Решение № 2603 от 21.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14541/2018 г.

Решение № 2603 от 21.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14541/2018 г., IV о., докладчик председателят Татяна Хинова Производството е по реда на чл. 208 – чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационен протест, подаден от В. Малинов – прокурор, завеждащ отдел "Надзор за законност" при Върховната административна прокуратура, срещу решение № 5873 от 17.10.2018 г., постановено по адм. дело № 548/2018 г. от Административен съд София-град, с което е отхвърлен протеста му срещу Решение № Ц-34 от 15.12.2017 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР или Комисията) в частта му по т. 3. Релевирани са доводи за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, противоречие с материалния закон и необоснованост. Твърди се, че решението на КЕВР е издадено в противоречие с императивната разпоредба на чл. 14, ал. 1 от ЗЕ с оглед обществената значимост за правилното определяне на цените за В и К услуги, както и въвеждането на нова величина на инфлацията едва в закритото заседание, без да е дадена възможност на заинтересованите лица да изразят становище. Посочва, че протоколът от проведеното на 15.12.2017 г. закрито заседание не е оформен съгласно изискванията на чл. 13, ал. 3 и ал. 4 от ЗЕ. Неправилно административният съд приел, че при издаване на решението КЕВР е приложил точно разпоредбата на чл. 6, т. 2 от Наредбата за регулиране на цените на водоснабдителните и канализационните услуги (НРЦВКУ) относно определената инфлация и социалната поносимост на цените на В и К услуги. Иска се отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяването на ново по съществото на спора, с което решението на КЕВР да бъде отменено в частта му по т. 3. Ответникът - Комисия за енергийно и водно регулиране, чрез процесуалния си представител юрк. Н. Иванова, в съдебно заседание и в писмено становище, оспорва касационния протест като неоснователен. Заинтересованата страна – "Водоснабдяване и канализация – Варна" ООД не изразява становище по протеста. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационния протест. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, като взе предвид, че касационният протест е подаден в законоустановения срок, приема същия за допустим, а разгледан по същество – за неоснователен, по следните съображения: Производството пред АССГ е образувано по протест на прокурора при ВАП срещу Решение № Ц-34 от 15.12.2017 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране, в частта по т. 3, с която считано от 01.01.2018 г. са утвърдени цени без ДДС на водоснабдителните и канализационните услуги, предоставяни от "Водоснабдяване и канализация-Варна" ООД. От фактическа страна е установено, че производството пред КЕВР е образувано във връзка с годишните изменения на цените за В и К услуги по метода на ценово регулиране "горна граница на цени" съгласно чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ. С решение № БП-Ц-3 от 28.04.2017 г. КЕВР е одобрила бизнесплана на "Водоснабдяване и канализация-Варна" ООД за развитие на дейността като В и К оператор за регулаторен период 2017-2021 г. като е утвърдила считано от 01.05.2017 г. цени без ДДС на В и К услуги за 2017 г. и е одобрила за 2018-2021 г., приела е анализ на социалната поносимост на цените на В и К услугите за всяка година от бизнесплана, определила е стойност на коефициента за подобряване на ефективността (Е) за всяка година от бизнесплана и разходи, за които се прилага коефициент Qp. Във връзка с разпоредбата на чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ и т. 51 и т. 52 от Указания за образуване на цените на водоснабдителните и канализационните услуги чрез метода "горна граница на цени" за регулаторния период 2017-2021 г. е изготвен доклад от Главна дирекция "Водоснабдителни и канализационни услуги" и Дирекция "Правна" при КЕВР относно изменение на одобрените цени на В и К услуги за 2018 г. Докладът е приет от КЕВР с протокол № 255 от 30.11.2017 г. и е насрочено открито заседание на 07.12.2017 г., за което са уведомени всички В и К оператори и информацията е публикувана на интернет страницата на Комисията. На проведеното заседание, обективирано в протокол № 268 от 07.12.2017 г. са взели участие представители на В и К оператори, общински съветник в Столичен общински съвет, представители на неправителствени организации и омбудсманът на Република България, разгледан е докладът на работната група и е насрочено закрито заседание на 15.12.2017 г. за вземане на решение относно изменение на одобрените цени на В и К услуги за 2018 г. По протокол № 279 от 15.12.2017 г. е прието Решение № Ц-34 от 15.12.2017 г. на КЕВР, като в частта по т. 3, считано от 01.01.2018 г. са утвърдени цени без ДДС на водоснабдителни и канализационни услуги, предоставяни от "Водоснабдяване и канализация-Варна" ООД. Комисията е приела, че периодът, за който следва да се приложи инфлационен индекс съгласно чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ е от месец май до месец ноември 2017 г., който по данни от Националния статистически институт е 0, 9% и на база определения с бизнесплана коефициент Е за подобряване ефективността на дружеството в размер на 0, 194% е утвърдила цените за В и К услуги за 2018 г. Срещу решението е подаден протест от прокурора при ВАП пред Административен съд София-град, в производството по което е прието обжалваното решение, с което е отхвърлен протестът. За да постанови този резултат, съдът е приел, че атакуваното решение е издадено от компетентен орган, на когото са възложени функциите по регулиране на дейностите във водоснабдяването и канализацията – чл. 10, ал. 1 ЗЕ и чл. 12 от Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги (ЗРВКУ). Административният съд е приел, че решението е постановено в предвидената от закона писмена форма, като са изложени фактически и правни основания за неговото издаване, в състав и мнозинство съгласно изискванията на чл. 13, ал. 2, т. 2 от ЗЕ. На следващо място е отчел, че решението е издадено в съответствие с административнопроизводствените правила и приложимите материалноправни разпоредби от ЗЕ, ЗРВКУ и НРЦВКУ. Решението на административния съд е правилно, законосъобразно, обосновано и постановено в съответствие със съдопроизводствените правила. Обективно съдът е обсъдил относимите към спора доказателства в тяхната съвкупност, като приетите за установени от него факти се подкрепят изцяло от данните по тях. Спрямо направените фактически констатации АССГ правилно е приложил материалния закон, поради което не намират основание доводите на касатора за неправилност на решението. Съдът е изпълнил задължението си за проверка на акта на всички основания по чл. 146 от АПК, въз основа на което е приел за недоказани твърденията в протеста. Правилни са изводите за липсата на нарушение на чл. 14, ал. 1 от ЗЕ, съгласно който Комисията провежда процедура за обществено обсъждане със заинтересованите лица при изготвянето на общи административни актове, предвидени в ЗЕ и в ЗРВКУ, тъй като решенията за утвърждаване на цени на В и К услугите за втората година от регулаторния период са индивидуални, а не общи административни актове и не попадат в изискването за провеждане на задължително обществено обсъждане. Такова е било проведено преди одобрение на бизнесплана на "Водоснабдяване и канализация-Варна" ООД за регулаторен период 2017-2021 г., на което със заинтересованите лица е обсъден проектът на решение за одобряването му, утвърждаване и одобряване на цени за В и К услуги за регулаторния период, включително са одобрени цени за 2018 г. и стойността на коефициент Е за подобряване ефективността на дружеството. Правомощията на КЕВР в областта на водоснабдяването и канализацията се определят със ЗРВКУ (чл. 21, ал. 7 от ЗЕ), а методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване и за утвърждаването им са определени в НРЦВКУ (чл. 13, ал. 5 от ЗРВКУ). Неправилно се твърди в протеста нарушение на процедурни правила поради несъобразяване с разпоредбата на чл. 27 от НРЦВКУ, според която Комисията приема решението по бизнесплана и заявлението за утвърждаване на цени след провеждане на открито заседание и обществено обсъждане, които се провеждат по ред, определен в Правилника за дейността на КЕВР (ал. 2). Разпоредбата е относима единствено към утвърждаване и одобряване на цени по заявление на В и К оператора, като в чл. 28, ал. 3 от НРЦВКУ изрично е посочено, че последващите изменения на цените и необходимите приходи се извършват в съответствие с приложимата методика за ценово регулиране по реда на раздел ІІ и раздел ІІІ. Задължение за провеждане на обществено обсъждане за годишното изменение на цените не е предвидено в чл. 29, ал. 1 от НРЦВКУ, според който одобрените цени за всяка година от бизнес плана при прилагане на метода на ценово регулиране "горна граница на цени" се изменят служебно от Комисията в съответствие с чл. 6, т. 2 във вр. с чл. 4 от Наредбата. С оглед систематичното място на този текст в Раздел ІІ "Годишни изменения на цените през регулаторния период" се изключва приложението на чл. 27 от Наредбата. В Раздел ІІ от Глава четвърта е посочено, че Комисията служебно изменя цените (чл. 29, ал. 1), ежегодно в закрито заседание (ал. 2), след извършване на анализ на социалната поносимост на цените (ал. 3), като решението и мотивите се публикуват на интернет страницата на Комисията (чл. 30, ал. 1). Никъде в раздела не е регламентирано провеждането на обществено обсъждане още повече, че изменението се извършва въз основа на обективни обстоятелства (инфлация и одобрен вече коефициент), които са извън преценката на регулаторния орган и на заинтересованите лица. Мотиви относно причините, по които не се налага провеждане на обществено обсъждане са подробно изложени от КЕВР в извлечение от протокол № 255 от 30.11.2017 г. от проведеното закрито заседание за приемане на доклада относно изменението на одобрените цени на В и К услуги за 2018 г. Мотиви са изложени и за необходимостта от провеждане на открито заседание, предвид императивния характер на чл. 13, ал. 5, т. 2 от ЗЕ. На откритото заседание на 07.12.2017 г. са присъствали представители на В и К оператори, на неправителствени организации, общински съветник и омбудсмана на Република България, които са взели отношение по определените в доклада на работната група цени за В и К услуги. Във връзка с възражение относно периода на използвания инфлационен индекс в протокола от закритото заседание от 15.12.2017 г. КЕВР е приела, че за период на инфлацията следва да се приеме този по чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ, а именно от влизането в сила на утвърдените цени за В и К услуги до датата на изчисление на изменението, а не както е посочено в Указанията за образуване на цените на водоснабдителните и канализационните услуги чрез метода "горна граница на цени" за регулаторния период 2017-2021 г. от м. януари до м. октомври 2017 г. Комисията се е мотивирала в протокола и във връзка с възражението относно ползваните от нея данни за доход на лице от домакинството при определяне на размера на социалната поносимост на цените от изследването на НСИ "Статистика на доходите и условията на живот EU-SILC". Неоснователно е твърдението в протеста, че решението на закритото заседание е взето без да са изяснени фактите относно началния момент на инфлацията като Комисията е следвало да върне преписката за допълнително проучване (арг. чл. 47, ал. 3 от Правилника за дейността на КЕВР и на нейната администрация). Съгласно цитираната разпоредба в оперативната самостоятелност на органа е да прецени дали преписката е изяснена "пълно и всестранно", при изяснени от фактическа и правна страна обстоятелства и ако не е, да я върне за допълнително проучване на работната група. В случая КЕВР е съобразила изложените пред нея възражения при издаването на акта си, което не е в нарушение на предоставената с Правилника преценка. Още повече, че спорното е по отношение на началния момент на инфлацията, който пък от своя страна е изрично регламентиран в чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ и като акт от по-висока степен органът е длъжен да го приложи (чл. 15, ал. 3 от ЗНА). Правилно първоинстанционният съд е приел, че решението по протокол № 279 от 15.12.2017 г. е взето съобразно изискванията на чл. 13 от ЗЕ, като в представения по делото протокол и публикувания на интернет страницата на КЕВР официален документ изрично е отбелязано, че решението е прието с четири гласа "за", от които един глас на член на Комисията със стаж във В и К сектора, поради което не е налице твърдяното в протеста нарушение на чл. 13, ал. 4 от ЗЕ и чл. 37, ал. 2 от ПДКЕВРНА. Напротив, в протокола е отбелязан броят на членовете на Комисията, участвали в заседанието, а именно: председателя доц. д-р И. Иванов и членове С. Тодорова, Р. Осман и В. Петков (със стаж във В и К сектора) и с какво мнозинство е гласувано решението – четири гласа "за", вписани са имената на присъстващите на заседанието, изказванията на членовете на комисията, на страните по преписката, представените доказателства и становищата на експертите, поради което решението е валидно, взето е с необходимия кворум и протоколът е изготвен съобразно изискванията. Неоснователно е твърдението в касационния протест за нарушение на материалния закон. Съгласно чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ при метод на ценово регулиране "горна граница на цени", Комисията едновременно утвърждава цени на В и К оператора за първата година от регулаторния период и одобрява цени за следващите години от регулаторния период, които се изменят в края на ценовия период с инфлационен индекс, намален с коефициент Х. Комисията по реда на чл. 29 изменя одобрената цена за следващата година от бизнесплана на базата на актуална информация за инфлацията от влизането в сила на утвърдената цена за първия ценови период и коефициент X. Биснеспланът на "Водоснабдяване и канализация-Варна" ООД е одобрен с решение № БП-Ц-3 от 28.04.2017 г., с което са утвърдени цени на В и К услуги за регулаторния период 2017-2021 г., считано от 01.05.2017 г., поради което периодът за който е приложен инфлационен индекс е м. май-м. ноември 2017 г. Общият индекс на потребителски цени – месечна инфлация за посочения период е в размер на 0, 9% по данни на Националния статистически институт. Това е процентът, с който са изменени, утвърдените с бизнесплана цени, намален с коефициент Х. В разпоредбата е разписана формулата за изменение на цените, според която цената за годината от регулаторния период е равна на одобрената вече цена на В и К оператора за съответната година от бизнесплана и при прилагане на процента инфлация намален с коефициент Х. Т. е. Комисията изменя одобрени цени, а не изчислява ценообразуващите елементи, които са утвърдени с бизнесплана и сред които попадат разходите на В и К операторите. Ценообразуващите елементи и образуването на цените са разписани в Глава трета от НРЦВКУ, а процедурните правила в Глава четвърта, като при утвърждаването им по раздел І "Утвърждаване и одобряване на цени" Комисията изяснява ценообразуващите елементи, което обаче е отделна процедура от годишните изменения на цените през регулаторния период (раздел ІІ). При последната органът няма право да преизчислява ценообразуващите елементи, тъй като би попаднал в производство по раздел ІІІ "Преразглеждане на цените", т. е. за годишните изменения няма нормативни правомощия да извършва оценка на вече одобрените с бизнесплана ценообразуващи елементи, като извършва анализ на ефекта от натрупаната инфлация върху отчетните разходи. Още повече, че КЕВР извършва анализ едва след представяне на годишните отчетни данни, които операторите следва да представят през април на следващата година (съгласно чл. 32, ал. 1 от Наредбата за регулиране на качеството на водоснабдителните и канализационните услуги) и в случай, че са налице съответните обстоятелства, може да се стартира процедура по реда на раздел III от глава четвърта от НРЦВКУ за преразглеждане на цените на В и К услугите. Съгласно чл. 29, ал. 5 от НРЦВКУ, регламентиращ реда за годишни изменения на одобрените цени на В и К услуги, решението влиза в сила от 1 януари на ценовия период, за който се отнася. В този смисъл Комисията взема решение за изменение на цените на В и К услуги в края на текущата година и към този момент не разполага с отчетни данни за реалните разходи на В и К операторите, респективно ефекта от инфлацията. При годишното изменение, цените за втората и следващите години от бизнесплана се изменят съгласно посочената в чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ формула, без да се преразглеждат утвърдените разходи (ценообразуващи елементи). Неоснователно е твърдението в протеста, че АССГ не е оценил съобразно закона писмените доказателства, изхождащи от НСИ във връзка със социалната поносимост на цените на В и К услугите. Съдът е изложил подробни мотиви относно анализа на представените писма от НСИ по отношение на двете изследвания "Наблюдение на домакинските бюджети" и "Статистика на доходите и условията на живот EU-SILC". Както правилно е приел нормативната уредба не посочва конкретни изисквания как да бъде определен средния месечен доход на домакинствата, поради което единствената възможност на КЕВР е да използва данни, събрани и обработени от НСИ. Комисията, при вземане на решението е извършила преценка по целесъобразност като е отчела всички рискове пред състоянието и дългосрочната устойчивост на В и К сектора, поради което възражението в протеста за нарушение на материалноправните разпоредби на чл. 3, ал. 1 във вр. чл. 7, т. 1 от ЗРВКУ е неоснователно. В цитираните текстове е посочено, че водата за питейно-битови нужди е основна жизнена потребност по смисъла на Закона за социалното подпомагане като един от принципите, по които следва да се ръководи КЕВР е осигуряване на условия за предоставяне на всеобщ достъп и социална поносимост на В и К услугите. Противно на посоченото в протеста в § 1, ал. 2 от ДР на ЗРВКУ изрично е регламентирано, че лицата по чл. 2, ал. 3 от Закона за социалното подпомагане имат право на помощ в размер, съответстващ на месечния минимум вода, определен по ал. 1, т. 4 (2, 8 куб. м. на едно лице). Това са лицата, които поради здравни, възрастови, социални и други независещи от тях причини не могат сами чрез труда си или доходите, реализирани от притежавано имущество, или с помощта на задължените по чл. 140 от Семейния кодекс да ги издържат лица да осигуряват задоволяване на основните си жизнени потребности. Именно с цел гарантиране на баланса между В и К операторите и потребителите КЕВР е съобразила нормативните изисквания на ЗЕ и НРЦВКУ, както и заложените в чл. 4 от ЗРВКУ цели и след извършен анализ правилно е счела, че цените на В и К услугите са под нивото на социалната поносимост. Въз основа на изложеното настоящият съдебен състав на Върховния административен съд приема, че решението на административния съд е правилно и обосновано, поради което не са налице отменителни основания и следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение