Решение № 6972 от 6.6.2024 г. на ВАС по адм. д. № 4579/2024 г.

Производство по чл. 208 и сл., във връзка с чл. 19ж от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "МЕЖДУНАРОДНА ФОНДАЦИЯ БЪЛГАРИЯ 2002", с ЕИК 130980465, със седалище и адрес на управление в гр. София, п.к. 1373, район "Оборище", бул. "Княз Дондуков" 67, представлявано от председателя - Ж. Джераси, чрез процесуален представител адв. А. Теодосиева от Софийска адвокатска колегия (САК), срещу Решение 520/19.01.2024 г., постановено по адм. дело 8552/2023 г. по описа на Административен съд София-град (АССГ), с което е отхвърлена жалбата против писмо с рег. 68-00-109/24.07.2023 г. на заместник-министъра на културата и ръководител на Програмния оператор (ПО) по Програма "Културно предприемачество, наследство и сътрудничество". Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът поддържа становище, че първостепенният съд е формулирал крайния си правен извод за законосъобразност на атакувания индивидуален административен акт без да анализира цялата ангажирана по делото доказателствена съвкупност и при неправилно определена нормативна рамка. Застъпва теза, че обратно на възприетото от решаващия състав на АССГ, възраженията на жалбоподателя в първоинстанционното производство за частично изпълнение на сключения между страните договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (ДПБФП/Договора), е следвало да бъдат предмет на преценка по делото, още повече, че административният орган не е оспорил документите, които ги доказват. По същество твърди, че в оспореното волеизявление липсват фактически и правни основания, което рефлектира негативно върху осигуреното от закона право на защита на бенефициера. Сочи, че нарушението е съществено и предполага отмяна на акта на самостоятелно основание, т.к. съдът не следва да извежда сам съображенията, наложили отказа от верификация и причините за прекратяването на сключения ДПБФП. Във връзка с изясняването на правното основание за упражняване на процесната разпоредителна власт твърди, че съдът не е проявил необходимата процесуална активност по попълване на делото с необходимите доказателства, доколкото липсва Програмното споразумение за финансиране на програмата "Културно предприемачество, наследство и сътрудничество", сключено на 23.05.2018 г. между Комитета на финансовия механизъм на ЕИП и Националното координационно звено на програмата, Споразумението за изпълнение на програмата, подписано на 01.08.2018 г. между Националното координационно звено и Министерство на културата, както и Насоките за изпълнение, приети от Комитета на финансовия механизъм, съгласно чл. 2d от Меморандума за разбирателство относно изпълнението на финансовия механизъм на ЕИП 2014 - 2021. Посочва, че цитираните в писмото текстове от Системи за управление и контрол по Програма "Културно предприемачество, наследство и сътрудничество", Версия от 5.02.2022 г. (СУК/Системите) не съставляват годно правно основание на отказа за верификация на заявените разходи. В заключение, обосновава противоречие на административния акт с приложимия материален закон, излагайки твърдения, че проектът е стартирал през период на законови ограничения, свързани с пандемична обстановка в страната. По изложените съображения претендира отмяна на обжалваното съдебно решение и произнасяне по съществото на спора с отмяна на атакувания индивидуален административен акт. Претендира разноски. Ответникът ръководителят на ПО (РПО) по Програма "Културно предприемачество, наследство и сътрудничество", представляван от държавен експерт М. Кацарова, оспорва жалбата. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за основателна, по следните съображения: С атакувания съдебен акт е отхвърлена жалбата на "МЕЖДУНАРОДНА ФОНДАЦИЯ БЪЛГАРИЯ 2002", против писмо с рег. 68-00-109/24.07.2023 г. на заместник-министъра на културата и РПО по Програма "Културно предприемачество, наследство и сътрудничество", с което на основание чл. 8, ал. 2, чл. 10, чл. 14, чл. 16 и чл. 17 от сключения ДПБФП, във връзка с т. 2.1., т. З.1., т. 3.8., т. 6.5., т. 10.5. и т. 15 от Общите условия към Договора (ОУ), и т. 15 СУК, и по повод на искане за междинно плащане 2/27.03.2023 г. не са верифицирани разходи на стойност 241 324,44 лева (т. 1) и е прекратен ДПБФП РА14-Р2-2.1.-РД-2/04.06.2021 г. за проект BGCULTURE-2.001-0035 "Подобряване на достъп до изкуства и култура чрез съвместна дейност на "Международна фондация България 2002", Национална галерия и Елвекс Ларс Витбърг Експирънс (Норвегия)". За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че "МЕЖДУНАРОДНА ФОНДАЦИЯ БЪЛГАРИЯ 2002" е бенефициер по сключен с Министерство на културата (МК) ДПБФП РА14-Р2-2.1.-РД-2/04.06.2021 г. за проект BGCULTURE-2.001-0035 "Подобряване на достъп до изкуства и култура чрез съвместна дейност на "Международна фондация България 2002", Национална галерия и Елвекс Ларс Витбърг Експирънс (Норвегия)". Основните дейности по проекта са сформиране на екип за управление на проекта, обучение на експертния персонал, изработване на план-стратегия за привличане на публики, наемане на външни експерти, както и културни дейности, както следва: пътуваща VR галерия, Интерактивна пътуваща пиеса, "Модерен БДЖ балет", "Музикален талант", "Юбилейни събития в къща музей "Андрей Николов", публичност и информация на целите и дейностите по проекта. За извършване на междинните плащания по договора е предвидено бенефициерът да представя искане за плащане, заедно с междинен технически доклад и цялата документация (техническа, правна и разходооправдателни документи), както и междинен финансов отчет. Отчитането на извършените дейности и разходи се извършва чрез представяне в ИСУН 2020 на тримесечни междинни технически отчети и финансови отчети, считано от датата на сключване на договора, като към техническата част на отчета се прилагат всички документи, които доказват действителното изпълнение на дейностите и постигнатите резултати, а към финансовата - съответните разходооправдателни документи и други относими документи, посочени в указания и приложения, необходими при отчитането на финансовото изпълнение на проекти по ФМ на ЕИП 2014 - 2021 в ИСУН 2020, публикувани на интернет страницата на Програмния оператор. РНО е извършил две проверки на място - на 21.02.2023 г. и на 19.04.2023 г., за които бенефициерът е бил надлежно уведомен. Първата от тях е за периода от 04.06.2021 г. до 21.02.2023 г. и има за предмет проверка на техническото и финансовото изпълнение на проекта, доставеното оборудване, партньорите, наблюдение на дейността и проследяване изпълнението на препоръки от предходни проверки. Констатирано е, че не са приложени договорите на екипа, няма доказателства за срещи с партньорите, техническата документация не се поддържа и съхранява съгласно изискванията на договора, а по отношение на оборудването липсва договор. За финансовото изпълнение е констатирано, че няма надлежна документация, поради непредставяне на счетоводни документи. Прието е, че и по десетте дейности по проекта не са постигнати заложените индикатори, т.к.: 1) по Дейност 1 "Сформиране на екип за управление на проекта" не са представени договорите с екипа за управление на проекта и има промяна в първоначалния такъв; 2) по Дейност 2 "Обучение на експертния персонал" няма доказателства за проведени обучения; 3) по Дейност 3 "Изработване и изпълнение на план-стратегия за привличане на публики" няма доказателства за изпълнение на дейността; 4) по Дейност 4 "Наемане на външни експерти" няма договори за наети външни експерти; 5) по Дейност 5 "Културна дейност 1 : Пътуваща VR галерия" няма доказателства за изпълнение; 6) Дейност 6 "Културна дейност 2 : Интерактивна пътуваща пиеса" не е проведена; 7) Дейност 7 "Културна дейност 3 : Модерен БДЖ балет" не е проведена; 8) Дейност 8 "Културна дейност 4 : Музикален "Талант" не е проведена; 9) Дейност 9 "Културна дейност 5 : Юбилейни събития в къща музей "Андрей Николов" не може да бъде реализирана поради водене на дела в къща-музей "Андрей Николов"; 10) по Дейност 10 "Дейност за публичност и информация за целите и дейностите по проекта" няма представени договори за публичност и информация. Във връзка с тези констатации са дадени следните препоръки: 1) по Дейност 2 "Обучение на експертния персонал" да се качат документи в ИСУН 2020 за доказване изпълнението на дейността снимки, присъствени списъци, анкети и други, в срок от 5 работни дни (до 28.02.2023 г.); 2) по Дейност 3 "Изработване и изпълнение на план-стратегия за привличане на публики" в 5-дневен срок да се качи план за привличане на публика; 3) по Дейност 4 "Наемане на външни експерти" да се качат в ИСУН 2020 договори, приемо-предавателни протоколи и други доказателства за извършени дейности в 5-дневен срок (до 28.02.2023 г.); 4) по Дейност 9 "Културна дейност 5 : Юбилейни събития в къща музей "Андрей Николов" да се качи в ИСУН 2020 информация за промяна в локацията за провеждане на събитието в 5-дневен срок (до 28.02.2023 г.). Указано е още да се представят финансов и технически отчет със съответните приложения и доказателства, както и актуализиран план за възлагане на дейностите. В срока за отговор не е представена каквато и да било документация. Втората проверка е с обхват техническо и финансово изпълнение, доставеното оборудване и проследяване изпълнението на дадените препоръки. Констатирано е, че не са представени финансови отчети с приложени разходооправдателни документи, извлечения от банкови сметки, платежни нареждания, ведомости и прочие, съответно към 31.12.2022 г. и към 31.03.2023 г., не е представен, нито качен в ИСУН актуализиран план за изпълнение на дейностите, съгласно дадените препоръки. Наличното досие на проекта е непълно, няма хронологично подредена техническа документация. По отношение на дейностите по проекта е установено следното: 1) по Дейност 1 "Сформиране на екип за управление на проекта" сформираният екип е подменен през 2022 г., но не са представени нито в оригинал, нито копия на всички договори, а само тези с експертите Д. Гочев и И. Милев; липсва и актуализиран план в съответствие с препоръките; 2) по Дейност 2 "Обучение на експертния персонал" представен е договор с изпълнител от август 2022 г. за провеждане на обучение на петима души, както и присъствени списъци за проведеното събитие през септември 2022 г. до края на януари 2023 г., но не е предоставена презентацията, сертификатите, които са били издадени на участниците, или анкетни карти, нито разходооправдателни документи. Отчетено е забавяне в изпълнението с повече от една година; 3) по Дейност 3 "Изработване и изпълнение на план-стратегия за привличане на публики" - не е стартирала дейността и не са предоставени документите за избор на изпълнител, договор с който се предполага да е бил сключен през януари 2023 г.; указано е същият да се качи в ИСУН; 4) по Дейност 4 "Наемане на външни експерти" установени са плащания към Д. Гочев, И. Милев, Р. Добрева, С. Висулчева, И. Динев. Я. Ячев, С. Минева и А. Гълъбов, но са представени договори само за Д. Гочев и И. Милев, а относно плащанията липсват счетоводни документи; 5) по Дейност 5 "Културна дейност 1 : Пътуваща VR галерия" няма доказателства за изпълнение на дейностите - заявена е необходимостта от промяна на мястото на провеждане на част от събитията на тази пътуваща галерия, но не поискано официално промяна в местоизпълнението от ПО през ИСУН. Предвидено е дейността да се изпълнява от партньора Национална галерия, но комуникацията с този партньор е затруднена и има риск за изпълнението. Не са предоставени извлечения от писмена комуникация с партньора, с изключение на едно писмо от директора на Национална галерия във връзка с дейността и партньорството, липсва и договор за закупуване и доставка на техниката за тази дейност; 6) по Дейност 6 "Културна дейност 2 : Интерактивна пътуваща пиеса" изпълнението е стартирало, наети са трима актьори С. Ковчезлиева, И. Божков, Ю. Маиукян и тон режисьор - Л. Манукян, но не са представени договорите, а доколкото съгласно проекта тази дейност предвижда провеждане на пътуващи събития в 5 области на страната до 04.06.2023 г., има риск времето да не бъде достатъчно. 7) по Дейност 7 "Културна дейност 3 : Модерен БДЖ балет" дейността е стартирала и има сключени договори с изпълнители от 01.02.2023 г. хореограф С. Димитрова, художествено оформление Я. Ячев, музикално оформление И. Динев, балерина Р. Добрева, но не са представени договорите с тях, както и разходооправдателни документи за извършените плащания; 8) по Дейност 8 "Културна дейност 4 : Музикален "Талант" има сключен договор с художествен ръководител Л. Маникян, на 24.05.2023 г. трябва да има представление, но не е представен нито договорът, нито разходооправдателни документи за плащането към него; 9) по Дейност 9 "Културна дейност 5 : Юбилейни събития в къща музей "Андрей Николов" предстои провеждане на това събитие на променено място, но доколкото това не е съгласувано по надлежния ред, разходите няма да бъдат допустими; указано е да се поиска промяна на локацията по дейността; 10) по Дейност 10 "Дейност за публичност и информация за целите и дейностите по проекта" дейността е стартирала, има сключен договор с изпълнител, но той не е предоставен, има направени табела и банер, които са налични при проверката на място, а на съществуващия уебсайт на фондацията - www.foundationbuleariainternational.com ще се създаде уеб страница за проекта, която към момента на проверката не е разработена и достъпна. Обобщено е, че има забавяне в изпълнението и много малка част е изпълнена. Указано е в 5-дневен срок да се представят всички сключени договори с екипа и изпълнители по дейностите, като се качат в модул "Процедури за избор на изпълнители" в ИСУН, да се приложат доказателства за проведените събития обучение, репетиции и др., а доколкото по отношение на финансовото изпълнение е прието, че липсват разходооправдателни документи за извършените разходи - да се представи и финансов отчет със съответните приложения. Посочени са последиците от неизпълнението прекратяване на договора. На 29.05.2023 г. чрез системата ИСУН бенефициерът е изпратил покана за събитие по проекта "Модерен БДЖ балет", което не се е провело. Междувременно, на 26.04.2023 г. е постъпило искане за междинно плащане по проекта и то е разгледано от експерт по верификация, който е констатирал, че отчетът и всички изискуеми приложения и документи са изпратени в ИСУН извън предвидените срокове, ИМП е копие, а не оригинал, няма детайлно описани отчетени дейности, няма приложени документи, които да доказват реалното изпълнение на всяка отчетена дейност, както и че изпълнението на дейностите не съответства на описаното в проектното приложение. Проведено е само едно събитие. Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на съюзно и национално ниво съдът е приел, че оспореният пред него индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган, при спазване на приложимата административна процедура, в предвидената от закона писмена форма и с посочване на фактическите и правните основания за постановяването му. При преценката за съответствието му с материалния закон, съдът е съобразил регламентацията на описаните в акта нормативни разпоредби, приел е, че констатациите от проверките не се разколебават от представените доказателства, а приложената кореспонденция индикира неразбиране правилата за разходване на средствата по проекта. Според съда частичното неизпълнение е форма на неизпълнение, поради което възраженията в тази връзка остават извън предмета на делото. Формулирано е заключение, че посочените фактически и правни основания са годни такива, доколкото са предвидени в документи, които имат спрямо страните обвързващо действие, а по същество е установено и безспорното им наличие. По изложените съображения АССГ е отхвърлил жалбата на "МЕЖДУНАРОДНА ФОНДАЦИЯ БЪЛГАРИЯ 2002" срещу оспореното волеизявление на РПО по Програма "Културно предприемачество, наследство и сътрудничество". Решението е валидно и допустимо, но неправилно поради допуснато при постановяването му съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Разпоредбата на чл. 172а, ал. 1 АПК определя съдържанието на съдебното решение. Ролята на всеки един от посочените в нормата реквизити е различна и затова несъобразяването им води до различни правни последици. В този смисъл липсата на най-съществената част от съдебното решение, а именно какво постановява съдът (Вж.: чл. 172а, ал. 1, т. 6 АПК), прави акта нищожен, т.к. не е налице валидно формирана воля на правораздавателен орган. От своя страна, непроизнасянето по разноските (Сравн.: чл. 172а, ал. 1, т. 7 АПК) открива възможността за иницииране на производство по чл. 248 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), вр. чл. 144 АПК, но не се отразява на валидността на решението. Освен да облече волята си по указания в чл. 172а, ал. 1 АПК начин, съдът е длъжен да я мотивира, като разкрие конкретните съображения, довели до този правен резултат. Изискването за мотивираност е заложено в Конституцията на Република България (КРБ/Конституцията) Вж.: чл. 121, ал. 4 КРБ, и е доразвито в чл. 172а, ал. 2 АПК. Според текста на посочената норма от Кодекса, съдът излага мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и съответните правни изводи. Този анализ не трябва да е формален, а да позволи запознаване с правния силогизъм, използван при формиране на правната воля на съда, защото именно тези съображения предопределят процесуалното поведение на страните, от една страна, а от друга чрез тях се извършва касационната проверка на съдебния акт. Последното логично категоризира нарушението на правилото за мотивираност на съдебното решение като порок по чл. 209, т. 3, предл. 2-ро АПК, в каквато насока е еднопосочната съдебна практика на Върховния административен съд, която и настоящият състав споделя. Неразкритата воля на съда, необсъдените възражения и доказателства, формалното позоваване на доказателствени средства, без да са анализирани установените факти и обстоятелствата в тяхната съвкупност и взаимовръзка, правят проверката по реда на чл. 208 и сл. АПК обективно невъзможна и затова винаги съставляват съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Случаят е именно такъв. Изводът на съда за материална законосъобразност на оспореното волеизявление, предопределил и крайния резултат по делото, се свежда до безкритичното и абсолютно бланкетно потвърждение на сочените в акта фактически и правни основания. Липсва дължимият анализ на приетата за установена фактическа обстановка по делото в контекста на относимата нормативна регламентация. По-специално, решаващият състав не е посочил защо счита, че констатациите на органа водят именно до разпоредения от него правен резултат. Не са разгледани основанията за отказ от верификация, нито тези за прекратяване на договора. Освен да разпише етапите на производството по верификация и възможностите за прекратяване на сключения административен договор за предоставяне на БФП, за да мотивира извода си по отношение на условието по чл. 146, т. 4 АПК, съдът е следвало и да съотнесе установените факти и обстоятелства към тези генерално маркирани нормативноустановени правила. Едва при ясно заявена позиция, аргументирана по надлежния ред, касационната инстанция ще разполага с възможност да упражни в пълнота съдебния контрол по реда на Глава Дванадесета АПК. Изложеното води до основателност на довода на касатора за наличие на отменителен порок по смисъла на чл. 209, т. 3, предл. 2-ро АПК. Допуснатото нарушение на правораздавателната дейност налага отмяна на обжалваното съдебно решение и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, който да изведе съответните обосновани правни изводи по подвигнатия пред него правен спор. Останалите доводи на касатора касаят приложението на материалния закон от решаващия състав на първоинстанционния съд и обосноваността на възприетия правен резултат, които предвид допуснатото нарушение на съдопроизводствените правила не могат да бъдат обсъдени от касационната инстанция. Връщането на делото за ново разглеждане от първостепенния съд възобновява висящността на спора по главното искане на "МЕЖДУНАРОДНА ФОНДАЦИЯ БЪЛГАРИЯ 2002" за отмяна на атакуваното волеизявление и по тази причина отпада основанието за присъждане на сторените в производството пред АССГ деловодни разноски. Съгласно текста на чл. 226, ал. 3 АПК по направените искания за разноски по делото пред Върховния административен съд се произнася първоинстанционният съд при новото разглеждане на делото. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, във връзка с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение