Решение № 1518 от 5.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7466/2017 г.

Решение № 1518 от 5.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7466/2017 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по касационна жалба на С. Тодоров против решение № 89 от 20.04.2017 г. по адм. дело № 37/2017 г. на Административен съд - Стара Загора. В касационната жалба се правят оплаквания за неправилност на съдебния акт и се иска отмяната му.

Ответникът по касационната жалба - административният ръководител на Окръжна прокуратура - Стара Загора, не е изразил становище по нея.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за частична основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на пето отделение, за да се произнесе по допустимостта и основателността на касационната жалба, приема следното:

С обжалваното решение Административен съд - Стара Загора е оставил без разглеждане жалбата на С. Тодоров в частта й по оспорването на решение № 1/18.01.2017 г. на административния ръководител на Окръжна прокуратура - Стара Загора за частичен отказ за предоставяне на достъп до обществена информация по Закона за достъп до обществена информация по т. 6 и т. 13 от заявление от 04.01.2017 г. с № 9/2017 г. във входящ дневник на ОП-Стара Загора, като недопустима и прекратил производството по делото в тази част. Съдът е отхвърлил жалбата на С. Тодоров в частта й по оспорването на решение № 1/18.01.2017 г. на административния ръководител на Окръжна прокуратура - Стара Загора за частичен отказ за предоставяне на достъп до обществена информация по Закона за достъп до обществена информация по т. 7, 9 и 15 от заявление от 04.01.2017 г. с № 9/2017 г. във входящ дневник на ОП-Стара Загора, като неоснователна.

В решението съдът изрично е посочил, че същото в прекратителната част има характер на определение и указал на жалбоподателя, че в тази част подлежи на оспорване с частна жалба пред Върховния административен съд в 7-дневен срок от съобщаването му.

Решението е съобщено на жалбоподателя чрез връчване на препис от същото на 25.04.2017 година. Съобщението е получено от К. Тодрова - негова майка.

Жалбоподателя е оспорил решението на Административен съд - Стара Загора с касационна жалба, подадена по пощата на 09.05.2017 година. Срокът за обжалване на решението в прекратителната част е изтекъл на 02.05.2017 г. - вторник, присъствен ден. При това положение, в тази част касационна жалба е просрочена и следва да се остави без разглеждане, като се прекрати производството по делото. Касационната жалба срещу решението в отхвърлителната част е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество е частично основателна, по следните съображения:

Административното производство е образувано по заявление за предоставяне на обществена информация, изпратено на официалния електронен адрес на Окръжна прокуратура - Стара Загора от електронна поща с адрес [електронна поща]. Заявлението е регистрирано на 04.01.2017 г. с № 9/2017 г. във входящия дневник на ОП-Стара Загора. Със заявлението С. Тодоров е поискал предоставяне на обществена информация относно следните въпроси:

1. Кога, с каква процедура, колко кандидата е имало, от кого са предлагани, и кои от изборната комисия са подкрепили назначаването на всеки един от магистратите държавни обвинители/защитници в подопечните Ви РП и ОП?

1. Какви са били изискваните качества и документи към момента на избора спрямо всеки един от тях?

1. Декларирали ли са какво са работили преди и ако да, какво е било заниманието им?

1. В кой ВУЗ всеки един е получил висшето си образование, какъв стаж с правна дейност е имал и къде?

1. Какъв е бил средният успех на дипломата му по време на следването и колко години е следвал?

1. Колко потвърдени, отменени, изменени и върнати за доразследване акта има всеки от назначаването си досега?

1. Каква е средната нетна заплата на всеки за изминалата 2013 г. ?

1. Колко дисциплинарни наказания и колко поощрения има всеки един за периода на работа в системата на прокуратура /РП и ОП/?

1. Кои от прокурорите са учили предмет психология по време или след следването си?

1. При постъпването на работа на всеки изисквало ли се е изрична психологична /психиатрична характеристика /експертиза за издръжливост при работа в стресираща среда/?

1. Провеждат ли се периодично такива тестове /т. 10 за всеки и на какъв период?

1. Колко прокурори от ОП и РП са назначавани, колко са уволнявани /за нарушения/ чрез сваляне на имунитет, колко са напускали по своя воля и колко са осъждани досега - по години от 10.11.1989 г., досега?

1. Колко обвинения срещу държавни служители са повдигани от РП/ ОП и колко са приключили с осъдителни присъди - от 10.11.1989 г. по години, досега?

1. Как се казва софтуерната система за случайно разпределение на делата ви /софтуерната програма/, откога е въведена и досега имало ли е дела, касаещи нейното използване?

1. Колко заявления по ЗДОИ към РП и ОП от граждани е имало досега, от влизането на закона в сила /2000 г. /?

С оспореното пред Административен съд решение № 1/18.01.2017 г. на административния ръководител на Окръжна прокуратура - Стара Загора е предоставен достъп до обществена информация на заявителя по т. 14 от заявлението - "Как се казва софтуерната система за случайно разпределение делата ви /софтуерната програма/, откога е въведена и досега имало ли е дела, касаещи нейното използване?" и е разпоредено достъп до посочената обществена информация да се представи под формата - преглед на информацията, изготвена като писмена справка, която да се приложи към решението и се предостави на С. Тодоров чрез електронната поща на посочения от него адрес [електронна поща].

С решението е отказано да се предостави достъп до обществена информацията по т. 6, 7, 9, 13 и 15 от заявлението по следните съображения:

Исканата информация по т. 6 - "Колко потвърдени, отменени, изменени и върнати за доразследване акта има всеки от назначаването си до сега?" и по т. 13 - "Колко обвинения срещу държавни служители са повдигани от РП и ОП и колко са приключили с осъдителни присъди от 10.11.1989 г. по години, досега?" не се създава и не се съхранява в Окръжна прокуратура - Стара Загора в поискания от заявителя обобщен вид и административният ръководител на прокуратурата не разполага с данни за наличие на същата и в друг орган.

Поисканата информация по т. 7 от заявлението "Каква е средната нетна заплата на всеки за изминалата 2013 г. ?" и по т. 9 "Кои от прокурорите са учили предмет психология по време или след следването си?" не представлява обществена информация, защото попада в определението за "лични данни", поради връзката с личен принос на лицето, което заема длъжността и прослуженото време.

Исканата информация по т. 15 от заявлението - "Колко заявления по ЗДОИ към РП и ОП от граждани е имало досега, от влизането на закона в сила /2000 г. /?" не е обществена по смисъла на чл. 2, ал. 1 ЗДОИ, тъй като същата не дава възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на прокуратурата.

По т. 1, 2, 3, 4, 5, 8, 10, 11 и 12 заявлението е изпратено на Висшия съдебен съвет на Република България, като е прието, че се касае за дейности и процедури, които съобразно Конституцията на Р България и Закона за съдебната власт са изцяло в правомощията и компетентността на кадровия орган на съдебната власт.

Съдът е обсъдил изложените фактически обстоятелства в светлината на релевантните правила на Закона за достъп до обществен информация и е приел, че отказът за предоставяне на достъп до обществена информация по т. 6 и 13 от заявлението на С. Тодоров не може да бъде определено като индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, независимо от съдържащото се в него изявление и направения краен извод, че следва да бъде отказано предоставянето на достъп. Посочил е, че в случая непредоставянето на информация по подаденото искане по реда на Закона за достъп до обществена информация по същината си не съставлява отказ за предоставянето на достъп до тази информация на някое от законовите основания, а е по причини, че органът не разполага с такава информация - не е създадена и не се съхранява при него. Липсата на информация е липса на елемент от фактическия състав, който регламентира компетентността на органа, и с оглед на това за него не е налице задължение да се произнесе с индивидуален административен акт, с който да я предостави или да откаже предоставянето й. Поради липсата на годен за обжалване административен акт, като абсолютна процесуална предпоставка за допустимост, жалбата, с която се оспорва решение № 1818.01.2017 г. в частта, с която е уведомен заявителят, че му се отказва предоставяне на достъп до обществена информация по т. 6 и 13 от заявлението му, е процесуално недопустима. Така мотивиран съдът е оставил без разглеждане оспорването в тази част и прекратил производството по делото. По изложените по-горе съображения, решението в тази част не е предмет на касационна проверка.

Съдът е приел, че формираният отказ за предоставяне на заявения достъп до обществена информация по т. 7 и 9 от заявлението, а именно по въпросите: "Каква е средната нетна заплата на всеки за изминалата 2013 г. ?" и "Кои от прокурорите са учили предмет психология по време или след следването си?" е правилен. Изложил е съображения, че информацията за средната нетна заплата на прокурорите за 2013 г., независимо че се отнася до възнаграждения на публични личности, засяга един от специфичните признаци по § 1, т. 6 от Допълнителните разпоредби на Закона за защита на личните данни /ЗЗЛД/, чрез които може да се идентифицира лицето. Още повече, че в случая исканата информация е неразривно свързана с идентификацията на лицето, предвид невъзможността да се предостави тя, без посочване и на името му. Поради това, съдът е приел, че тази информация не може да бъде определена като обществена, не попада в категорията на обществена такава по дефиницията на чл. 2, ал. 1 ЗДОИ във вр. с чл. 10 и 11 ЗДОИ. Същата касае "лични данни", а съгласно нормата на чл. 2, ал. 5 ЗДОИ, този закон не се прилага за достъпа до лични данни. Счел е, че не е обществена информация и исканата по т. 9 от заявлението на жалбоподателя - "Кои от прокурорите са учили предмет психология по време или след следването си? ". Съдът се е позовал на разпоредбата на чл. 2, ал. 1 ЗДОИ относно целта на достъпа до обществена информация – гражданите да си съставят мнение за дейността на задължените по закон субекти, и е приел, че в случая търсената информация по т. 7 и 9 за получаваното възнаграждение и дали прокурорите са учили предмет "психология" не може да предостави тази възможност. Съдът е посочил, че: "Сама по себе си информацията за получаваното възнаграждение и дали прокурорите са учили предмет "психология" не може да предостави тази възможност, без да е неразривно свързана с друга такава - относно естеството на задълженията и качеството на тяхното изпълнение, поради което тази информация не представлява обществена, с оглед невъзможността заявителя да постигне посочената в закона цел. "Ето защо съдът е приел, че заявената за получаване информация по т. 7 и 9 от подаденото от жалбоподателя искане, от една страна не представлява обществена информация по см. на чл. 2, ал. 1 ЗДОИ, а от друга - по силата на чл. 4, ал. 1 ЗДОИ и тъй като е налице специална нормативна регламентация за получаване на информацията, предоставянето й по реда и на основание Закона за достъп до обществена информация, е изключено.

На следващо място, съдът е посочил, че исканата информация по т. 15 от заявлението – "Колко заявления по ЗДОИ към РП и ОП от граждани е имало досега, от влизането на закона в сила /2000 г./?", не може да бъде определена като обществена, защото тя не се съдържа нито в актовете на прокуратурата, издавани в изпълнение на техните правомощия, нито в други актове, във връзка с изпълнение на правомощията на прокуратурата и нейната администрация. Поради това съдът е приел, че исканата информация не може да бъде определена нито като официална обществена информация по смисъла на чл. 10 ЗДОИ, нито като служебна обществена информация по смисъла на чл. 11 ЗДОИ и правилно е отказано предоставянето й на заявителя. Така мотивиран, съдът е постановил обжалвания резултат.

Решението е правилно в частта относно търсената информация от жалбоподателя по т. 7 от заявлението му, но по съображения, различни от изложените. Търсената информация е за "средната нетна заплата" на прокурорите за 2013 година, но съдът не се е занимал със спецификата на съдържанието на "нетна заплата", а е изложил общо мотиви защо информацията за възнаграждението на прокурорите не е обществена по своя характер. Възнаграждението, като престация за положения труд, се формира и съдържа различни елементи и това обстоятелства следва да бъде отчетено при преценка на основателността на искането за достъп до обществена информация. Върховният административен съд в практиката си многократно е постановявал, че информацията за основното месечно възнаграждение за длъжности от публичния сектор е обществена информация, която не попада под закрилата за защитени лични данни. Посоченото е приложимо и за длъжността "прокурор", поради което съдът неправилно е счел, че тази информация е от категорията по § 1, т. 2 от ДР на ЗДОИ (§ 1, т. 6 ДР на ЗЗЛД визира понятието "анонимни данни", което не е относимо към казуса ) и предоставянето й е извън приложното поле на Закона за достъп до обществена информация. Основното месечно възнаграждение е нормативно определено, същото е несъмнено свързано с обществения живот в страната, доколкото е свързано с оценката на труда и отговорностите по изпълнение на публичните функции на получаващите го лица, и съответно дава възможност на гражданите да си съставят мнение относно дейността на задължените субекти. Следователно, информацията притежава признаците от легалната дефиниция на чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ за обществена информация. С оглед посочените специфики за получаване на достъп до информация относно основно възнаграждение не е налице необходимост да се иска съгласие от лицето, за което се отнася искането за достъп до информация за основното месечно възнаграждение. На следващо място, брутното възнаграждение се определя като сбор от основното месечно възнаграждение и допълнителните възнаграждения за стаж, ранг, притежавана научна степен и др. Посочените допълнителни елементи са също нормативно предвидени, но доколкото те са свързани с конкретика относно личен принос на лицето - стаж, ранг, научни постижения, т. е. засягат интересите на третите лица, за които се отнася информацията, в тази хипотеза е необходимо да се иска съгласие на засегнатото лице по реда на чл. 31 от ЗДОИ, съответно да се прецени наличието или липсата на надделяващ обществен интерес от предоставяне на информацията (в тази насока са решение № 13523 от 06.11.2018 г. по адм. дело № 5707/2017 г. на ВАС, V о., решение № 778 от 18.01.2019 г. по адм. дело № 5957/2018 г. на ВАС, V о.). В случая обаче, със заявлението се търси информация за "средната нетна заплата на всеки" за 2013 година. Нетна заплата е размерът на чистата сума за получаване, след като от брутната заплата се приспаднат дължимите данъци и осигуровки. В случаите с магистратите се приспадат само дължимите данъци, тъй като сумите за осигуровки се поемат от бюджета на съдебната власт. Следователно, за да се определи нетната заплата, трябва от брутната заплата да се приспаднат дължимите данъци, да се съобразят отсъствията поради временна неработоспособност, ползване на отпуск и пр., а за да се определи средната нетна заплата, следва да се направи и допълнително изчисление, т. е. информация за "средния нетен размер" на заплатата на всеки прокурор не се създава и съхранява в искания вид. Същата може да бъде определена след нарочно изчисляване за всеки прокурор поотделно, което е извън целта на закона. Поради това, като краен резултат съдът правилно е приел, че отказът в тази част е законосъобразен.

Правилен е крайният извод на съда, че задълженият субект основателно е отказал да предостави информация по т. 9 от заявлението на С. Тодоров, но по различни съображения. Въпросът кои от прокурорите са учили предмет психология по време или след следването си не е насочен към получаването на информация, която се създава и/или съхранява от органа. Съгласно чл. 30а, ал. 5 от Закона за съдебната власт, Окръжна прокуратура - Стара Загора има задължение като орган на съдебната власт да съхранява копия от служебните досиета на прокурорите, в които безспорно има данни за образованието на същите, допълнителните квалификации и специализации, но липсва информация в обобщен вид относно изучаването на конкретно посочения предмет. Това налага, за да бъде удовлетворено искането, да бъде проучена и анализирана друга налична информация, след което да се изготви нарочен документ (справка), което Законът за достъп до обществена информация не вменява като задължение на сезирания орган. Поради това, отказът на окръжния прокурор е правилен, но не по причина, че информацията съставлява лични данни по см. на § 1, т. 2 ЗДОИ. Тук трябва да се отбележи, че съдът неточно е интерпретирал естеството на задълженията и качеството на изпълнение на служебните функции от прокурорите, свързвайки с нея предоставянето на информацията за допълнително образование и извел обобщен извод, че не е обществена и предоставянето й няма да постигне преследваната от закона цел. Магистратите, в т. ч. прокурорите, осъществяват публични функции, издават публични актове, в изпълнение на законовите си правомощия, поради което информацията за дейността им не попада в категорията защитени лични данни по смисъла на Закона за защита на личните данни и достъп до нея се осъществява по реда и при условията на Закона за достъп до обществена информация. В случая, както вече се посочи, релевантно за законосъобразността на отказа е отсъствието на налична, обобщена информация в искания вид.

Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно в частта, с която е отхвърлена жалбата на С. Тодоров срещу отказа на административния ръководител на Окръжна прокуратура - Стара Загора да му предостави достъп до информация по т. 7 и 9 от заявлението му и следва да се остави в сила.

Неправилно съдът е приел, че с решението на административния ръководител на Окръжна прокуратура - Стара Загора законосъобразно е отказан достъп до информация по т. 15 от заявлението на касатора. Окръжна прокуратура - Стара Загора като задължен субект е длъжна да регистрира, съхранява и да се произнася по подадените заявления за достъп до обществена информация. Администрирането на заявленията и произнасянето по същите са вменени на задължения субект от специалния закон - Закона за достъп до обществена информация, Правилника за дейността на прокуратурата и нейната администрация и вътрешните правилата. Производството се провежда чрез администрацията на задължения субект и административния орган, който следва да се произнесе по същите, съответно изпълнението на тези функции е свързано с упражняването на предоставени правомощия и вменени задължения. Вярно е, че това не е информация, свързана с прокурорските актове, издавани в пряката им прокурорска дейност, както е приел съдът, но е информация във връзка с изпълнение на други правомощия на прокуратурата, нейния административен ръководител и администрация. Поради това същата е служебна обществена информация по смисъла на чл. 11 ЗДОИ, съставлява част дейността на органа и неговата администрация, съответно дава възможност на гражданите да си съставят мнение за тази дейност, поради което неправилно първоинстанционният съд е приел, че търсената информация няма характер на обществена информация. Налице са елементите от фактическия състав на чл. 2, ал. 1 ЗДОИ, поради което решението следва да се отмени в тази част и се реши спора по същество, като се отмени отказът на административния ръководител на Окръжна прокуратура - Стара Загора и преписката се върне на органа за ново разглеждане.

Водим от горното, Върховният административен съд, пето отделение,