Решение № 7423 от 4.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 2704/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж 2014-2020" (ОПРР), чрез пълномощник, против решение 201 от 17.11.2023 г., постановено по адм.д. 289/2023 г. на Административен съд - Перник, с което съдът е отменил издадено от органа решение РД-02-36-863/24.07.2023 г. за определяне на финансова корекция на Община Перник. Според касатора съдебното решение е неправилно поради постановяването му в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател твърди, че съдът не е обсъдил допуснатите нарушения на Закона за обществените поръчки (ЗОП) от страна на възложителя. Излага доводи за доказаност на констатираните с акта нарушения на националното законодателство, представляващи нередности, за които законосъобразно е определил финансова корекция. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора, при което подадената от Община Перник жалба бъде отхвърлена като неоснователна, алтернативно иска отмяна на решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът Община Перник, чрез пълномощник, оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Иска присъждане на разноските по делото. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че между страните е сключен административен договор за безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) по процедура за директно предоставяне "Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020 - Перник". Съгласно чл. 45, ал. 1 от договора бенефициерът Община Перник изпълнява проекта при условията на партньорско споразумение с "Граски транспорт - Перник" ЕООД. Партньорът е провел обществена поръчка с предмет "Избор на изпълнител за инженеринг и строително-монтажни работи в изпълнение на проект Интегриран градски транспорт на град Перник" по 2 обособени позиции (ОП). Сключил е договор за изпълнение по ОП 1 "Инженеринг - проектиране, авторски надзор и СМР на вътрешна газопроводна инсталация и сграда за газозарядна станция" с избрания изпълнител "Нивел строй" ЕООД. След извършена проверка на проведената поръчка по ОП 1 ръководителят на УО на ОПРР е издал оспореното пред първоинстанционния съд решение РД-02-36-863/24.07.2023 г., с което е приел, че бенефициерът е допуснал следните нарушения: 1/ нарушение на чл. 138, ал. 1 във вр. с чл. 79, ал. 1, т. 1 ЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1, 2 и 4 ЗОП - приложеният ред за възлагане на обществената поръчка е следвало да бъде открита процедура, а не избрания от възложителя по-лек ред на възлагане. Посочил е нарушението като нередност по т. 1, б. а от Приложение 1 към Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата), за която е определил финансова корекция 100% върху стойността на допустимите разходи по договора с изпълнителя; 2/ нарушение на чл. 62, ал. 3, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 и ал. 2 ЗОП - поставено от възложителя ограничително изискване към финансовото и икономическото състояние на участниците. Посочил е нарушението като нередност по т. 11, б "а" от Приложение 1 към Наредбата, за която е определил финансова корекция 10% върху стойността на допустимите разходи по договора с изпълнителя. 3/ нарушение на чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2, във вр. с чл. 70, ал. 7, т. 1,2,3, б. б и чл. 33, ал. 1, изр. 2 от Правилника за прилагане на Закона за обществените поръчки (ППЗОП) - незаконосъобразна методика за оценка. Посочил е нарушението като нередност по т. 11, б "а" от Приложение 1 към Наредбата, за която е определил финансова корекция 10% върху стойността на допустимите разходи по договора с изпълнителя. 4/ нарушение на чл. 15, ал. 1 от Закона за защита на конкуренцията и §1, т. 6 от ДР на Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор - посочил е нарушението като нередност по т. 22, б"в" от Приложение 1 към Наредбата, за която е определил финансова корекция 100%. На основание чл. 7 от Наредбата в изпълнение на изискването за кумулативност издателят на акта е определил една финансова корекция от 100%. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в предписаната от закона писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалноправните разпоредби и го е отменил. Приел е за безспорно изпълнени изискванията за провеждане на процедурата по чл. 79, ал. 1, т. 1 ЗОП. Поканата само до един икономически оператор е отправена след провеждане на открита процедура по реда на ЗОП, която с решение от 06.03.2020 г. е била надлежно прекратена. Съдът е посочил, че относими към предмета на спора са поставените въпроси и дадените по тях разрешения по дело С-376/2021 г. на Съда на Европейския съюз (СЕС), постановено по преюдициално запитване на Върховния административен съд по адм. д. 12052/2020 г., а именно, че разпоредбата допуска провеждането на процедура на договаряне без предварително обявление в случаите, когато при открита или ограничена процедура не са подадени оферти или заявления за участие или всички подадени оферти или заявления за участие са неподходящи и първоначално обявените условия на поръчката не са съществено променени. При съобразяване с решението на СЕС е мотивирал извод за отсъствие на нарушение на чл. 2, ал. 1 и ал. 2 ЗОП във връзка с чл. 79, ал. 1 ЗОП, поради което и не е изпълнен състав на нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ, за която да бъде определена финансова корекция. Решението е неправилно. Правилен е изводът на първоинстанционния съд, че административният акт е издаден от компетентен орган, в предписаната от закона форма и в съответствие с административнопроизводствените правила. Спорен е въпросът дали актът е съответен на материалния закон и в частност дали са осъществени констатираните от ръководителя на Управляващия орган нарушения, съответно, дали същите правилно са квалифицирани като нередност. Видно от представения по делото АДБФП, страни по него са ръководителят на УО и Община Перник като бенефициер. Съгласно чл. 45, ал. 1 от този договор бенефициерът изпълнява проекта при условията на Партньорско споразумение (Приложение Д) с "Тролейбусен транспорт - Перник" ЕООД. Безспорно е, че процедурата е проведена от партньора "Тролейбусен транспорт - Перник" ЕООД и именно той в качеството си на възложител е сключил договор за изпълнение с избрания участник. Именно тази обществена поръчка е предмет на проверка и именно по отношение на тази процедура е извършена проверката и са направени констатациите от ръководителя на УО. Предвид фактите по делото производството пред касационната инстанция бе спряно до произнасяне на СЕС с решение по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година, образувани по направено от ВАС преюдициално запитване. След постановяване на решението на СЕС по посочените дела производството по настоящото дело бе възобновено. Действително, първоинстанционният съд не е изследвал от фактическа страна как е разпределена отговорността пред ръководителя на УО относно определяни финансови корекции според договора и споразумението с партньора. Такъв анализ се налага предвид релевантните за разрешаване на спора факти във връзка с решението на СЕС по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година, за да се отговори преди всичко на въпроса какво е качеството на възложителя по проекта; как и от кого се понася отговорността за финансова корекция пред ръководителя на УО; осъществено ли е преразпределяне на отговорността за финансова корекция с партньорско споразумение и ако е така, осигурено ли е право на участие на отговорния за корекцията възложител на обществената поръчка на някакъв етап от процедурата/производството по определяне/оспорване на определена финансова корекция. Доказателствата по делото сочат, че в конкретния случай отговорност за определената финансова корекция носи именно Община Перник като единствен бенефициер по сключения АДБФП. Това е така предвид Общите условия за предоставяне на БФП по ОПРР, които са част от АДБФП и са подписани от страните. Съгласно чл. 31, ал. 1 от Общите условия отговорност по този договор носи единствено и само бенефициерът, включително чрез неверифициране на разходи или налагане на финансови корекции върху бюджета на проекта, прекратяване или разваляне на договора. Отговорността за финансови корекции е категорично за бенефициера. Горното обосновава извод, че производството по определяне на финансова корекция законосъобразно е водено спрямо бенефициера Община Перник, която е адресат на административния акт. След анализ и проверка на обжалваното решение по същество касационният съдебен състав приема, че първоинстанционният съд не е извършил съдебна проверка за законосъобразност на оспорения административен акт по отношение на всички установени от административния орган нарушения. Съдът не е изследвал и изложил собствени фактически установявания, не е формирал конкретни правни изводи по отношение на всички твърдяни от административният орган нарушения. Формирал е общ извод за неправилност на определената финансова корекция, като е обсъдил само посоченото в т. 1 от административния акт нарушение (на чл. 138, ал. 1 във вр. с чл. 79, ал. 1, т. 1 от ЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1,2 и 4 от ЗОП), без да направи собствен анализ от фактическа и правна страна и да формира конкретни правни изводи за останалите нарушения, респективно, не е проверил дали те изпълват съответния състав на нередност, посочен от органа. Оспореният административен акт е за определяне на финансова корекция в производство по чл. 69 и сл. ЗУСЕФСУ. Основната цел за прилагането на финансовите корекции е да се възстанови ситуацията, при която всички разходи, признати от Управляващия орган за допустими, т. е. подлежащи на възстановяване от ЕСФ, са в съответствие с приложимото национално законодателство и/или правото на Европейския съюз. За изпълнението на договорите, по които са предоставени тези средства, законът препраща и към правилата на Закона за обществените поръчки, т. е. бенефициерите могат пряко да осъществяват финансираните от ЕФСУ проекти, но и да ги възлагат за изпълнение на трети лица. Спазването на нормативно определените изисквания в различните процедури е гаранция за правилно разходване на тези публични средства, а за тяхното нарушаване ЗУСЕФСУ е предвидил производство по определяне на финансови корекции, като една от възможностите за защита на средствата от ЕФСУ. Неспазването на правилата за възлагане на обществени поръчки съставлява нередност по смисъла на член 2, точка 7 от Регламент 1083/2006, доколкото не може да се изключи възможността то да има отражение върху бюджета на съответния фонд (решение от 14 юли 2016, Wroclaw, С-406/14, EU: C: 2016: 562, точка 45). Определената с оспореното решение на ръководителя на УО на ОПРР финансова корекция е на основание чл. 70, ал. 1 ,т. 9 ЗУСЕФСУ. Съгласно чл. 72, ал. 4 от същия закон при констатирани два или повече случаи на нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 се определя една корекция за всички нарушения, засягащи едни и същи допустими разходи, чийто размер е равен на най-високия процент, приложен за всяко от тях в акта по чл. 73, ал. 1. Издателят на акта в случая е определил една финансова корекция от 100% за констатирани четири нарушения, посочени от него като отделни нередности, за които е определил отделни финансови корекции. Административният съд - Перник не е проверил решението на ръководителя на УО изцяло; не е извършил какъвто и да е собствен анализ на установените от органа факти за останалите три нарушения, посочени в акта; не е извършил никаква съдебна проверка за наличието/липсата на нарушенията, описани в т. 1.2 (т.1.2.1 и т. 1.2.2) и т. 1.3 от административния акт; дали тези нарушения представляват нередност; дали органът законосъобразно ги е квалифицирал по приложимия нормативен акт; как и върху каква част от разходваните средства е определил размера на финансовата корекция. Правилата относно съдържанието на съдебния акт са императивни, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, пр. 2 АПК. Отмяната на административният акт при липса на собствени фактически установявания по отношение на всички релевантните факти и обосновани правни изводи на съда препятства възможността на настоящата инстанция да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение относно приложението на материалния закон. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на процесния акт. Касационната инстанция преценява прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение - чл. 220 АПК. Горното обосновава извод за неправилност на съдебното решение, което следва да бъде отменено, а делото - върнато за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. При новото разглеждане съдът дължи проверка на всички факти във връзка с издаването на оспорения административен акт и при установена фактическа обстановка, подведена под приложимите правни норми, да формира правните си изводи. С оглед изхода на спора разноски в касационното производство не следва да бъдат присъждани, а такива следва да бъдат определени от първоинстанционния съд на основание чл. 226, ал. 3 АПК. Воден от горното, Върховният административен съд