Решение № 4513 от 15.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7127/2019 г.

Решение № 4513 от 15.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7127/2019 г., VII о., докладчик съдията Весела Андонова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Академичния съвет на Технически университет - С. срещу Решение № 2109 от 27.03.2019 г., постановено по административно дело № 5492/2017 г. на Административен съд С.-град, с което е отменено негово решение по т. 1 от Протокол № 3 от 29.03.2017 г., за приемане на бюджета на факултетите на университета. В касационната жалба се навеждат доводи за недопустимост, алтернативно за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК. Касаторът намира, че жалбоподателите в първоинстанционното производство не разполагат с правен интерес да обжалват процесното решение, тъй като дори при евентуална отмяна на акта, не би настъпила каквато и да е промяна в правната им сфера. Счита за погрешно разбирането на съда по отношение изискванията на чл. 90, ал. 4 от Закона за висшето образование (ЗВО). Методическите указания, на които се позовава съдът, не са нормативен акт, а и част от тях са приети след издаване на оспорвания административен акт. Единственият възможен начин за разпределение на приходи и разходи по основни звена съобразно приноса им, е като първо приходите и разходите бъдат установени по професионални направления. Завишеният процент на разпределение на приходите от професионални направления е въведен именно, за да се избегне установяването на отрицателни стойности за всички направления в резултат на покриване на разходите за тях с разпределените приходи. Намира, че не е налице нарушение на "принципа за разпределение според приноса на звеното за обучение по професионално направление. След приспадане на разходите за дадено направление от изчислените 78 % от приходите от същото професионално направление (изискването на чл. 90, ал. 4 ЗВО) бюджетът на всяко основно звено е изчислен на база установения в Таблица 2 принос на звеното за осъществяване на обучението по всяко професионално направление (изискването на чл. 90, ал. 5 ЗВО). Такова е цялостното изискване на чл. 90, ал. 6 ЗВО. Твърди, че задачите към допуснатата съдебно – счетоводна експертиза (ССЕ) са формулирани така, че да не бъдат отчетени разходите по чл. 90, ал. 4 ЗВО. Пълното кредитиране на допуснатата ССЕ без да са констатирани и обсъдени неговите пороци обосновава извод, че съдебното решение е постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила. По изложените съображения се иска обезсилване, алтернативно отмяна на съдебното решение и постановяване на ново, с което да се отхвърли подадената жалба против процесния административен акт, алтернативно делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. Претендират се разноски. В съдебно заседание касаторът се представлява от адвокат В. Начев – Софийска адвокатска колегия. Ответниците по касационната жалба – О. Наков, А. Петрова, М. Мицева, В. Димитрова, Д. Минковска, Р. Трифонов и Д. Гоцева изразяват становище за неоснователност на касационната жалба. Противно на твърдяното от касатора, съдът правилно е приел, че процесното решение на Академичния съвет противоречи на чл. 90, ал. 2, ал. 4, ал. 5, ал. 6, ал. 7 и ал. 10 ЗВО, Постановление № 328 от 30.11.2015 г., в сила от 01.01.2016 г. на Министерски съвет за определяне на средствата от държавния бюджет за издръжка на обучението в държавните висши училища в зависимост от комплексната оценка на качеството на обучението и съответствието му с пазара на труда, Постановление № 162 от 20.06.2001 г. на Министерски съвет за определяне на диференцирани нормативи за издръжка на обучението за един студент по професионални направления и на Закона за публичните финанси (ЗПФ). Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна по следните съображения: За да постанови процесното съдебно решение, съдът е приел от фактическа страна, че с изх. № 9104-21/28.02.2017 г. на Министерството на образованието, на основание чл. 90, ал. 10 ЗВО, министърът на образованието и науката е дал Методическите указания по разработването на методиката по чл. 90, ал. 5 и на разпределението по чл. 90, ал. 6 ЗВО (Методическите указания). На 22.02.2017 г., с решение по т. 8 на Протокол № 2, Академичният съвет на Технически университет (ТУ) - С. приема Методика за определяне на приноса на основните звена и филиали за осъществяване на обучението на студенти и докторанти по всяко професионално направление (Методиката). С доклад от главния счетоводител на ТУ - С. до председателя на Академичния съвет е предложен проект за решение за приемане на бюджетите на факултетите и департаментите на ТУ - С., ЦУ за 2017 г. На 29.03.2017 г., с решение по т. 1 на Протокол № 3, Академичният съвет приема бюджетите на факултетите, департаментите и ЦУ на Технически университет – С.. Видно от стр. 3 от протокола е било изразено становище на Контролния съвет, съгласно което не се одобряват бюджетите на факултетите и департаментите на ТУ - С., тъй като използваната методика за определяне на разходите води до противоречие с чл. 90, ал. 4 ЗВО. По делото е приложен Доклад ДИ1 СФ-24/01.06.2017 г. за извършена вътрешна финансова инспекция на ТУ - С. от Агенцията за държавна финансова инспекция и Окончателен доклад за изпълнен одитен ангажимент за даване на увереност с цел: оценка за съответствието на дейността на ТУ - С. с нормативните и вътрешните актове за периода от 01.01.2016 г. – 31.12.2017 г. По делото е изслушана и приета съдебно-счетоводна експертиза, която е дала отговор по поставените въпроси. При така установената фактическа обстановка, съдът е приел жалбата за процесуално допустима, а обжалваното решение издадено от компетентен орган, в предвидената от закона форма, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон. След анализ на представената методика и изготвените към нея таблици за разпределение на бюджета за 2017 г., съдът е счел, че административният орган не е извършил правилно разпределение на средствата по факултети и департаменти от ЦУ на университета в нарушение на чл. 90, ал. 4 ЗВО, като не е спазено изискването не по-малко от 75 на сто от получения общ бюджет за всяко звено да се използва за финансиране на разходи по съответното професионално направление. Конкретният процент за всяко направление следва да се определи след анализ, като се отчетат минималните разходи за обезпечаване дейността на отделните структурни звена или филиали. За тази цел, първо се определят базови (минимални) бюджети за всяко звено и след това се определя конкретния процент за всяко професионално направление. Решаващият съд е приел, че включването на разходи във формулата за разпределение на получения общ приход - сбор от получената субсидия от ДБ и постъпилите приходи от такси за обучение, е в противоречие с Таблица № 4 от методическите указания на министъра, които не предвиждат колони/графи за разпределение на разходи. Утвърденият от АС на ТУ - С. процент за разпределение на общия приход за всички професионални направления - 78%, съотнесено към планираните за тях разходи, е довело до резултати с отрицателен знак, с изключение на професионално направление 5. 3 "Комуникационна и компютърна техника". В резултат на това се е променило и разпределението на средствата и по конкретните звена, с което е нарушен принципа за разпределение според приноса на звеното за обучение по съответното професионално направление. Като е направил анализ на заключението на вещото лице, първоинстанционният съд е приел, че не е спазено изискването на чл. 90, ал. 4 ЗВО - не по-малко от 75% от приходите от такси за обучение и от средствата от Държавния бюджет за издръжка на обучението да се използват за финансиране на разходи за същото професионално направление, тъй като изчислението прави 48. 61 % вместо 75 %. По тези съображения оспореният административен акт е отменен и са присъдени разноски с оглед изхода на спора. Решението е правилно. Неоснователни са доводите на касатора свързани с допустимостта на жалбата пред първоинстанционния съд. На тях е даден отговор в мотивите на Определение № 3036 от 12.03.2018 г. по адм. д. № 1404/2018 г. по описа на ВАС, седмо отделение, които се споделят от настоящата инстанция и не следва да бъдат преповтаряни. По делото е безспорно, че Технически университет - С. е висше училище по смисъла на чл. 6, ал. 1 ЗВО, което с оглед на вида на собствеността е държавно - чл. 12 ЗВО. Поради това и в съответствие с чл. 13, ал. 1 и 2 ЗВО, университетът осъществява дейността си въз основа на предоставена държавна собственост и на трансфери от държавния бюджет и на собственост на висшето училище и приходи от осъществяваните дейности по чл. 6, ал. 1 и 2 ЗВО. С чл. 16, ал. 4 от Закона за държавния бюджет за 2017 г. – приложение 3, са определени трансферите от бюджета на Министерството на образованието и науката за висшите държавни училища. Под № 2 в приложението е посочен Техническият университет с трансфер от 36 180 200 лв. Следователно, университетът, за целите на публичните финанси, и в частност на бюджета, има статус на второстепенен разпоредител с бюджетни кредити. С оглед на § 1, т. 5 Закона за публичните финанси (ЗПФ) той е бюджетна организация. В съответствие с чл. 53, ал. 4 от Конституцията на Р. Б. и 20, ал. 1 ЗВО, висшите училища се ползват с академична автономия, като чл. 53, ал. 6 от Конституцията изрично предвижда, че държавата осъществява контрол върху всички видове и степени училища, а в чл. 19, ал. 3 ЗВО законодателят изрично е посочил, че висшето училище осъществява дейността си върху принципа на академичната автономия в съответствие със законите на страната. Съгласно чл. 90, ал. 1 ЗВО държавното висше училище съставя, изпълнява, приключва и отчита бюджет. Законодателят, считано от 01.01.2017 г., въведе специални изисквания към съставянето на бюджета на висшето държавно училище – да бъде съставен бюджет на основните звена на училището, чл. 90, ал. 2 ЗВО, който да бъде публично оповестен, както и въведе специални изисквания към начина на разпределение на приходите от обучение и на средствата от държавния бюджет – чл. 92, ал. 2, изречение второ и ал. 4 ЗВО. Разпоредбата на чл. 90, ал. 2, изречение второ ЗВО предвижда бюджетът на основните звена да се формира при спазване на алинея 6, която задължава Академичния съвет да утвърди разпределение на получените приходи от такси и на средствата от държавния бюджет за издръжка на обучението между основните звена в съответствие с алинея 4 и методиката по алинея 5. Алинея 4 (в приложимата редакция преди доп., бр. 17 от 2020 г.) задължава Академичния съвет при формиране на бюджета не по-малко от 75% от приходите от такси за обучение и от средствата от държавния бюджет за издръжка на обучението, определени по реда на чл. 91, ал. 2 и 3 ЗВО, постъпили за обучението на студенти по съответното професионално направление, да се използват за финансиране на разходите за същото професионално направление. Алинея 5 задължава Академичния съвет да утвърди методика за определяне на приноса на отделните основни звена за осъществяване на обучението по всяко професионално направление. Алинея 7 предвижда приходната и разходната част на бюджета да се съставя по класификацията на приходите и разходите на държавния бюджет. Противно на твърденията на касатора, Методическите указания по разработването на методиката по чл. 90, ал. 5 и на разпределението по чл. 90, ал. 6 ЗВО на министъра на образованието и науката, са юридически актове със задължителна правна сила спрямо висшите училища и техните органи, тъй като чл. 90, ал. 10 ЗВО изрично оправомощава министъра да издава такива методически указания, с които се създава правната рамка за законосъобразно съставяне на бюджетите на висшите училища с цел точното прилагане на чл. 90, ал. 4 ЗВО (в приложимата редакция), в съответствие с конституционно установения контрол от държавата върху висшите училища по чл. 53, ал. 6 от Конституцията и задължението им по чл. 19, ал. 3 ЗВО, да осъществява дейността си в съответствие със законите на страната. Конституционният съд приема, че член 53, ал. 6 от Конституцията "преследва определена цел, а именно да създаде нормативно основание за ангажиране на държавата с провеждане на политики в областта на образованието и науката. По-специално той резервира под точно определена форма участието й в управлението на тази сфера на обществения живот. Контролът, за който говори този текст, очевидно има предвид компетентност, различна от предоставената й в лицето на определени държавни органи нормативна компетентност. Наличието на подобен текст в Конституцията идва да покаже, че от държавата се очаква не само да предлага нормативна регламентация в областта на образованието и науката, но ангажира в една конкретна форма участието й в управлението на тази сфера от обществения живот. " - Решение № 11 от 5.10.2010 г. на Конституционния съд по конституционно дело № 13/2010 г. Така съществуващата нормативна уредба и даденото от Конституционния съд тълкуване обосновават правилност на извода на първоинстанционния съд за приложение на Методическите указания, дадени от министъра на образованието и науката, с оглед установеното противоречие на приетата от Академичния съвет Методика с чл. 90, ал. 4 и ал. 10 ЗВО. Не отговаря на фактите по делото твърдението на касатора, че Методическите указания са приети след издаване на обжалвания административен акт. Обжалваният административен акт е приет на 29.03.2017 г., а видно от представените по делото доказателства, Методическите указания са изпратени на висшите училища с писмо, изх. № 9104-21 от 28.02.2017 г., т. е. месец преди приемането му. Касаторът счита, че решаващият съд в противоречие с чл. 90, ал. 4 ЗВО е приел, че не е спазено изискването "не по-малко от 75 на сто от получения общ бюджет за всяко звено да се използва за финансиране на разходи по съответното професионално направление. ". Следва да бъде отбелязано, че обучението по професионални направления се осъществява именно във факултетите. Действително, съгласно чл. 90, ал. 2 ЗВО, бюджета се утвърждава за основно звено (каквото е и факултетът), но както правилно е приел и първоинстанционният съд, конкретният процент за всяко направление следва да се определи след анализ, като се отчетат минималните разходи за обезпечаване дейността на отделните структурни звена. За тази цел, първо се определят базови (минимални) бюджети за всяко звено и след това се определя конкретният процент за всяко професионално направление. Този извод на съда съответства на т. 8 от Методическите указания. В съответствие с т. 7 от Методическите указания, висшето училище определя очакваните постъпления от такси за обучение и от трансфер от държавния бюджет за издръжка на обучението по професионални направления като използва Таблица № 3, описана в тази точка. Правилно съдът е приел, че е налице несъответствие в Таблица № 3 – приложение за изготвяне на бюджета в частта в която са добавени колони за утвърждаване на разходи. Разпоредбата на чл. 90, ал. 4 ЗВО (в приложимата редакция) изрично предвижда не по-малко от 75 на сто от приходите от такси за обучение и от средствата от държавния бюджет за издръжка на обучението по отделно професионално направление да се използват за финансиране на разходи за същото професионално направление, за разлика от настоящата редакция на разпоредбата, в която изрично е допълнено, че посочените приходи се намаляват с общите за висшето училище разходи. Включването на разходи във формулата за разпределение на получения общ приход - сбор от получената субсидия от държавния бюджет и постъпилите приходи от такси за обучение, е в противоречие с цитираната разпоредба на ЗВО и с Таблица № 4 от Методическите указания (която служи за определяне на бюджетите по основните звена), които също не предвиждат колони/графи за разпределение на разходи. Както правилно сочи съдът, в т. 11 от Методическите указания ясно се казва, че за разпределение на пълния размер на постъпленията от такси за обучение и трансфер от държавния бюджет в Методиката следва да бъдат отчетени общите разходи и разходите на обслужващите звена, които са източник на тези постъпления. Тоест, отчетените разходи по звена и професионални направления имат отношение единствено към анализа, който има за цел да определи минималните годишни бюджети. Съдът е изложил подробни мотиви относно конкретните стойности довели до промяна в разпределението на средствата по конкретните звена, които се споделят от настоящия съдебен състав. Така установените нарушения са довели и до неправилно изчисляване на полагащите се средства като приходи в бюджета на Факултета по компютърни системи и технологии (ФКСТ) по Таблица № 5 – приложение към обжалваното решение на Академичния съвет, в нарушение на чл. 90, ал. 4 ЗВО, както правилно е приел и първоинстанционният съд. В първоинстанционното производство е приета, без оспорване от страните съдебно – счетоводна експертиза, която е кредитирана от съда. Вещото лице е изготвило заключението си в съответствие с относимите нормативни разпоредби, като по отношение на верността на математическите изчисления, касаторът е можел да възрази в срока по чл. 200, ал. 3 ГПК, а не едва с касационната жалба. По изложените съображения, доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Съдът не е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, правилно е установил релевантните по делото факти, въз основа на тях е направил обосновани фактически изводи и правилно е тълкувал и приложил материалния закон. Решението е валидно, допустимо и правилно и като такова следва да се остави в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение