Решение № 63 от 4.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 10609/2012 г.

Решение № 63 от 4.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 10609/2012 г., VI о., докладчик председателят Наталия Марчева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на директора на Столична здравноосигурителна каса срещу решение № 3631 от 28.06.2012 г. по адм. д. № 8502/2010 г. по описа на Административен съд - София-град, второ отделение, 38 състав. Релевирани са оплаквания за нарушение на материалния закон и съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Ответникът - Едноличен търговец Силвия Тодорова Кирилова с Фирма "Диагностика и лечение - Доктор Силвия Кирилова", със седалище и адрес на управление в гр. София, моли решението да бъде оставено в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Последната е постъпила в предвидения в чл. 211, ал. 1 АПК 14-дневен преклузивен срок, подадена е от надлежна страна и процесуално е допустима, а разгледана по същество е основателна. С решение № 3631 от 28.06.2012 г. по адм. д. № 8502/2010 г., Административен съд - София-град, второ отделение, 38 състав, е отменил писмена покана изх. № 29-05-18 от 20.07.2010 г. на директора на Столична здравноосигурителна каса. Така постановеният съдебен акт страда от визираните в касационната жалба отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Административното производство е започнало със Заповед № РД-18-609 от 04.05.2010 г. на директора на Столична здравноосигурителна каса, с която е наредено извършването на съвместна финансова проверка със служители на НЗОК на ЕТ "Диагностика и лечение - Доктор Силвия Кирилова". Поставената задача включва освен контрол по изпълнение на договор № 22-1653 от 2010 г. и контрол по изпълнение на броя на определените специализирани медицински дейности и стойностите на назначаваните медико - диагностични дейности за I, II, III и IV тримесечие на 2009 г. Като правно основание на издаване на заповедта са посочени разпоредбите на чл. 20, ал. 1, т. 2, чл. 72, ал. 2 и чл. 76а, ал. 1 ЗЗО, § 10 от НРД 2010 г., чл. 9, ал. 2, чл. 10, ал. 2 и чл. 26 от Инструкция № РД-16-6 от 22.02.2010 г. за условията и реда за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 2 и ал. 3 от ЗЗО на директора на НЗОК, както и заповед № РД-25-152 от 29.04.2010 г. на директора на НЗОК. Разпоредбата на чл. 72, ал. 2 ЗЗО, в частта й относно правомощията финансовите инспектори и на лекарите - контрольори при осъществяване на непосредствения контрол по изпълнение на договорите с НЗОК за оказване на медицинска помощ не е нова. Казаното се отнася и до чл. 20 ЗЗО. Що се касае до останалите текстове, посочени в заповедта, трябва да се има предвид, че административното производство е възникнало и се е развило през май 2010 г., когато са в сила останалите цитирани в заповедта разпоредби на ЗЗО и Инструкция № РД-16-6 от 22.02.2010 г. В текста на чл. 76а, ал. 1 ЗЗО също се съдържа и административнопроизводствено правило, а именно нейното изискване за установяване на нарушение от контролните органи по чл. 72, ал. 2 ЗЗО, които констатират това при извършване на проверка. Разпоредбата на чл. 9, ал. 2 от Инструкцията регламентира издаване на заповед от директора на РЗОК на основание заповед на директора на НЗОК. В чл. 10, ал. 2 от Инструкцията е посочено, че контролът по ал. 1 се извършва чрез проверки въз основа на заповед на директора на РЗОК, в която се посочват правните и фактическите основания за издаването й и се определят проверяващите лица, местоположението на изпълнителите на медицинска помощ, видът и задачата на проверката. Член 26 от Инструкцията урежда реда, по който се осъществява контролът по изпълнението на определените СМД и стойността на ММД. Независимо от тази разпоредба в конкретния случай контролните органи са издали не само протокол за неоснователно получени суми, но и констативен протокол. От изложеното се налага извода, че цитираните норми, които са в сила от 01.01.2010 г., съдържат административнопроизводствени правила, а не материалноправни разпоредби и след като административното производство е започнало през май 2010 г., то правилно Директорът на Столична здравноосигурителна каса се е позовал на тези норми. В тази връзка е и разпоредбата на § 10 от Преходните и заключителни разпоредби на НРД 2010 г. За резултатите от извършената проверка е съставен констативен протокол от 12.05.2010 г. и протокол за неоснователно получени суми № ФВ56 от 18.05.2010 г. Цитираните заповед и протоколи са връчени на представляващата лечебното заведение, видно от положените подписи. Изпълнителят на извънболнична медицинска помощ е упражнил правото си да представи писмено възражение пред Директора на Столична здравноосигурителна каса. След изтичане на срока по чл. 76а, ал. 2 ЗЗО е била издадена писмена покана изх. № 29-05-18 от 20.07.2010 г. на директора на Столична здравноосигурителна каса. Следователно процедурата е била спазена. Писмената покана и издадена от компетентния орган, в предвидената от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Правният спор, с който е сезиран първоинстанционния съд е бил относно законосъобразността на писмена покана изх. № 29-05-18 от 20.07.2010 г. на директора на Столична здравноосигурителна каса, с която е поискано възстановяване на суми от лечебното заведение за надвишаване на определените регулативни стандарти (РС) за първо, второ, трето и четвърто тримесечие на 2009 г. През 2009 г. спорните правоотношения са се уреждали с решение № РД-УС-04-17 на НЗОК от 20.01.2009 г. за определяне на условията, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска и дентална помощ, реда за сключване на договорите с тях и други условия по чл. 55, ал. 2, т. 2, 4, 6 и 7 ЗЗО, обн. ДВ бр. 8 от 30.01.2009 г., в сила от 01.01.2009 г. Редът за определяне на регулативните стандарти (РС) е определен в текстовете на точки 166, 167 и 168 от цитираното решение. Съгласно т. 169 от решението, контролът по изпълнение на РС се осъществява по реда на глава ХХ и ХХI от НРД 2006 г., като за целта се извършва проверка. За резултатите от нея освен финансов протокол се съставя протокол за неоснователно получени суми и се издава писмена покана по реда на производството по чл. 233 и сл. от НРД 2006 г. Съгласно чл. 233, ал. 1 от Националния рамков договор между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз и съюза на стоматолозите в България, 2006 г., в случаите, когато изпълнителят на медицинска помощ е получил от НЗОК суми без правно основание и това е установено при проверка на контролните органи на РЗОК, респ. длъжностни лица на НЗОК, изпълнителят е длъжен да възстанови сумите. Със същия текст е и разпоредбата на чл. 76а, ал. 1 ЗЗО, в сила от 01.01.2010 г. Протоколите за връчването на процесните регулативни стандарти са подписани от представляващия лечебното заведение без възражение, което означава, че той се е съгласил тях. По делото няма данни в хода на изпълнение на договора за 2009 г. Кирилова да е направила искания до СЗОК за увеличаване на РС. Съгласно чл. 36, ал. 2 от договор № 221653 от 24.02.2009 г. за оказване на първична извънболнична медицинска помощ, за всяко календарно тримесечие възложителят определя за всеки общопрактикуващ лекар-изпълнител броят на назначаваните специализирани медицински дейности (СМД) и стойността на назначаваните медико-диагностични дейности (МДД), съобразно Правилата по чл. 3, ал. 2 от Закона за бюджета на НЗОК за 2010 г. Според третата алинея на същия текст от договора, за всяко тримесечие изпълнителят и възложителят подписват протокол за броя на назначаваните СМД и стойността на назначаваните МДД. Следователно последният цитиран протокол е неразделна част от индивидуалния договор и подлежи на изпълнение. Ако изпълнителят на извънболнична медицинска помощ не е бил съгласен с така определените му регулативни стандарти, той е следвало да подпише протокола с възражение или впоследствие, преди изтичане на текущото тримесечие, да поиска отпускане на допълнителни РС. Това не е било сторено, а регулативните стандарти за първо, второ, трето и четвърто тримесечия на 2009 г. са били надвишени, което представлява нарушение и на 36, ал. 1 от договор № 221653 от 24.02.2009 г. В чл. 37, ал. 3 от индивидуалния договор е записано, че изпълнителят е длъжен да възстанови на възложителя заплатените средства за СМД и МДД, назначени от изпълнителя извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране. Задължение за възстановяване на процесните суми е отразено и в текста на чл. 47, ал. 1 от индивидуалния договор. Следователно писмената покана е издадена в съответствие с материалноправните разпоредби и целта на закона. Издаването на направления за СМД и за МДД за по-голям брой и стойност от определения от СЗОК представлява щета за бюджета на НЗОК, тъй като в него е определен лимит за тези медицински дейности, който лимит е финансово обвързан със Закона за бюджета на НЗОК за съответната година. Превишаването на РС води до нарушаване на този бюджет. С Решение № 2 от 22.02.2007 г. по конст. д. № 12/2006 г., Конституционният съд не възприе тълкуването, дадено с решение № 12098 от 04.12.2006 г. по адм. д. № 3696/2006 г. по описа на ВАС, петчленен състав, втора колегия и се произнесе в смисъл, че ограничителна норма на чл. 4 ЗБНЗОК не е противоконституционна. В това решение е посочено, че граматическото тълкуване на чл. 4 ЗЗО води до извода, че обхватът и обемът на медицинската помощ трябва да бъдат определени, т. е. да не са неограничени. Прилагателното "определен" показва дадено, определена мяра. Ако целта на закона е достъпът до здравна помощ да е неограничен, подчиненото изречение "чрез определени по вид, обхват и обем пакет от здравни дейности" би било излишно. От казаното се налага извода, че регулативните стандарти са регулаторен механизъм, който трябва да кореспондира пряко с разполагаемия бюджет. Предвид изложеното не се споделят съжденията на първоинстанционния съд за приложението на чл. 55, ал. 1 ЗЗД, както и за реализиране на отговорността по гражданскоправен ред. Действително изпълнителят на медицинска помощ не е получил сумите за предписаните в повече медицински дейности, но самото им предписване за сметка на бюджета на НЗОК е без основание, пред вид изчерпания лимит на лекаря за тези дейности. В тази връзка въпросът дали изпълнителят на извънболнична медицинска помощ е действал добросъвестно или не при назначаване на СМД и МДД над определените му РС, е правноирелевантен. Съгласно константната практика на ВАС, писмената покана представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК и споровете са подсъдни на административните съдилища. По първоначалното дело е било безспорно установено нарушаването от лечебното заведение на РС за първо, второ, трето и четвърто тримесечие на 2009 г. Неправилно първоинстанционния съд е приел, че административният орган не е доказал заплащането на назначените от изпълнителя СМД и МДД, които са извън определените с РС. В последното преработено заключение вещото лице Мария Николова изрично заявява, че при проверка на електронните отчети е установило, че данните, посочени в справките за превишение на РС към писмената покана напълно съответстват на сбора на сумите и бройките в електронните отчети за издадени и изпълнени направления за МДД и СМД. Наред с това в съдебното заседание, състояло се на 30.05.2012 г. експертът пояснява заключението си в тази му част, като заявява, че назначените от жалбоподателката дейности са напълно заплатени от СЗОК. Стигайки до различни фактически и правни изводи първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, което по изложените в настоящите мотиви съображения се отменя. Предвид изхода на спора пред настоящата инстанция, направеното искане и на основание чл. 143, ал. 4 АПК във връзка с чл. 78, ал. 8 ГПК, в полза на СЗОК се присъжда сумата 475 лв., представляваща 25 лв. държавна такса за касационна жалба, 150 лв. за съдебно счетоводна експертиза пред първата инстанция и 300 лв. юрисконсултско възнаграждение за двете инстанции. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,