Решение № 7261 от 26.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 1639/2011 г.

Решение № 7261 от 26.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 1639/2011 г., VII о., докладчик председателят Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на Стефан Здравков Попов срещу решение № 582 от 22.12.2010 г. по адм. дело № 433/2010 г. на Административен съд - Велико Търново. В нея са развити доводи за неправилност на съдебния акт и се иска отмяната му. Ответникът по касационната жалба - директорът на Областна дирекция на МВР - Велико Търново, не е изразил становище по нея. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намери, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, прие за установено следното: С обжалваното решение АС - Велико Търново е отхвърлил жалбата на Стефан Здравков Попов против заповед № ЯЗ-1940/10.08.2009 г. на внд зам. директор на ОД на МВР - Велико Търново, с която на основание чл. 75, т. 5 от Закона за българските документи за самоличност и постъпило предложение от Агенция за държавни вземания - РД гр. Варна № 3235/2006/000012/10.07.2009 г., на жалбоподателя, в качеството му на управител на "Винпром - Николаев" ЕООД му е наложена принудителна административна мярка "да не се разреши напускането на страната, да се откаже издаване на паспорт и заместващите го документи", поради установени публични задължения в размер над 5000 лв. Съдът е приел от фактическа страна, че "Винпром - Николаев" ЕООД има непогасени публични задължения в размер над 5 000 лв. за корпоративен данък, установени на база подаваните годишни данъчни декларации и НП от 2004 г. В искане изх. № 3235/2006/000012/10.07.2009 г. публичният изпълнител при РД гр. Варна при Агенция за държавни вземания, на основание чл. 221, ал. 6, т. 1 от ДОПК е поискал на управителя на дружеството Стефан Здравков Попов да се наложи ПАМ на основание чл. 75, т. 5 от ЗБЛД, като е посочил, че не е представено надлежно обезпечение на вземането. Жалбоподателя е бил уведомен за започналото административно производство по прилагане на ограничителната мярка, предвидена в чл. 75, т. 5 от ЗБЛД, но не е изразил становище и не е представил обезпечение на публичното задължение. При тези фактически обстоятелства, съдът е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентния административен орган, при спазване на административнопроизводствените правила и материалния закон. По отношение на компетентността на органа е посочил, че със заповед № ЯЗ-1884/30.07.2009 г. на директора на ОД на МВР - Велико Търново за възлагане на внд. зам. директор е делегирано правомощието за периода на ползване на платен отпуск от титуляра да го замества, т. е. оспореният акт е издаден в условията на заместване на титуляра въз основа на надлежно предоставени функционални права и задължения в рамките на определеното време за това. Съдът е счел, че са изпълнени визираните в приложимата разпоредба материалноправни предпоставки за налагане на ограничителната мярка на жалбоподателя - надлежно искане от оторизирания орган, установено публично задължение в размер над 5000 лв. на дружеството, липса на обезпечение на вземането, като адресатът на акта е от кръга на лицата, визирани в чл. 75, т. 5 от ЗБЛД, поради което законосъобразно административният орган е издал оспорената заповед. След като е обсъдил доводите за противоречие на обжалваната заповед с нормите на Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза да се движат и пребивават свободно на територията на държавите - членки, е приел, че мярката е пропорционална от гледна точка на целта за защита на обществения интерес да бъде попълнен фиска с дължимите публични вземания и съответства на изискванията на правото на Европейския съюз. Според съда в случая с въвеждането на основанието по чл. 75, т. 5 ЗБЛД е извършена преценка на законодателно ниво, че във всички случаи на разглежданата хипотеза поведението на длъжника представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен интерес на обществото. Ограничението е наложено със закон, то е свързано със съображения за обществения ред - бюджетната и данъчната политика са пряко свързани със сигурността и функционирането на държавата, а в този смисъл и със защитата на правата и свободите на другите граждани, поради което е законосъобразно. Изтъкнал е, че доводите, изложени от жалбоподателя касаят приложението на мярката на основание чл. 75, т. 6 от ЗБЛД, но не са релевантни към обсъжданата в казуса законова разпоредба. Така мотивиран е постановил обжалвания резултат. Настоящият съдебен състав, като прецени доводите и възраженията на страните, намери, че касационната жалба е основателна по следните съображения: Основният спорен въпрос по делото е дали ограничаването на свободата на движение на български гражданин на основание чл. 75, т. 5 ЗБЛД съответства на правния статус, който жалбоподателят има като гражданин на Европейския съюз. Противно на изводите на първоинстанционния съд, касационна инстанция счита, че разпоредбата на чл. 75, т. 5 ЗБЛД, в изпълнение на която е издадена процесната заповед, противоречи на норма на общностното право, поради което националната правна норма следва да се остави без приложение и вместо нея следва да се приложи разпоредбата на чл. 27 от Директива 2004/38/ЕО, ползваща се с примат и с директен ефект. Жалбоподателят, като гражданин на Европейския съюз, има право свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите-членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. С чл. 27, § 1 от Директивата се допуска единственото ограничение на свободата на движение на гражданите на ЕС и то е от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Изрично е забранено позоваването на такива съображения за икономически цели. По силата на § 2 от същата общностна разпоредба, мерките, предприети от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалността и да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице. От своя страна, личното поведение на лицето трябва да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото. Не се приемат мотиви, които са изолирани от конкретния случай и които се опират на съображения за обща превенция (§ 3 на чл. 27). Директивата позволява по-благоприятно третиране на лицата в рамките на националните правни системи (чл. 37), което означава, че не допуска мерки, отегчаващи правния им статус. Според съдебната практика на Съда на ЕС "понятието за обществен ред във всеки случай предполага освен смущаването на обществения ред, каквото е всяко нарушение на закона, да е налице и действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес" (решение от 27.10.1977 г. по делото Regina v Pierre Bouchereau, 33/70, § 35; решение от 10.07.2008 г. по делото Gheorghe Jipa, С-33/07, § 23; решение от 28.10.1975 г. по делото Rutili, § 28 и други). Наред с това Европейският парламент, в резолюцията си от 2.04.2009 г. относно прилагането на Директива 2004/38, изрично припомня, "че изключенията, свързани с обществения ред, не могат да се прилагат в услуга на икономически цели или общи превантивни цели" (ОВ 2010/С 137 Е/02). Съдът на ЕС неизменно приема, че държавите-членки не могат да обосновават решението си за ограничаване свободата на движение с обстоятелства, извън личното поведение на лицето. Ограничението на това право винаги е индивидуално и именно поради това преценката трябва да бъде изключително на базата на личното поведение и на индивидуалното значение, което съответната личност има за обществения ред или за националната сигурност (цитираните по-горе дело Rutili, § 29; делото Regina v Pierre Bouchereau, § 27, 29; решение от 26.02.1975 г. по делото Carmelo Bonsignore 67/74, § 5, 6). Относно принципа на пропорционалност Съдът на ЕС подчертава, че когато се налагат мерки, ограничаващи свободата на движение, те трябва да бъдат необходими и подходящи за постигане на преследваната цел (решение от 2.08.1993 г. по обединени дела Pilar Allue and others, С-259/91, С-331/91 и С-332/91, § 15). Изрично се посочва, че ограничаването на правото на излизане трябва да гарантира осъществяването на преследваната с него цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане (цитираното по-горе решение по делото Gheorghe Jipa, § 29 и други). В контекста на изложеното, сравнявайки предвиденото в чл. 75, т. 5 от ЗБЛД ограничение с чл. 27, § 2 и 3 от Директивата, включително с оглед практиката на Съда на ЕС, е видно, че наложената на жалбоподателя принудителна административна мярка не отговаря на изискванията на Директивата за цел, пропорционалност и съображения с оглед на личността. Налагането на ограничение на свободата на движение на основание единствено наличие на публично задължение без да бъдат спазени изискванията на чл. 27, § 2 и 3 от Директивата представлява несъответствие на българската правна норма с общностното право. Като е приел обратното, първоинстанционният съд е приложил неправилно закона. Визираните в чл. 27, § 2 и 3 от Директивата изисквания не съществуват като такива в нормата на чл. 75, т. 5 от ЗБЛД, поради което административният орган не ги е обсъждал. В изпълнение на законовата разпоредба органът действа в условията на обвързана компетентност. Според българския закон той е длъжен винаги, когато е сезиран от съответния данъчен орган, да наложи принудителната административна мярка автоматично. Следователно по силата на националната правна норма компетентният административен орган не е задължен да извърши изискваната от Директивата преценка на личното поведение на лицето и на заплахата, която то представлява за обществения ред или за националната сигурност, съответно за някой от основните интереси на обществото. При това положение въведената в чл. 75, т. 5 ЗБЛД от българския законодател мярка не отговаря на допустимите от общностния акт ограничения. Тя налага ограничение на свободата на движение на основание, непредвидено в Договора за функциониране на Европейския съюз и в актовете по прилагането му. Налице е законово установен автоматизъм на налагане на ПАМ, което е в противоречие с изискванията и гаранциите на общностния акт при прилагане на ограниченията на правото на свободно движение. Първоинстанционният съд не е съобразил, че налагането априори, автоматично, по силата на правната норма, на ограничение на свободата на движение прави мярката незаконосъобразна. Административният орган, като е установил факта на неплатените и необезпечени публични задължения, би могъл да наложи ограничение на свободата на движение на жалбоподателя, ако беше преценил, че той, с това си задължение, представлява действителна, сериозна и реална заплаха за националната сигурност или за обществения ред, както и ако бе изтъкнал аргументи, че именно тази ограничителна мярка ще способства за постигането на легитимната цел - събирането на публичното задължение. Видно от съдържанието й, в оспорената заповед не е посочено с оглед на кое от двете допустими основания се налага принудителната мярка - защитата на националната сигурност или на обществения ред. Не е ясно също така действителна, настояща и достатъчно сериозна ли е заплахата било за националната сигурност, било за обществения ред. Липсват мотиви относно пропорционалността на наложеното ограничение и за това, че именно с него ще бъде постигната легитимната цел - събиране на дължимите публични задължения. В тази връзка следва да се посочи, че в Европейския съюз съществува законодателство относно събирането на публичните задължения - Директива 2008/55/ЕО от 26.05.2008 г. относно взаимопомощ при събиране на вземания, свързани с някои видове налози, мита, данъци и регламент № 1179/2008 на Комисията от 28.11.2008 г. за установяване на подробни правила за прилагане на някои разпоредби на Директива 2008/55/ЕО. Последният е пряко приложим и е в сила от 1.01.2009 г., т. е. преди издаване на оспорената заповед. С оглед на това и въз основа на извършената на плоскостта на чл. 27, § 2 и 3 от Директивата проверка на заповед № ЯЗ-1940/10.08.2009 г. на внд. зам. директор на ОД на МВР - Велико Търново настоящият съдебен състав счита, че същата е незаконосъобразна и следва да бъде отменена. Основание за отмяна за процесния административен акт се черпи и от решение № 2 от 31.03.2011 г. на КС по к. д. № 2/2011 г. (обн. ДВ, бр. 32/2011 г.), с което разпоредбата на чл. 75, т. 5 ЗБЛД е обявена за противоконституционна. С влизане в сила на решението на Конституционния съд за обявяване на противоконституционна на посочената разпоредба и при висящност на производството по делото, съдът следва да се съобрази с цитираното решение и да остави без приложение нормата на чл. 75, т. 5 ЗБЛД. При това положение наложената на касатора ПАМ е без основание, поради което заповедта за постановяването й подлежи на отмяна в цялост като незаконосъобразна. По изложените съображения съдът намира, че обжалваното съдебно решение е постановено в нарушение на материалния закон, поради което следва да бъде отменено като неправилно, а спорът да бъде решен по същество от настоящата инстанция. От установените фактически обстоятелства и направения правен анализ следва извод, че оспорената заповед е била издадена в противоречие с материалноправните разпоредби и не съответства на целта на закона. Така констатираните пороци обуславят извод за незаконосъобразност на административния акт, който подлежи на отмяна на основание чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК. Водим от горното, на основание чл. 221, ал. 2, пр. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение,