), на служителите се присъжда определения в Класификатора на длъжностите в администрацията минимален ранг за заеманата длъжност, освен ако служителят не притежава по-висок ранг. От данните по делото не се установява служителят Д. Димов да е притежавал ранг като държавен служител по ЗМВР. Законът за Министерството на вътрешните работи не установява изискване придобитият преди преобразуването професионален стаж да бъде отчитан като критерий при присъждането на ранговете съобразно § 69, ал. 5 от ПЗР на ЗИДЗМВР (ДВ, бр. 81 от 14 октомври 2016 г.). Правилото на чл. 36, ал. 2 ЗДСл, не намира приложение при преобразуване на служебното правоотношение по реда на § 69 ЗИДЗМВР. Разпоредбата регламентира, че повишаването в държавна служба се осъществява чрез последователно преминаване в по-висок ранг или длъжност, а повишаването се извършва въз основа на годишната оценка на изпълнението на длъжността, при условията и реда, уредени в Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация, както сам сочи жалбоподателя. Визираните нормативни правила ще намерят приложение занапред при оценяване на изпълнението на служебните функции и задачи от служителя. След като към момента на издаване на обжалваната заповед не се установяват фактически и правни основания за присъждане на по-висок ранг на жалбоподателя при назначаването му на длъжността "старши експерт" по реда на Закона за държавния служител, определеният минимален ранг е в съответствие с нормативните изисквания. В резултат от промяната на длъжностното ниво на длъжността, на която е назначен Димов водят и до промяна във възнаграждението и отпуските му, но това са последици, които са акцесорни от заповедта, и не водят до нейната незаконосъобразност по всички изложени по-горе мотиви в решението. Предвид изложеното, не са налице основания по чл. 146, т. 1 - 5 АПК за отмяна на обжалваната заповед, поради което оспорването й от Д. Димов да се отхвърли като неоснователно. Ответникът по жалбата не претендира разноски, поради което такива не се присъждат. Водим от горното, Върховният административен съд, пето отделение,