Решение № 15833 от 21.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 10448/2016 г.

Решение № 15833 от 21.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 10448/2016 г., III о., докладчик съдията Аглика Адамова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Г. срещу Решение № 74 от 21.07.2016 г., постановено по адм. дело № 89/2016 г. на Административен съд Г. (АС Г.), с което, по протест на прокурор при Районна прокуратура Г. е отменена Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. Г. в частта й от Приложение № 5 - цени на неуредени със закон услуги и права, оказване или предоставяни от О. Г. на физически и юридически лица с видовете услуги и цените за тях по чл. 40 от същата, в която е предвидена като вид услуга в т. 38 - издаване на "разрешително за прокопаване на настилки или други обществени терени", съгласно чл. 72 от ЗУТ" на стойност 35.00 /тридесет и пет/ лв., като незаконосъобразна. К. О. съвет Г. твърди, че решението е неправилно поради необоснованост и нарушение на материалния закон. Поддържа, че при приемане на Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. Г. в протестираната и част не са допуснати нарушения на ЗМСМА, ЗНА и АПК. Изтъква, че проектът и мотивите към него са публикувани по съответния ред и са разгледани на заседания на постоянните комисии и на Общинския съвет. Намира за неправилни изводите на първоинстанционния съд по отношение на нарушение на материалния закон и наличие на основания за отмяна на атакуваните разпоредби на наредбата. Моли за отмяна на решението и отхвърляне протеста на РП Г. Претендира разноски. Ответникът - прокурор при Районна прокуратура гр. Г. не се представлява по делото и не изразява становище. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е основателна. Административен съд гр. Г. е сезиран с протест на прокурор в Районна прокуратура - Г. срещу разпоредби на Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. Г., в частта и, в която с т. 38 от Приложение № 5, озаглавено "Цени на неуредени със закон услуги и права, оказвани или предоставяни от О. Г. на физически и юридически лица" е предвидена такса от 35 лв за издаване на разрешение за разкопаване на настилки или други общински терени. В протеста се изтъква, че предвидената такса противоречи на чл. 75, ал. 2, чл. 76, ал. 3 от АПК, чл. 8, чл. 15 от ЗНА и чл. 6, ал. 1, чл. 7, ал. 1, чл. 8, ал. 1 и чл. 107 от ЗМДТ. Изложени са съображения, че липсва законово основание за издаване на индивидуален административен акт "разрешение за разкопаване", такава техническа услуга не е предвидена нито в ЗМДТ, нито в друг специален закон, поради което и липсва основание за предвидената такса. С обжалваното решение на АС Г. протестираната част от Наредбата е отменена. Съдът е приел, че оспореният подзаконов нормативен акт е постановен от компетентен орган, в рамките на предоставените му правомощия, при спазване на необходимата за това писмена форма, с необходимия кворум и мнозинство, но при допуснати съществени нарушения на административно производствените правила. Съдът е обсъдил процедурата по приемане на Наредбата и е приел, че няма данни на засегнатите граждани и юридически лица да е била предоставена изрично възможност да правят препоръки и да дават мнения по проекта, нито е посочен срок за това, което е нарушение на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА. Във връзка с мотивите към проекта, съдът е счел, че не се установява кой е техният автор, кога ги е изготвил и дали са станали публично достояние. В мотивите на съда е изтъкнато, че в тях, в нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 3-5 от ЗНА, липсва посочване на финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Поради това е счетено, че те не са обосновка за конкретната услуга и определяне на нейната цена. Административен съд Г. е приел, че дейността по прокопаване на настилки или други общински терени за полагане или ремонт на подземни комуникации е строителна дейност, попадаща в някоя от установените категории строежи и за нея се изисква разрешение за строеж по смисъла на ЗУТ, а не отделно разрешение за прокопаване. Отчел е, че за издаване на разрешение за строеж е предвидена отделна такса, поради което е неоправдано да се въвежда такава за услуга по издаване на разрешение за прокопаване. Съдът е посочил, че няма законово основание за издаване на индивидуален административен акт - "разрешение за прокопаване", поради което и Общината не може да събира такса за такава техническа услуга; тя не е предвидена нито в ЗМДТ, нито в специален закон, поради което не са налице правните основания на чл. 6, ал. 1 или 2 ЗМДТ за определяне на процесната местна такса. По тези съображения съдът е отменил протестираната част от Наредбата. Решението е правилно. Не са налице посочените касационни основания - необоснованост и нарушения на материалния закон. Административният съд е направил обоснован и правилен извод, който следва да бъде споделен, че оспорваната Наредба е приета при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които представляват основание за отмяна на акта - чл. 146, т. 3 от АПК. Първоинстанционният съд правилно е приложил ЗНА в относимата му редакция, приемайки, че допуснатите нарушения на процесуалните норми на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от този закон са съществени по своя характер. Трайна и непротиворечива е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта и мотивите към него е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органът, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект. В тази връзка, нарушението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е съществено, тъй като обезпечава правото на участие на заинтересованите лица, чието упражняване винаги би могло да доведе до друг изход от провежданото административно производство. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА кореспондира с чл. 77 от АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е изпълнено. Предложението на кмета на общината от една страна не кореспондира с изискванията за съдържание на доклад по чл. 28, ал. 2 от ЗНА, а от друга, не е доказано неговото публикуване. Бланкетните и лишени от конкретност позовавания на ЗМДТ не могат да бъдат аргумент в защита на изпълнението на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Законът изисква ясно и обосновано посочване на причините, които налагат приемането на акта, целите, които се поставят с промяната в нормативната уредба, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането и анализ за съответствието с правото на ЕС. В случая такава яснота и обоснованост липсват, а това като краен резултат не позволява заинтересованите лица да придобият знание и възприятие защо, с каква цел и как ще са отрази на правата им приемането на предложения проект на нормативен акт. Без яснота по този въпрос, заинтересованите лица - потенциалните адресати и задължени субекти на Наредбата, не могат да ангажират и да формират информирана и критична позиция по проекта й. Обосноваността, откритостта и съгласуваността са законови принципи на нормативната дейност на органите на местното самоуправление. Тези принципи съответстват и на понятието "местно самоуправление", визирано в чл. 3, т. 1 на Европейската харта за местно самоуправление, ратифицирана от Р. Б. /ДВ бр. 28 от 28.03.1995 г., в сила от 1.09.1995 г./. Съгласно цитирания текст, местните власти регулират и управляват местните обществени дела в полза на своето население, а посочените принципи са гаранция за тази цел на местното самоуправление. Липсата на надлежно изготвен доклад (предложение) по чл. 28, ал. 2 от ЗНА само по себе си прави безпредметно изследването на срока за предложения и становища. Отделен въпрос е, че срокът по чл. 26, ал. 2 от ЗНА не е спазен, тъй като доклад с мотиви към проекта за наредбата не са публикувани. Липсват доказателства това да е сторено до приемане на оспорения текст, а и при служебна справка на Интернет страницата на община Г. е видно, че на 14.01.2015 г. е публикуван само проектът, без документ, съдържащ мотиви. Следователно, налице са съществени нарушения на административно-производствените правила, които са самостоятелно основание за отмяна на оспорения текст. Освен това, по аргумент от чл. 60, ал. 1 от Конституцията на Р. Б., данъците и таксите трябва да бъдат установени със закон. Съгласно чл. 141, ал. 4 от Конституцията на Р. Б. на Общинските съвети е предоставено правомощието да определят размера на местните такси по ред, установен със закон. Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С разпоредбата на чл. 8 от ЗНА е предвидено, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 от ЗМСМА. Както правилно е посочено в обжалваното решение, съгласно чл. 72 от Закона за устройство на територията (ЗУТ), работите, свързани с разкопаване на настилки и терени, се извършват въз основа на разрешение за строеж. Налице е и законова регламентация, предвиждаща такса за разрешението за строеж, която се намира в § 3, ал. 1 от ДР на ЗУТ и в чл. 107, т. 8 от Закона за местните данъци и такси. Отделянето на оспорената техническа услуга в отделна точка 38 в приложението към чл. 40 от Наредбата и редакцията на съответния текст сочат, че се касае за въвеждане на цена за отделна техническа услуга, а не за разрешение за строеж за специфичен вид работи. Следва да бъде съобразено и обстоятелството, че прокопаването на терени не се извършва самостоятелно, а е част от строителни работи по извършване на конкретни строежи. Ето защо разрешението за извършването му би следвало да е част от разрешението за строеж за конкретния обект. Обособяването на прокопаването на терени като отделен етап от строителната дейност за определен обект, за която, освен разрешението за строеж, се предвижда да се издава отделно разрешение срещу отделна такса противоречи на житейската логика и на предвижданията на закона и увеличава неоправдано административната тежест върху стопанските субекти. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото, на касатора не се дължат разноски. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение