Решение № 5505 от 29.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 412/2021 г.

Решение № 5505 от 29.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 412/2021 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на "Аквафиш Пазарджик" ООД против решение № 924 от 12.11.2020 г. по адм. д. № 825/2020 г. на Административен съд - Пазарджик, с което съдът е отхвърлил жалбата на дружеството срещу решение № РД-258/13.07.2020 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури (ИАРА) за определяне на финансова корекция. Според касатора решението е неправилно поради постановяването му при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател твърди, че съдът не е проверил оспорения акт на всички основания за неговата законосъобразност, не е съобразил установената от органа фактическа обстановка и не е проверил дали същата е подведена под точните правни норми. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора с отмяна на административния акт като незаконосъобразен. Ответникът изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури, чрез пълномощник, оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Иска присъждане на разноските по делото. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: С оспореното пред първоинстанционния съд решение на изпълнителния директор на ИАРА, на основание чл. 3, б. "р" и чл. 96 от Регламент (ЕО) № 1198/2006 г. на Съвета от 27.07.2006 г., чл. 73, ал. 1, във връзка с чл. 70, ал. 1, т. 7 и т. 10, чл. 71, ал. 1 и чл. 72, ал. 1 ЗУСЕСИФ, чл. 46, във връзка с чл. 41 от Наредба № 6/3.05.2012 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 2. 1. "Производствени инвестиции в аквакултурата", приоритетна ос 2 "Аквакултура, риболов във външни водоеми, преработка и маркетинг на продукти от риболов и аквакултура" от Оперативна програма за развитие на Сектор "Рибарство" за програмен период 2007 г. – 2013 г. (ОПРСР), финансирана от Европейски фонд за рибарство (Наредба № 6/3.05.2012 г.) и на чл. 26, ал. 1, във връзка с чл. 11 от ДБФП № 14/9.09.2010 г., на бенефициера "Аквафиш Пазарджик" ООД, гр. Пазарджик, е наложена финансова корекция в размер на 15 374. 89 лева. Първоинстанционният съд е установил от фактическа страна, че между страните е сключен договор № 14/9.09.2010 г. за отпускане на финансова помощ за изпълнение на проект "Технологичен проект за разширение на рибовъдна ферма за производство на есетрови видове" по мярка 2. 1, приоритетна ос 2. В хода на извършена проверка за изпълнение на договора ИАРА е установила, че бенефициерът не използва придобитите въз основа на одобрения проект активи по предназначение, тъй като не е изпълнил производствената програма (ПП) за 2015 г. в обема, заложен в Таблица 4 от Инвестиционно намерение (ИН), част Б, неразделна част от заявление за кандидатстване (ЗК) с вх. № ЕФР-13-5/18.11.2009 г. Установеното неизпълнение е 92, 92 % за втора производствена година спрямо действително декларираното по счетоводни документи количество произведена и реализирана продукция за мониторинговия период 1.01.2015 г. - 09.09.2015 г. Във връзка с констатациите е регистриран и сигнал за нередност. Административният орган е проверил, че предвидените технологични мощности, необходими през втората производствена година, е 13 272 кг. есетра за консумация. Окончателното плащане е извършено на 24.01.2013 г. Органът е съобразил, че предвид инвестиционното намерение през втората производствена година бенефициерът ще произведе и реализира 13 272 кг. есетра за консумация. Преизчисленото за периода на мониторинг количество е 8 848 кг (13272 кг: 12 мес.) х 8 мес. = 8 848 кг.). Органът е взел предвид документите, представени от бенефициера. Съгласно обороти Дт на сметка 312 "Животни за угояване" от Аналитичната оборотна ведомост, за периода от м. януари до м. декември 2015 г. е обективирана продукция от 940 кг есетра за консумация на стойност 14 901, 23 лв., представляваща произведеното и реализирано количество есетрова риба. Съответно преизчисленото за периода на мониторинг количество е 626, 67 кг (940 кг: 12 мес.) х 8 мес. = 626, 67 кг). Установено е 92, 92 % неизпълнение на ПП за 2015 г. От правна страна административният съд е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в законоустановената форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалноправните разпоредби. Съдът е посочил, че за установяване на нередност е необходимо кумулативно да са налице следните предпоставки: действие или бездействие от страна на икономическия оператор, съставляващо нарушение на приложимото право на Европейския съюз и/или българското законодателство, и да има или да би могло да има за последица нанасянето на вреда на бюджет на Европейския съюз чрез натоварване на общия бюджет с неоправдан разход. Само такова нарушение, което има или би имало финансово отражение, представлява нередност по смисъла на цитираната норма, като при всички случаи следва да е налице причинно-следствена връзка между нередността и потенциалния негативен финансов резултат върху бюджета на Съюза. Административният орган е квалифицирал установеното неизпълнение на заложената от дружеството производствена програма за мониторинговата 2015 г. като нарушения на чл. 70, ал. 1, т. 7 и т. 10 ЗУСЕСИФ - неизпълнение на одобрени индикатори и друга нередност, съставляваща нарушение на приложимото право на Европейския съюз и/или българското законодателство, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕСИФ. Съдът е приел, че безспорно заложеното от бенефициера в производствената програма, отразяваща инвестиционното му намерение, подлежи както на предварителна проверка преди сключване на договора, така и в хода на изпълнение на проекта. Съгласно чл. 14, ал. 1 от сключения договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, бенефициерът е длъжен да изпълнява заложената програма, като нейното неизпълнение е обвързано с негативни последици. След анализ на доказателствата съдът е приел за безспорно установено, че през 2015 г. са произведени такива количества есетра за консумация, което съпоставено с инвестиционната програма на дружеството представлява 92, 92 % неизпълнение на заложеното. След като е установено бездействие на бенефициера - неизпълнение на финансовите показатели на одобреното инвестиционно намерение, съдът е приел административния акт за законосъобразен и е отхвърлил подадената жалба като неоснователна. Решението е неправилно. При извършената проверка УО е констатирал неизпълнение на производствената програма за 2015 година по ДБФП на дружеството, с който е одобрена финансова помощ, представляваща 60 % от целия размер на одобрената инвестиция по проект "Технологичен проект за разширение на рибовъдна ферма за производство на есетрови видове" по мярка 2. 1 "Производствени инвестиции в аквакултурата" от приоритетна ос 2 на ОПРС "Рибарство 2007 г. - 2013 г." Първоинстанционният съд е приел, че бенефициерът е извършил нарушенията, описани конкретно в изготвения доклад и в оспореното решение. При фактически установеното от органа, че заложеният в ПП обем за 2015 г. не съответства на декларирания, без да са налице извънредни или други, предвидени в договора или закона, непредвидени обстоятелства, според съда правилен е изводът на административния орган за допуснатите нарушения, констатирани от органа. Приел е, че изложените в акта констатации са доказани от фактическа страна, а УО ги е подвел под съответстващите правни квалификации на нарушенията - чл. 70, ал. 1, т. 7 и т. 10 ЗУСЕСИФ. В оспорения акт изпълнителният директор на ИАРА е посочил, че актът е издаден и на основание чл. 46, вр. с чл. 41 от Наредба № 6 от 3.05.2012 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 2. 1. "Производствени инвестиции в аквакултурата" по Приоритетна ос № 2 "Аквакултура, риболов във вътрешни водоеми, преработка и маркетинг на продукти от риболов и аквакултура" от Оперативната програма за развитие на сектор "Рибарство" на Република България, финансирана от Европейския фонд за рибарство за програмен период 2007 - 2013 г. Съгласно чл. 41 от Наредба № 6 от 3.05.2012 г. ИАРА осъществява последващ контрол върху целевото използване на отпуснатата безвъзмездна финансова помощ за срока по чл. 40, ал. 1 - за 5 години от датата на сключване на договора за БФП. Съгласно чл. 46 от Наредбата, при неспазване на условията по чл. 40 - чл. 44 получената по реда на тази наредба безвъзмездна финансова помощ се обявява за изискуема от изпълнителния директор на ИАРА и се открива процедура по възстановяването й. Следователно, с подзаконов нормативен акт е установено осъществяването на контрол върху целевото използване на предоставената БФП за 5-годишен период от сключване на договора за БФП. В случая договорът е сключен през 2010 г. с краен срок на реализация 31.03.2011 г. Периодът, в който може да се осъществява последващ контрол или мониторинг, е до 2016 година. Настоящата проверка на органа е започнала през 2016 г. и се отнася за 2015 г., т. е. в рамките на нормативноопределения срок. Според легалната дефиниция на чл. 3, б. "р" на Регламент /Е0/ № 1198/2006 на Съвета от 27 юли 2006 година за Европейския фонд за рибарство "нередност" е всяко нарушение на разпоредба от законодателството на Общността, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, което има или би имало ефекта на щета върху общия бюджет на Европейския съюз чрез натоварване на общия бюджет с неоправдан разход. Дружеството има качеството на икономически субект по смисъла на чл. 2 /37 от Регламент № 1303/2013, защото участва в изпълнението на помощта от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Именно в това свое качество - страна по договор за финансова помощ, дружеството е осъществило действия за разходване на получено финансиране. Нередностите са формулирани в чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Съгласно цитираната разпоредбата финансовата подкрепа със средствата на ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция само на някое от лимитирано посочените правни основания. Всяко от посочените в чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ основания води до нарушение на правото на Европейския съюз или на националното право, свързано с неговото прилагането и има или би имало като последица нанасянето на вреда на общия бюджет на Съюза, като води до отчитането на неоправдан разход в общия бюджет. Едно от основанията за извършване на финансова корекция, което е посочил административния орган, е по чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕСИФ - неизпълнение на одобрени индикатори. В закона не е установено съдържанието на понятието "одобрени индикатори", но същото може да се изведе от текста на чл. 37, ал. 3, т. 2 ЗУСЕСИФ - решението да се предостави безвъзмездна финансова помощ се обективира в административен договор, който следва да съдържа наименование, стойност, основни дейности, период и срокове за изпълнение на проекта, за който се предоставя безвъзмездната финансова помощ. От тази норма се извежда, че индикаторите обхващат обектите на финансиране и предмета на инвестицията, която се реализира с отпусната финансова помощ. В ПП индикаторите са посочени в табличен вид. Административният орган се е позовал в решението си и на чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕСИФ - друга нередност, извън посочените в т. 1 - 9, съставляваща нарушение на приложимото право на Европейския съюз и/или българското законодателство, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕСИФ. Коя е тази друга нередност органът не е посочил, нито е обяснил в изложението. В Наредба № 6/2012 г., като подзаконов нормативен акт, част от българското законодателство, не са посочени нарушения, представляващи нередност, за която се определя финансова корекция. С финансовите корекции се засяга неблагоприятно правната сфера на бенефициерите, поради което за тях, като участници в процедурите по предоставяне на БФП, трябва да бъде установено нормативно предвидимо поведение и правни последици. Административният орган е посочил в акта чл. 46 от Наредбата, която разпоредба дава възможност на компетентния орган да обяви БФП за изискуема и открие процедура по възстановяването й, а това е различно от конкретно проведеното производство. При доказано неспазване на някое от условията по чл. 40 - 44 от Наредбата органът образува производство за връщане на сумата по договора, тъй като законодателят е посочил, че тя е станала недължимо платена. В титулната част на административния акт нередността, описана от органа чрез фактическите му установявания, е квалифицирана като нередност едновременно по чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕСИФ и като нередност по чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕСИФ. Едно нарушение не може да бъде квалифицирано и да осъществява едновременно състава на две нередности по чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Също така към момента на законодателно ниво липса хипотеза на нередност по чл. 70, ал. 1, т. 10, като конкретните факти по спора не попадат в квалификацията по т. 10. По отношение на дадената от органа правна квалификация на нарушението по чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕСИФ следва да бъде посочено, че има разминаване между съдържанието на разпоредбата и мотивите на органа в обжалвания акт, чрез които обосновава правния си извод. Приетата от органа правна квалификация е посочена в закона като неизпълнение на одобрени индикатори. В изложението си органът е посочил като извършено нарушение неизползване на активи по проекта по предназначение и запазване естеството на операциите в рамките на пет години от датата на решението за финансиране, които не я обосновават. Ръководителят на управляващия орган има задължение не само да установи фактите във връзка с твърдяното нарушение, но и да ги подведе под приложимите правни норми, като обоснове от фактическа и правна страна състав на нередност, представляващ основание за определяне на финансова корекция. Това задължение в случая не е изпълнено, като правната квалификация по две нередности във връзка с установените противоречиви и несъответстващи мотиви за прилагане на която и да било от двете, сочи на материална незаконосъобразност на акта. Формалното изброяване на няколко квалификации на нередности за едно нарушение обосновава материална незаконосъобразност на акта, като се има предвид и липсата на връзка между мотивите на акта и всяка от квалификациите. При определяне на финансова корекция по основание и размер органът е задължен по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ да квалифицира нередността като такава по някоя от точките на чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ, като изложи фактически и правни съображения за квалифицирането на нередността по посочената точка. Като е приел, че оспореният административен акт е законосъобразен, а подадената от "Аквафиш Пазарджик" ООД жалба е неоснователна, поради кето я е отхвърлил, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено. Вместо него, при установена фактическа обстановка, следва да се постанови друго по същество, с което решение № № РД-258/13.07.2020 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури бъде отменено като незаконосъобразно. Касаторът не претендира разноски. Воден от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд