Решение № 6508 от 31.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1003/2021 г.

Решение № 6508 от 31.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1003/2021 г., I о., докладчик съдията Бисер Цветков Производството е по реда на гл. ХII на АПК във вр. с чл. 166 от ДОПК. Образувано е по касационна жалба на изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие", представен от юрисконсулт А. И., срещу решение № 345/26.11.2020 г. на Административен съд Добрич по адм. д. № 149 по описа за 2020 г., с което е отменен акт за установяване на публично държавна вземане /АУПДВ/ № 38/1/1210907/3/01/04/02 от 06.03.2020 г., издаден от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" /ДФ3/. Доводите на касатора са за неправилност на съдебния акт заради нарушение на материалния закон и необоснованост. Изразява убеждение, че са установени фактическите основания за издаване на акта, представляващи материални предпоставки за разпоредената с него правна промяна, тъй като са допуснати сочените нарушения и липсва точно на задълженията на получателя на безвъзмездната финансова помощ по му договора с Разплащателната агенция - тези следващи от одобрения проект и бизнес плана към него. Оспорва изводите на съда за първата година, в която е било дължимо реализиране на доходи от финансираната дейност. Настоява, че при определяне на размера на подлежащата на възстановяване сума са взети предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението на проекта. Размерът на сумата за възстановяване бил съобразен с приети на основание чл. 27, ал. 9 ЗПЗП правила. Иска отмяна на решението и отхвърляне на оспорването срещу АУПДВ. Претендира деловодни разноски. Ответникът по касация Т. В. изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Иска присъждане на разноските за касационното съдебно производство. Заключението на прокурора е за основателност на касационната жалба. Като обсъди доводите на страните и в обхвата на проверката по чл. 218 от АПК, съдът прие за установено следното: С оспорения пред АС Добрич АУПДВ е установено публично държавно вземане в размер 21 875 лева. Задължено лице е Т. В.. Източник на задължението е твърдяно от администрацията неизпълнение от адресата на акта на договорни и нормативни задължения. По констатациите на администрацията на В. е предоставена безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от ПРСР 2007 – 2013 г. с договор № 38/1/1210907 от 04.08.2014 г., сключен от нея с ДФЗ, като е установено изпълнение на представения и одобрен с договора бизнес план в размер средноаритметично 5. 45 от заложените приходи за финансовите 2016, 2017 и 2018 г. Като правно основание да се разпореди връщане на изплатените суми за финансова помощ със законната лихва върху тях е възприета разпоредбата на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8/03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г. и чл. 59, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 23/18.12.2009 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Прилагане на стратегиите за местно развитие" и по мярка "Управление на местни инициативни групи, придобиване на умения и постигане на обществена активност н асъответната територия за местните инициативни групи, прилагащи стратегии за местно развитие" от ПРСР за периода 2007-2013 г., като има позоваване и на чл. 16, ал. 2 и ал. 5 от Наредба № 8 и т. 4. 17 и 8. 1 от договора за отпускане на финансова помощ, както и на т. 11 от приложение № 2 към него. Размерът на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ е определен по критериите на т. 30 от Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители по мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г., одобрени със заповед № 03/РД/3218 от 08.08.2019 г. на изпълнителният директор на ДФЗ. Допълнително е извършено позоваване на разпоредбите на чл. 165 и чл. 166 от ДОПК и чл. 20 а, ал. 1 и 2 ЗПЗП. С първоинстанционното решение е отменен АУПДВ. С източник на специални знания съдът е проверил констатациите на администрацията за размера на доходите от финансираната дейност, като е приел, че през 2015, 2016 и 2017 г. такива доходи не са реализирани, а през 2018 г. доходите са от продажба на 4 000 кг сливи. Според първостепенния съд компетентността на издателя на акта следва от разпоредбата на чл. 20 а, ал. 5 ЗПЗП и са спазени изискванията за форма по чл. 59, ал. 2 АПК. Отмяната на АУПДВ е мотивирана с решаващи изводи за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването му, противоречие с материалния закон и с целта на закона. Възприето е неспазване на процесуални правила по чл. 27, ал. 7 ЗПЗП и по чл. 59, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 23. Според съда е било дължимо административният орган да даде на ползвателя на помощта възможност да представи план за мерки, които да доведат до резултати, близки до заложените в производствената програма на бизнес плана. Неправилно били приложени новите правила, прието през 2019 г. без да се отчетат последиците за дейността и възможността да се постигне задоволително ниво на приходи от продажба на продукция. Актът противоречал и на Правилата. В съответствие с § 1, т. 2 от ДР на Правилата петгодишният мониторингов период изтичал през 2019 г., а в случая проверката обхващала четири години. Дължимо било и съобразяване с основната цел, поставено в бизнес-плана – за създаване на овощна градина с трайни насаждения от сливи сорт "Стенлей". Характерът на културата не предполагал постигане на приходи преди периода на плододаване. Съдът е разграничил изпълнението на инвестицията от постигане на приходи от финансираната дейност. Приел е, че изпълнението зависи изцяло от волята на бенефициента, а върху приходите влияят и други фактори. За неизпълнението на заложените приходи принос имал и управляващият орган, като одобрил безкритично производствената програма. Не се спорело, че инвестицията е изпълнена, поради което липсвало нарушение на т. 4. 17 от договора. Точка 11 от приложение № 2 към договора въвеждала задължение на ползвателя на помощта да извърши изцяло одобрената инвестиция, което не включвало прогнозните стойности в производствената програма. Неизпълнението на прогнозните стойности не представлявало основание за връщане на получената финансова помощ по цитираните от издателя на акта разпоредби от двете наредби и от договора. Основанието било въведено за първи път в т. 30 от Правилата в противоречие с Наредба № 8, Наредба № 23 и ЗПЗП и с придадено незабавно действие, а към момента на публикуване на правилата бил изтекъл периода на мониторинг. Административният съд е обсъдил целите на мярката и е приел, че те са постигнати с реализирането на доходи от земеделска дейност, макар и не на доходи от финансираната дейност. Връщането на сумите по АУПДВ щяло да засегне жизнеспособността на стопанството и да обезсмисли ползите от мярката. Връщането на полученото, като най-неблагоприятна за земеделския производител, държавата и обществото възможност противоречало но принципа за съразмерност по чл. 6 АПК. Първоинстанционният съдебен акт е неправилен. Първостепенният съд неправилно ограничава обхвата на задълженията на ползвателя на помощта по договора за отпускане на финансова помощ, като изключва от тях постигане на заявените в бизнес плана приходи от дейността. При действието на § 1, т. 12 от Наредба № 8 проектът включва заявлението за подпомагане и всички изискуеми документи, т. е и бизнесплан /вж. чл. 30, ал. 1 от Наредбата във вр. с т. 2 от приложение № 11 към нея/. Изискване към бизнесплана /който се изработва по образеца на приложение № 5 към Наредбата – вж. чл. 16, ал. 1 от нея/ е да показва значително подобряване на цялостната дейност на земеделското стопанство на кандидата /чл. 16, ал. 2 Наредба № 8 и да доказва икономическата жизнеспособност на стопанството /чл. 16, ал. 5 Наредба № 8/. Икономическата жизнеспособност е дефинирана в § 1, т. 17 от Наредба № 8 като "... генерирането на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на земеделското стопанство за периода на бизнесплана. ". Бизнеспланът е единен и неделим. Недопустимо е изолирането на инвестицията, която се индивидуализира по предмет, инвестиционни разходи и постигане на целите за съответствие със стандартите на Общността в таблици 1, 2 и 3 от раздел III. 1, б. А на приложение № 5 от приходите от дейността по таблица 12 "Производствена програма", раздел III. 2, б. А, т. А. 1, тъй като инвестицията не е самоцел, а бизнеспланът трябва да доказва икономическата жизнеспособност на стопанството, която по хипотеза предполага доходи от дейността. Неоснователно съдът търси своеобразна "компенсация на вини" с администрацията при нереалистично посочване от кандидата на приходи от дейността в производствената програма. При вземането на решение за одобряване или за отхвърляне на заявлението за подпомагане РА изследва съответствието на заявлението с целите, дейностите и изискванията по Наредба № 8 /вж. чл. 31, ал. 2, т. 1 от Наредбата/. Очевидно без очакване за приходи от дейността няма как да е съобразено с целта за подобряване на конкурентоспособността на земеделието в РБ чрез преструктуриране и развитие на наличните материални мощности в стопанствата и насърчаване въвеждането на нови технически решения /чл. 2, ал. 1 от Наредба № 8 отпускането на безвъзмездна финансова помощ за инвестиция, която е в обхвата на дейностите по чл. 2, ал. 2 от Наредбата. Затова и задължението на ползвателя за извършване на одобрената инвестиция в съответствие с одобрения бизнесплан по т. 4. 14 от договора за подпомагане и т. 11 от приложение № 2 към договора включва и постигане на приходите от дейността по производствената програма. Противно на приетото от съда, основанието за възстановяване на полученото не е установено в т. 30 от Правилата, а се съдържа в 51, ал. 1 от Наредба № 8 в привръзка с цитираните текстове от договора за подпомагане. Съдържанието му е неизпълнение на договорно задължение. Търсеното от съда основание в Правилата е несъвместимо с предмета им на регулиране /вж. чл. 2 от Правилата/ и с пределите на законовата делегация на чл. 27, ал. 9 ЗПЗП. Доколкото Правилата въвеждат единни критерии за определяне на размера на намаляване на помощта, съобразени с разпоредбата на чл. 59, ал. 2 от Наредба № 8, а и на Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие и преценката вида, степента и продължителността на неизпълнението е на РА, а Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители по мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г. Са одобрени със заповед № 03/РД/3218 от 08.08.2019 г. на изпълнителният директор на ДФЗ – Разплащателна агенция, то позоваването на правилата в АУПДВ не е в противоречие с материалния закон. Следва да се има предвид, че съответствието на акта с материалния закон се извършва към момента на издаването му /съобрази чл. 142, ал. 1 АПК/. Предвид изтичането към момента на издаване на АУПДВ, а и към момента на проверките, послужили като основание за издаването му, на отчетните периоди, за които е изследвано постигане на заявените с бизнесплана приходи от дейността и предвид очевидната невъзможност да се отстранят последиците от неизпълнението по приемлив начин, та пропускът на администрацията да поиска от ползвателя на помощта да предложи мерки за отстраняване да представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила по чл. 51, ал. 2 от Наредба № 8 и по чл. 59, ал. 2 от Наредба № 23. Неотстранимостта на последиците изключва възможността пропускът да се поиска предлагане на мерки да е засегнал съдържанието на крайния акт в производството, поради което нарушението на административнопроизводствените правила е несъществено. Преценката на РА за вида, степента и продължителността на неизпълнението не е обвързана с изтичането на периода за мониторинг и обхващането на по-кратък период от този на мониторинга не засяга законосъобразността на АУПДВ. Няма как да е в корелация с целите на мярката генерирането на доходи от дейности различни от финансираната. Възстановяването на полученото финансиране при нарушение на договорните задължения е типична цел на АУПДВ. В същото време, отсъствието или минималният размер на доходи от финансираната дейност изключват икономическата жизнеспособност на предприятието и няма как възстановяването на получената помощ да засегне и без това неустановената жизнеспособност и да е несъвместимо с принципа на съразмерност по чл. 6 АПК. С приемането на т. 30 от Правилата и при преценката да се оттегли изцяло подпомагането са взети предвид степента и продължителността на неспазването на задължението, които са критерии за оттеглянето по чл. 35, § 3, ал. 3 и ал. 4 от Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие. Критерият на Правилата е приходът от финансираната дейност да е по-малко от 20% от приходите, заложени в бизнес плана и това да е продължило две или повече финансови години. Продължителността на неспазването е признак различен от системността, дефинирана в чл. 35, § 3, ал. 5 от Делегирания регламент. С арг. от дефиницията на чл. 2, § 6 от Делегирания регламент мерките за подпомагане, предоставени в съответствие с член 35, параграф 1, букви б) и в) от Регламент (ЕС) № 1303/2013 се отнасят към мерките за развитие на селските райони в обхвата на интегрираната система. След изменението на ЗПЗП от ДВ бр. 51/2019 г., в сила от 28.06.2019 г. и на сключените договори между фонда и получателите на безвъзмездна финансова помощ, които са извън приложното поле на ЗУСЕСИФ, е признато качеството административни договори. Характеристиките на административен договор по чл. 19 а АПК притежава сключения от касатора договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. При действието на чл. 142, ал. 1 АПК преценката за съответствие на акта с материалния закон се извършва към момента на издаването му. Към този момент е несъмнено прилагането на института на административния договор към договор № 38/1/1210907 от 04.08.2014 г., сключен от ответника по касация с ДФЗ. С арг. от чл. 27, ал. 5 ЗПЗП възникналото от административния договор вземане е публично държавно. Установяването му с АУПДВ е в съответствие с чл. 27, ал. 7 ЗПЗП. Дължима е отмяна на обжалваното решение и отхвърляне на оспорването срещу АУПДВ. При този изход на делото на ДФЗ /арг. § 1, т. 6 от ДР на АПК/ дължат деловодни разноски за двете съдебни инстанции в общ размер 200 лева на основание чл. 143, ал. 4 АПК във вр. с чл. 78, ал. 8 ГПК и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното, Върховният административен съд, Първо отделение