Решение № 9135 от 18.10.2022 г. на ВАС, V о.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) Образувано е по касационна жалба, подадена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ), чрез процесуалния му представител юрисконсулт Д. Бонева, против Решение 359 от 09.12.2020 г., постановено по адм. дело 458/2020 г., на Административен съд - Добрич, с което е отменен негов мълчалив отказ по заявление за подпомагане по схемите и мерки за директни плащания за кампания 2019 г. с посочения УИН. В касационната жалба са развити доводи за незаконосъобразност на постановеното решение, поради неправилно приложение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Сочи се, че в нормативната уредба относно подпомагането на земеделските производители на общностно и национално ниво липсва регламентиран срок за произнасяне от административния орган, поради което решаващия съд неправилно е приел, че е обективиран мълчалив отказ за произнасяне, които е отменил като незаконосъобразен. Иска се отмяна на решението и се претендират разноски за производството за юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции. в размер на 200 лева. Ответникът - Г. Такавит, чрез пълномощника си адв. М. Стоянова, в писмен отговор, оспорва касационната жалба и моли да бъде отхвърлена като неоснователна. Сочи, че административният орган проявява продължително бездействие да издаде дължимите изрични актове и ако се приеме, че не е налице срок за произнасянето му, се нарушават правата на земеделските производители, а и се стимулира органа да продължи безнаказано да мълчи. Липсват доказателства, че дължимите проверки не са приключили, съответно твърдението за липса на мълчалив отказ за произнасяне е неоснователно. Пледира оспореното съдебно решение да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски за производството. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита оспореното съдебно решение за правилно и предлага да бъде оставено в сила. Сочи, че решението на СЕС по съединени дела С-160 и С-217 от 2021 г. е постановено на 28.04.2022 г. и няма обратна сила, съответно се явява последващ спорното производство акт, Върховният административен съд, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. В производството пред Административен съд - Добрич, Г. Такавит от [населено място] е оспорил мълчалив отказ на изпълнителния директор на ДФЗ по заявлението му за подпомагане по схемите и мерките за директни плащания за кампания 2019 с УИН 08/290519/13215. От събраните по делото относими доказателства, които подробно е обсъдил, първоинстанционният съд е установил вярно и точно фактите по спора, Безспорно е установено, че жалбоподателят е регистриран като земеделски стопанин в интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) с уникален регистрационен номер (УРН) 322776 и е подал заявление за подпомагане по директни плащания за кампания 2019 г. с УИН 08/290519/13215 - схема за обвързано подпомагане за млечни крави (СМлК) и схема за обвързано подпомагане за млечни крави под селекционен контрол ЕЖСК (мляко). По заявлението са извършени автоматични проверки на въведените данни, при които са констатирани грешки, подробно описани, за което земеделският производител е уведомен, дадени са му указания относно същите, както и е предупреден, че ДФЗ не може да извърши служебна промяна по мярката СМлК стопанството му се счита за стопанство извън планински район. На 19.08.2020 г. жалбоподателят е подал заявление с вх. 02-6500/4158, с което е поискал изпълнителният директор на ДФЗ да се произнесе по подаденото от него заявление за подпомагане, като се е позовал на разпоредбите на чл. 10б от Наредба 5 от 27.02.2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания и чл. 75, §1 от Регламент на Европейския парламент и съвета 1306/2013 (Регламента). В отговор, жалбоподателят е уведомен с писмо с изх. 02-6500/4158#1 от 25.08.2020 г. на зам. изпълнителния директор на ДФЗ, че не е издаден краен административен акт, който да подлежи на оспорване, като ДФЗ след приключване на всички проверки по подадените заявления за подпомагане за кампания 2019 ще изготви и предостави уведомителни писма за извършена оторизация по схемите и мерките за директни плащания на всички кандидати, в това число и на жалбоподателя. При тези фактически данни от правна страна, решаващият съд е приел, че съгласно чл. 58, ал. 1 от АПК непроизнасянето в срок се смята за мълчалив отказ да се издаде актът, като систематичното място на нормата в общия процесуален закон я прави приложима във всички административни производства, за които в специален закон не е предвидено друго. В случая не е предвидено друго, като общата фикция по чл. 58 от АПК не се изключва с оглед на спецификата на дейността на ДФЗ - РА като единствена институция за прилагане на общата селскостопанска политика, която следва да се произнесе по заявленията след приключване на всички проверки по спазване на условията за подпомагане, което е приложимо за всички мерки за финансово подпомагане. Липсата на произнасяне с изричен акт засяга неблагоприятно правната сфера на кандидатите за подпомагане, като необходимостта от извършване на административни и други нормативно определени проверки не освобождава административния орган от задължението му да се произнесе по отправеното към него искане. Липсата на срок за произнасяне води до извод за подадена в срок жалба, но не и до несъществуването на мълчалив отказ. Да се приеме обратното, би означавало на подалите заявление за подпомагане земеделски производители да бъде отказана законовата възможност да осъществят защита срещу непроизнасянето на компетентния орган с изричен акт и да се толерира неограничено във времето бездействието на административния орган да изпълни свое задължение по закон. В случая искането за финансово подпомагане за кампания 2019 г. е отправено до компетентния орган съгласно чл. 20а от ЗПЗП и чл.10, вр. чл. 2, ал. 2, т. 1 от Устройствения правилник на ДФЗ и изпълнителният директор на ДФЗ РА е дължал произнасяне, каквото към момента на подаване на жалбата, а и към момента на приключване на устните състезания не е налице. От представените доказателства е установено, че на заявлението са извършени автоматични проверки на въведените данни по смисъла на чл. 10а, ал. 1 от Наредбата, не са извършени административни проверки по смисъла на чл. 37 от ЗПЗП, както и проверки на място, тъй като заявлението не е избрано за извършване на такава проверка, тъй като не са установени площи, заявени от повече от един земеделски стопанин, т. е. налице са условията за произнасяне от органа с изричен акт - за одобрение или за отказ за подпомагане и уведомяване на заявителя. Съдът е посочил, че единственият регламентиран срок е този по чл. 75, §1 от Регламент 1306/2013, който не касае произнасянето по заявленията за финансова помощ, а плащанията по схемите за подпомагане, които следва да се осъществяват в периода от 1 декември до 30 юни на следващата година. Съгласно чл. 75, §2, посочените в §1 плащания не се извършват преди да са приключили проверките на условията за допустимост, съгласно чл. 74, но това не е основание за удължаване на срока за произнасяне за неопределен период от време. Административният орган дължи произнасяне, като мълчалив отказ в производството по ЗПЗП е недопустим, поради което само на това основание същият следва да бъде отменен и преписката следва да бъде върната на административния орган за изрично произнасяне по същество. По тези съображения съдът е приел, че е обективиран мълчалив отказ и го е отменил като незаконосъобразен, съответно е върнал преписката за изрично произнасяне. Така постановеното съдебно решение е недопустимо и следва да бъде обезсилено. Неправилен е изводът на първоинстанционният съд, че е формиран мълчалив отказ за произнасяне от компетентния орган по заявлението на Г. Такавит по схемите и мерките за директни плащания за кампания 2019 г. Нормативната уредба както на общностно, така и на национално ниво не съдържа позитивна правна норма, която да предвижда законоустановен срок, в който съответният национален орган следва да се произнесе по подадено заявление за подпомагане с административен акт. В чл. 75, параграф 1 от Регламент (ЕС) 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) 352/78, (ЕО) 165/94, (ЕО) 2799/98, (ЕО) 814/2000, (ЕО) 1290/2005 и (ЕО) 485/2008 на Съвета (Регламент 1306/2013 г., Регламента) се предвижда кога се осъществяват плащанията по схемите за подпомагане. Изрично в чл. 75, параграф 2 е предвидено, че посочените в параграф 1 плащания не се извършват преди да са приключили проверките на условията за допустимост, които държавите членки трябва да осъществяват съгласно член 74. Срок за извършването на тези проверки за допустимост не е предвиден. Съгласно чл. 37, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) Разплащателната агенция извършва административни проверки на подадените заявления чрез интегрираната информационна система, като съпоставя данните от заявленията с данните в регистрите. Административните проверки се извършват автоматизирано, като резултатите от тях се отразяват само в административния акт, с който се взема решение по чл. 11а, ал. 1, т. 1 по заявленията за подпомагане. Съгласно чл. 43, ал. 2 ЗПЗП Разплащателната агенция проверява заявленията за подпомагане по схемите за директни плащания съгласно чл. 37. Съгласно чл. 10б, ал. 1 от Наредба 5 от 27.02.2009 г., ДФЗ - РА, уведомява кандидата чрез уведомително писмо за извършените оторизации и плащания по схемите и мерките по чл. 1 по реда на АПК. Изрично произнасяне от страна на ДФЗ - РА се изисква и от подзаконовите нормативни актове, регламентиращи отделните мерки за подпомагане. С оглед посоченото правилен е изводът на първоинстанционния съд, че административното производство, образувано по заявление за подпомагане следва задължително да приключи с издаване на изричен акт - уведомително писмо, което отразява резултатите от извършените проверки, одобрената за плащане сума, съответно размера на наложените намаления и/или санкции. Мълчалив отказ на административния орган - изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", или лицата на които същият е делегирал правомощията си, като материално, териториално и функционално компетентен орган ръководител на единствената акредитирана за Република България Разплащателна агенция, е недопустим. Преди приключване обаче на всички административни проверки по подадените заявления за подпомагане, за които проверки не е определен преклузивен срок за извършването им, изричен акт не може да бъде постановен, като извършването на законоустановените проверки, съответно произнасянето, във връзка с конкретната мярка за подпомагане, не е нормативно обвързано с конкретен срок. Предвид това и поради изискването за произнасяне с изричен акт, след извършване на всички проверки за допустимост, следва да се приеме, че не се формира мълчалив отказ преди тези проверки да са приключили, както и последващите тези проверки действия на администрацията по подаденото заявление за кампания 2019 г., поради което и предвид липсата на нормативно определен срок, в който тези проверки да приключат, липсва формиран мълчалив отказ. Срокът за плащане, на който се позовава настоящият ответник по касация е различен от срока за приключване на проверките, като условие за плащане е приключване на административните проверки, за приключването на които административният орган не дължи изрично уведомяване на земеделският производител, заявил подпомагане. В този смисъл са и изводите в Решение на СЕС от 28 април 2022 г., постановено по съединени дела 169/21 г. и С-217/21, образувани по преюдициални запитвания от Административен съд - Велико Търново. В решението на съда е посочено, че от буквалното и контекстуално тълкуване на чл. 75 от Регламента следва, че макар той да установява принципа, че плащането на помощта на бенефициерите и предхождащата го проверка на условията за допустимост по правило трябва да бъдат извършени в срока, определен в чл. 75, параграф 1, все пак не може да се изключи възможността в отделни случаи и при спазване на принципите на добра администрация и на полагане на дължимата грижа тази проверка да бъде извършена след изтичането на посочения срок и поради това плащането, което следва да бъде извършено след приключване на проверката, да бъде направено след 30 юни на календарната година, която следва тази на подаване на съответното заявление за подпомагане. В този смисъл срокът по чл. 75, параграф 1 не е императивен, а само инструктивен и не може да се приеме, че неплащането на помощ в този срок е равнозначно на мълчалив отказ по съответното заявление за подпомагане. Посоченото се потвърждава и от телеологичното тълкуване на чл. 75 от Регламента неплащането на помощта в срока по този текст не може да се отъждестви с мълчалив отказ и не може да се съвмести с интересите на Съюза и на земеделските производители, доколкото при наличие на подобно отъждествяване това може да доведе до необходимост разплащателните агенции на държавите членки да извършват по-бързо проверките по чл. 74 от Регламента и дори да не правят такива, което би могло да е в противоречие с целта за защита на финансовите интереси на Съюза, които следва да са гарантирани по аргумент от чл. 58 от Регламента, а от друга страна да лиши земеделските производители от всякаква възможност да получат плащане след изтичане на посочения срок, освен ако не са подали жалба. В обобщение, СЕС е посочил, че чл. 75, параграф 1 следва да се тълкува, в смисъл, че ако разплащателната агенция на държава членка не изплати преди изтичане на определения в тази разпоредба срок, поисканата финансова помощ, това не трябва да се приема за мълчалив отказ по съответното заявление за подпомагане и то независимо дали съответният земеделски производител е бил уведомен за извършването на евентуални допълнителни проверка, които биха обосновали пропускането на срока, в който смисъл е постановил решението си. Решението на СЕС, противно на становището на представителя на Върховната административна прокуратура, следва да бъде съобразено от настоящия състав, на основание чл. 633 от ГПК, приложим на основание препращащата разпоредба на чл. 144 от АПК, като е задължително за всички съдилища и учреждения в България. Следва да се приеме, че в конкретния случай не е формиран мълчалив отказ. При липсата на мълчалив отказ на изпълнителния директор на ДФЗ, подадената пред първоинстанционния съд жалба е била процесуално недопустима поради липса на предмет, съответно на правен интерес от търсената защита, респективно оспорване и е следвало да бъде оставена без разглеждане, а производството прекратено. Произнасяйки се по недопустима жалба, Административен съд - Добрич е постановил недопустимо решение, което следва да бъде обезсилено, а образуваното производство прекратено. С оглед този изход на спора е основателна претенцията на касатора за присъждане на разноски - претендирано юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции, което на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК, чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ, приложими на основание чл. 144 АПК, във вр. с чл. 143 от АПК, следва да бъде определено на общо 300 лева за двете съдебни инстанции, с оглед фактическата и правна сложност на делото. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 3, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение,