Решение № 11581 от 14.09.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11249/2019 г.

Решение № 11581 от 14.09.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11249/2019 г., III о., докладчик председателят Жанета Петрова Столичният общински съвет е подал касационна жалба срещу решение № 4878/11.07.2019 г. по адм. дело № 3287/2019 г. по описа на Административния съд-София град в частта, в която са отменени чл. 22 и чл. 23, ал. 1 и ал. 3 от Наредбата за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на Столична община. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено с присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът М. Попов не е взел становище. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е неправилно и следва да бъде отменено, тъй като отменените от административния съд разпоредби не засягат вече уредени с нормативен акт обществени отношения, а конкретизират изисквания на Наредба № 2 от 21 април 2011 г. за здравните изисквания към гробищни паркове (гробища) и погребването и пренасянето на покойници, издадена от министъра на здравеопазването. Върховният административен съд, като провери правилността на решението с оглед направеното касационно оплакване, намира, че жалбата е неоснователна. Производството пред административния съд е образувано по оспорването на М. Попов на чл. 22, чл. 23, ал. 1 и ал. 3 и чл. 30, ал. 3 от Наредбата за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на Столична община. Съдът приел, че жалбата е допустима, тъй като е подадена от физическо лице, гражданин на София, което има правен интерес да я оспорва. С решение № 437/20.07.2017 г. по протокол № 37, т. 2 от дневния ред, на заседание на 20 юли 2017 г., Столичният общински съвет приел Наредба за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на Столична община. Проектът на наредбата бил предложен от заместник-кмет на Столична община и петима общински съветници с доклад № СОА17-ВК66-3536/25.05.2017 г. Изложени били мотиви за необходимостта от приемането на подзаконов нормативен акт поради липсата на закон, който да регулира обществените отношения, свързани с траурно-обредната дейност, управлението на гробищните паркове и статутът на лицата, които могат да извършват траурно-обредни услуги. Положително становище по проекта са изразили Постоянната комисия по образование, култура, наука и културно многообразие и Постоянната комисия по финанси и бюджет към Столичния общински съвет. Изготвен е доклад и на Постоянната комисия по местно самоуправление и нормативна уредба, в който са предложени изменения и допълнения в приложение № 1 към проекта за решение. В чл. 22 от приетата с решение на Столичния общински съвет Наредба за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на Столична община е предвидено, че при кремиране на покойника пепелта да се поставя в урна, която се предава на длъжностно лице от Общинско предприятие "Гробищни паркове" или от съответната районна администрация в деня на урнополагането. Разпоредбите на чл. 23, ал. 1 и ал. 3 от наредбата предвиждат урната да се полага от длъжностно лице на Общинско предприятие "Гробищни паркове" или от съответната районна администрация само на определените места, като пренасянето на урни до гробищните паркове по чл. 2, ал. 2, т. 2 за урнополагане да се извършва по служебен път. Член 30, ал. 3 НГППОДТСО гласи, че в случаите по предходната алинея /ако смъртта е настъпила поради удавяне, отравяне, обесване, трудова или транспортна злополука и други произшествия/, ако за изясняване на причините и обстоятелствата по смъртта има образувано по надлежния ред предварително производство, кремация на трупа не се разрешава." Административният съд приел, че оспорените разпоредби са част от подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. С издаваните от общинския съвет наредби се решавали самостоятелно въпроси от местно значение. Според мотивите на съда поддържането и стопанисването на гробищни паркове е въпрос от местно значение, представляващ комунална дейност на общината съгласно чл. 17, ал. 1, т. 6 ЗМСМА. Гробищните паркове представлявали обществени терени със специално предназначение, публична общинска собственост по силата на чл. 3, ал. 2, т. 3 от Закона за общинската собственост, а управлението им било възложена на общината дейност. Съдът направил преценка, че Наредбата за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на Столична община е издадена от компетентен орган, при спазване на процедурата по чл. 78, ал. 3 АПК във връзка с чл. 37, ал. 3 ЗНА. При приемането на разпоредбите на чл. 22 и чл. 23, ал. 1 и ал. 3 НГППОДТСО обаче било допуснато нарушение на материалния закон. Административният съд констатирал различие между съдържанието на оспорените разпоредби и тези на чл. 20, ал. 4 и ал. 5 от Наредба № 2 от 21 април 2011 г. за здравните изисквания към гробищни паркове (гробища) и погребването и пренасянето на покойници, издадена от министъра на здравеопазването, на която се позовава жалбоподателят. Съгласно чл. 20, ал. 4 от Наредба № 2 от 21 април 2011 г. за здравните изисквания към гробищни паркове (гробища) и погребването и пренасянето на покойници прахът на починалия се поставя в специален съд /урна/ и се пренася за извършване на обреда по урнополагане, определен от близките на починалия, в съответния гробищен парк или се предава за съхранение на близките на починалия. Съгласно чл. 20, ал. 5 от Наредба № 2 от 21 април 2011 г. по желание на близките прахът на починалия може да бъде разпръснат на специално определени места в рамките на гробищните паркове, на открито в природата или в частни имоти, намиращи се извън населени места, като в последния случай е необходимо писменото съгласие на собственика на имота. Съдът посочил, че създадените от Столичния общински съвет разпоредби на чл. 22 и чл. 23, ал. 1 и ал. 3 от Наредбата за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на Столична община са приети при действието на съответните разпоредби на Наредба № 2 от 21 април 2011 г. за здравните изисквания към гробищни паркове (гробища) и погребването и пренасянето на покойници. С чл. 22 от Наредбата за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на Столична община се предвиждало предаването на урната само на съответното длъжностно лице, а не се урежда възможността тя да се предаде на близките на починалите. С чл. 23, ал. 1 и ал. 3 от оспорената наредба се предвиждало урната да се полага от длъжностно лице на общинското предприятие или от съответната районна администрация на определените места, както и да се пренася урната до гробищните паркове за урнополагане само по служебен път, докато чл. 20, ал. 5 от Наредба № 2/2011 г. урежда възможността прахът на починалия да бъде разпръснат на специално определени места, включително на открито в природата и в частни имоти. Административният съд достигнал до заключение, че с наредбата, издадена от министъра на здравеопазването, са предвидени по–широки възможности за близките на починалите в случаи на кремиране при изчерпателно уреждане на отношенията. Поради това последвалото ограничение и преуреждане на тези обществени отношения в оспорената наредба на Столичния общински съвет било незаконосъобразно. Оспорените разпоредби уреждали по недопустим начин обществени отношения, регулирани вече посредством друг нормативен акт, което противоречало на чл. 10, ал. 2 ЗНА. По тези съображения административният съд отменил оспорените разпоредби на чл. 22 и чл. 23, ал. 1 и ал. 3 от Наредбата за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на Столична община. Касационната инстанция намира, че решението съответства на материалния закон, макар да не споделя всички, изложени от административния съд, съображения. Наредба № 2 от 21 април 2011 г. и тази, приета от Столичния общински съвет, са нормативни актове от един и същ ранг. Не е създаден закон, който да урежда първично основните отношения, свързани с траурно-обредната дейност, при съпоставката с който да се изведе незаконосъобразност на създадените от органа на местно самоуправление правила. Отмяната на оспорените разпоредби от наредба, приета от Столичния общински съвет, не може да се обоснове с аргументи, че те не съответстват на други разпоредби, съдържащи се в наредба на министъра на здравеопазването, издадена преди те са бъдат приети, както е подходил административният съд. Министърът на здравеопазването е оправомощен да издава наредби за прилагането на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Той е централен едноличен орган на изпълнителната власт, което означава, че има изпълнително-разпоредителна компетентост на територията на цялата страна. Столичният общински съвет като орган на местното самоуправление, който също може да издава наредби, има компетентност на територията на Столична община. Различният обхват на териториална компетентност, от който се е ръководил административният съд, обаче не е основание за отмяна на издаденият от органа с ограничена териториална компетентност нормативен акт. Противоречието между нормативни актове от една и съща степен също не е основание да се отмени по-късно издадения нормативен акт, макар то да е нежелано от гледна точка на правния ред явление. Наредба № 2/2011 г., с която се определят здравните изисквания към гробищните паркове (гробища) и погребването и пренасянето на покойници е издадена на основание законова делегация, предвидена в чл. 34, ал. 2 във връзка с § 1, т. 9, буква "ж" от допълнителните разпоредби на Закона за здравето. Съгласно чл. 34, ал. 2 от Закона за здравето здравните изисквания за обектите с обществено предназначение, какъвто са и гробищните паркове, продуктите и стоките със значение за здравето на човека и дейностите със значение за здравето на човека, както и максимално допустимите нива на фактори на жизнената среда, се определят с наредби на министъра на здравеопазването, доколкото с друг закон не е предвидено друго. Близостта в съдържанието на оспорените разпоредби на наредбата, приета от Столичния общински съвет, със съдържанието на съответните разпоредби на Наредба № 2 от 21 април 2011 г., води до извод, че създадените от органа на местно самоуправление правила също регламентират здравни изисквания, прилагани в гробищните паркове на територията на Столична община. Подзаконовата регламентация на здравните изисквания към гробищните паркове (гробища) и погребването и пренасянето на покойници обаче е възложена със закон на министъра на здравеопазването, от което следва, че Столичният общински съвет няма компетентност да изработва норми с местно значение, които имат по-тясно приложно поле и отнемат, привилегии на близките на починалите лица, които вече са обявени за съвместими със здравните изисквания съгласно Наредба № 2 от 21 април 2011 г. Издадената от Столичния общински съвет Наредба за гробищните паркове и погребално-обредната дейност на територията на Столична община според обявения в чл. 1 предмет урежда управлението и вътрешния ред в общинските гробищните паркове, реда и условията за погребения и кремации, ползването и благоустрояването на гробните и урнови места и свързаните с тази дейност услуги на територията на Столична община. Гробищните паркове на територията на Столична община са публична общинска собственост, което означава, че Столичният общински съвет като орган, който ръководи и контролира придобиването управлението и разпореждането с имоти и вещи-общинска собственост, може да създава правила относно тяхното управление. Органът на местно самоуправление обаче не може да регламентира реда и условията за погребенията и кремациите в гробищните паркове на Столична община, тъй като дейността по извършване на погребения и кремации не е дейност от местно значение. Погребения и кремации се извършват на територията на цялата страна и правилата, които ги уреждат, не могат да показват различия в зависимост от титуляра на собствеността и местонахождението на гробищните паркове. Държавата, а не отделната община, има правото и задължението да създаде първична уредба на траурно-обредната дейност. В подкрепа на този извод е разпоредбата на чл. 8 от Закона за нормативните актове. Тя предвижда, че общинските съвети могат да издават наредби, с които да уреждат въпроси от местно значение, но само ако е приет нормативен акт от по-висока степен, който съдържа базовата правна уредба на съответните обществени отношения и същевременно оставя място за подробното им уреждане с подзаконов нормативен акт. При отсъствието на закон за погребалната дейност, Столичният общински съвет като орган на местното самоуправление не е оправомощен да създава първична уредба на отношения, свързани с погребалната дейност извън тези за вътрешния ред в общинските гробищни паркове. Поради това касационната инстанция приема, решението на административния съд е правилно и следва да бъде оставено в сила. При този изход на делото разноски на касационния жалбоподател не се дължат. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд