Решение № 9163 от 8.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 15904/2008 г.

Решение № 9163 от 8.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 15904/2008 г., V о., докладчик съдията Жанета Петрова Зорница Ваньова Иванова е подала жалба срещу заповед № РД-09-567/19.11.2008 г. на министъра на здравеопазването, с която й било отказано признаването на професионална квалификация "магистър - фармацевт". Направени са оплаквания за незаконосъобразност на административния акт поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалния закон и противоречие с целта на закона и е поискано да бъде отменен с връщането на преписката за ново разглеждане. Министърът на здравеопазването е оспорил жалбата. Върховният административен съд, като провери законосъобразността на административния акт, намира, че жалбата е основателна. Със заявление № УДО-К-64/11.06.2008 г. до министъра на здравеопазването, Зорница Ваньова Иванова, гражданин на Република България, поискала да й бъде издадено удостоверение за признаване на професионална квалификация "магистър - фармацевт" въз основа на завършеното от нея през 2007 година висше образование по специалността "фармация" в Лвовския държавен медицински университет "Данила Галицки", Украйна. Към заявлението били приложени: копие от документ за самоличност, копие от диплома № DI-000291 на Лвовския държавен медицински университет "Данила Галицки", Украйна, удостоверяваща присвоена квалификация "магистър по фармация", извлечение от зачотна ведомост за броя на часовете за обучение по отделните дисциплини и положените изпити и зачоти по специалността "фармация", свидетелство за съдимост, медицински документ, удостоверяващ, че лицето е в добро физическо здраве, декларация, че заявителят не е упражнявал професията, документ за платена държавна такса. С писмо от 19.06.2008 г. директорът на дирекция "Европейски въпроси и международно сътрудничество" уведомил Зорница Иванова, че следва да представи допълнително подробна академична справка или друг документ, който да съдържа информация за продължителността на образованието в семестри, за продължителността на преддипломния стаж и мястото на провеждането му, датата на записване и датата на полагане на държавните изпити, формата на обучение, учебни програми по следните учебни дисциплини: "Фармацевтична химия", "Фармацевтичен анализ", "Технология на лекарствените средства", "Фармакогнозия", "Токсикология", "Социална фармация и фармацевтично законодателство", включително часовете за лекции и упражнение, актуално медицинско свидетелство, че заявителят е в добро психическо здраве. В изпълнение на указанията заявителката представила служебна бележка № 07-583/18.06.2008 г., че от 1.09.2002 г. до 19.06.2007 г. е следвала във Фармацевтичния факултет на Лвовския държавен медицински университет "Данила Галицки", редовна форма на обучение, при пълен курс на обучение 10 семестъра, служебна бележка № 07-584/08 /18.06.2008 г., в уверение, че по време на обучението в Лвовския държавен медицински университет "Данила Галицки" Зорница Иванова е завършила специализация по клинична фармация от 6.04.2007 г. до 17.05.2007 г. и преддипломна практика по фармацевтичен анализ, организация и икономика на фармацията, мениджмънт и маркетинг на фармацията за времето от 9.02.2007 г. до 17.05.2007 г. на базата на частна аптека "Медея - Янка Рашева" - Пловдив, служебна бележка № 07-585/08/18.06.2007 г., че е издържала успешно държавните изпити по фармацевтична химия, по клинична фармация, управление и икономика на фармацията, и е защитила магистърска степен на тема "Комплексно маркетингово проучване на пазара на противогъбични лекарствени средства", както и медицински документ, че е в добро психическо здраве. Въз основа на представените документи било изготвено експертно становище от доц. д-р Николай Ламбов, декан на Фармацевтичния факултет в Медицинска академия - София, който извършил сравнение между изискванията на Закона за признаване на професионални квалификация, Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността "фармация" за образователно-квалификационна степен "магистър" ( обн. ДВ бр. 32 от 12 април 2005 г.) и Директива 2005/36 (EО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации. Направена била констатация, че проведеното обучение е редовно, с продължителност 10 семестъра, което е в съответствие с изискванията на чл. 65, ал. 1, т. 2 от Закона за признаване на професионални квалификации и Директива 2005/36) ЕО. Общият брой на изучаваните учебни дисциплини надвишавал посочените в Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността "фармация" за образователно-квалификационна степен "магистър", с изключение на "Фармакология" и "Технология на лекарствата". Не са изучавани 4 учебни дисциплини, включени в единните държавни изисквания за специалността "Фармация", две от които се отнасят към така наречените специални дисциплини, включени в държавните изпити, а именно "Токсикология" и "Фармацевтичен анализ". Не били положени 2 от предвидените държавни изпити, а преддипломният стаж на заявителката бил 2, вместо изискващите се 6 месеца. Дадено било заключение за наличието на несъответствия в обучението и продължителността на преддипломния стаж, с оглед на което не следвало да се признава професионална квалификация "магистър - фармацевт". На заседание на Комисията за признаване на професионална квалификация и/или специализация по професиите "лекар", "лекар по дентална медицина" и "фармацевт" при Министерството на здравеопазването, проведено на 12.09.2008 г., било прието, че са представени всички документи съгласно чл. 77 от Закона за признаване на професионални квалификации. Според постъпилото експертно становище, съществували съществени несъответствия с изискванията на Закона за признаване на професионални квалификации и Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността "фармация" за образователно-квалификационна степен "магистър", поради което комисията взела решение да предложи на министъра на здравеопазването да откаже на заявителя признаването на професионална квалификация "магистър - фармацевт". Със заповед № РД-09-567/19.11.2008 г., на основание чл. 84, ал. 4 във връзка с чл. 80 от Закона за признаване на професионални квалификации, въз основа на предложението по точка I, подточка 2 от протокол № 26/12.09.2008 г. на Комисията за признаване на професионална квалификация и/или специализация по професиите "лекар", "лекар по дентална медицина" и "фармацевт", министърът на здравеопазването отказал признаване на професионална квалификация "магистър - фармацевт" на Зорница Иванова. Отказът бил мотивиран с наличието на несъответствия в изучаваните дисциплини, които не отговаряли на задължителните учебни дисциплини, съставляващи теоретичната подготовка по специалността "фармация", и на минималния им хорариум съгласно програмата по чл. 64, ал. 1, т. 4 от Закона за признаване на професионални квалификации и чл. 7, ал. 2 от Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността "фармация" за образователно-квалификационна степен "магистър". Липсвало съответствие между изучавания и изискуемия по наредбата хорариум на следните задължителни учебни дисциплини : "фармакология" - изучавани са 154 часа, при необходими 180, "фармакотерапия" - изучавани са 81 часа, при изисквани 150 часа, технология на лекарствените форми - изучавани са 312 часа, при изисквани 405 часа. Не били изучавани задължителните по наредбата дисциплини: "токсикология", "фармацевтичен анализ", "фармацевтични грижи", а преминатият преддипломен стаж бил с продължителност 2 вместо 6 месеца. Не били положени държавни изпити по " биофармация", "фармакология и токсикология" и "фармацевтичен анализ". Съгласно чл. 183, ал. 1 от Закона за здравето медицинската професия се упражнява от лица, притежаващи диплома за завършено висше образование по специалности от професионални направления "Медицина", "Дентална медицина", "Фармация" и "Здравни грижи". В случаите, когато професионалната квалификация не е придобита в Република България, а в държава - членка на Европейския съюз, друга държава - страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, в Швейцария, или в трета държава, достъпът до упражняване на медицинската професия като вид регулирана професия по смисъла на § 1, т. 1 от допълнителните разпоредби на Закона за признаване на професионални квалификации се извършва след признаване на професионална квалификация. Орган по признаване на професионалната квалификация за професията "магистър - фармацевт" е министърът на здравеопазването (чл. 4, ал. 1, т. 1 от Закона за признаване на професионални квалификации ), с оглед на което следва да се приеме, че обжалваната заповед е издадена от компетентен орган. Процедурата по признаване на професионални квалификации е уредена в чл. 77 - чл. 86 от Закона за признаване на професионални квалификации. Желаещите да упражняват регулирана професия на територията на Република България подават заявление по образец до съответния орган по признаване, което съдържа информация за самоличността на заявителя, информация за професионалната му квалификация, конкретната регулирана професия, която желае да упражнява, и предполагаемия срок за упражняването й, документи и свидетелства, изисквани от органа. Лицата с професионална квалификация, която не е придобита в държава - членка, а това означава държава - членка на Европейския съюз, друга държава - страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство или Швейцария, според даденото в § 1 т. 12 от допълнителните разпоредби на Закона за признаване на професионални квалификации определение, трябва да представят достатъчно доказателства, че квалификацията им съответства на нормативните изисквания в Република България за придобиване на същата професионална квалификация. В срок до един месец от получаване на заявлението и приложените към него документи органът по признаване писмено уведомява заявителя за получаването им. Когато се установи липса на документи или непълнота на представените документи, органът по признаване уведомява писмено заявителя да представи в срок до два месеца съответните документи. Ако заявителят не представи необходимите документи в срок до два месеца от получаване на уведомлението по процедурата по признаване на съответната професионална квалификация се прекратява. Органите по признаване създават експертни комисии, които разглеждат подадените заявления и документи за признаване на професионална квалификация и представят на органа по признаване мотивирано предложение за признаване или за отказ от признаване на професионална квалификация в съответствие с изискванията на този закон. Когато доказателствата за професионална квалификация имат съществени несъответствия с изискванията на този закон, комисиите предлагат на органа по признаване да предостави на заявителя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. Органът по признаване взема решение за признаване или отказва да признае професионалната квалификация по съответната професия в срок до три месеца от датата, на която са подадени заявлението и всички необходими документи, въз основа на предложение на комисиите. При вземане на решение за признаване на професионална квалификация по съответната професия органът по признаване или оправомощено от него длъжностно лице издава удостоверение за признаване по утвърден от органа по признаване образец. Органът по признаване отказва признаване на съответна професионална квалификация с мотивирана писмена заповед, за която уведомява писмено заявителя. Разпоредбата на чл. 5 от Закона за признаване на професионалните квалификации предвижда, че граждани на държави-членки, които притежават доказателства за професионални квалификации, придобити в друга държава - членка, могат да упражняват регулирана професия в Република България в съответствие с българските закони. Признаването на професионални квалификации за професиите "лекар", "медицинска сестра", "лекар по дентална медицина", "ветеринарен лекар", "акушерка", "магистър-фармацевт" и "архитект" се извършва в съответствие с минималните квалификационни изисквания за упражняване на тези професии съгласно Директива 2005/36 (ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно признаването на професионалните квалификации. При липса на пълна нормативна уредба на случаи като разглеждания, когато професионалната квалификация е придобита в трета държава от лице, български гражданин, по аналогия следва да се приложат същите разпоредби. Тъй като липсва възможност за автоматично признаване по реда и при условията на глава трета от Закона за признаване на професионални квалификация на издадените от учебни институции на трета държава удостоверения за професионална квалификация, при което да им бъде дадено действие на територията на страната, каквото имат удостоверенията за професионална квалификации, издавани от български учебни институции, лицата, които притежават такива удостоверения, преминават през процедура, в рамките на която се извършва сравнение между съдържанието на получената в трета държава квалификация с тази, която се придобива след обучение в България. Сравнението следва да се основава едновременно на минималните квалификационни изисквания за упражняване на регулираната професия съгласно Директива 2005/36 (ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно признаването на професионалните квалификации и на изискванията, въведени от българското законодателство. Аргументи в подкрепа на този извод се съдържат във вече цитираните разпоредби на чл. 5 и чл. 77, ал. 2, т. 4 от Закона за признаване на професионални квалификации. Макар да е процесуална, разпоредбата на чл. 77, ал. 2, т. 4 от Закона за признаване на професионалните квалификации съдържа указание от материалноправен характер, установявайки изискване за съответствие на придобитата в трета държава професионална квалификация с нормативните изисквания, установени в Република България за придобиване на същата професия. Едновременно с това трябва да се държи сметка, че в голямата част от случаите не може да има пълно покритие между обучението, предвидено по националната образователна системи и това, което е проведено в чуждестранна учебно заведение. Това изключва механичното сравнение между броя на учебните дисциплини и часовете на обучение, какъвто подход, в противоречие с целта на закона, е бил приложен при разглеждане на заявлението на Зорница Иванова. Във всички случаи органът по признаване на приемащата държава следва да се ангажира с преценка дали придобитата квалификация съответства общо на квалификацията, която се изисква по националната система и придобил ли е специалистът необходимите за упражняване на професията знания и умения. Административният орган не е сравнил придобитата от Зорница Иванова квалификация с минималните квалификационни за упражняване на регулираната професия съгласно Директива 2005/36 (ЕО на Европейския парламент и Съвета относно признаване на професионалните квалификации. Съгласно чл. 44, раздел VII, от Директива 2005/36) ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно признаването на професионалните квалификации, удостоверенията за професионална квалификация "фармацевт" следва да удостоверяват завършено обучение с минимална продължителност от 5 години, което включва като минимум редовно теоретично и практическо обучение с продължителност 4 години, проведено в университет или друго висше учебно заведение с признат еквивалентен статут, шестмесечен стаж в аптека с общ достъп или в болнично заведение под контрола на фармацевтичния отдел на болничното заведение. Цикълът на обучение следва да включва като минимум програмата по т. 5.6.1 от приложение V. Както е записано в чл. 44, т. 3 от Директива 2005/36 (ЕО, обучението по фармация гарантира, че заинтересованото лице е придобило достатъчни познания за лекарствата и веществата, използвани за производството на лекарства; достатъчни познания за фармацевтичните технологии и за физичния, химичния, биологичния и микробиологичния контрол на лекарствата; достатъчни познания за метаболизма и въздействието на лекарствата и действието на токсичните вещества, както и за употребата на лекарствата; достатъчни познания за оценяване на научната информация за лекарствата и способност за предоставяне на подходяща информация въз основа на тези познания; достатъчно познаване на законовите и другите изисквания, свързани с фармацевтичната практика. Що се отнася до придобитата професионалната квалификация на Зорница Иванова, тя не отговаря само на изискването за провеждане на стаж в аптека за срок от 6 месеца. Както беше посочено по-горе, макар да не са констатирани съществени несъответствия на проведеното с изискващото се обучение, административният орган не е направил преценка дали заявителят има достатъчния обем теоретични и практически познания, необходими за упражняване на професията. Не е било отчетено, че някои от изучаваните дисциплини са с различно наименование, а други обединяват повече от една от дисциплините, предвидени в националната образователна система. Допуснати са неточности при интерпретиране не представените доказателства, което е довело до неверни фактически констатации. Комисията неправилно е приела, че е налице съществено несъответствие, позовавайки се на експертното заключение, което обаче включва извод само за несъответствие. От своя страна, административният орган е посочил, че предметът "Фармакология" е изучаван 154 часа, а всъщност обучението е в рамките на 187 часа, както се установява от представеното от жалбоподателката извлечение от зачотната ведомост, неразделна част от издадената й диплома за завършено висше образование. Посочено е още, че "Технология на лекарствените форми" е изучавана 312, при изискващи се 405 часа. В извлечението към дипломата обаче не е посочена дисциплина с такова наименование и хорариум 312 часа. Жалбоподателката е била обучавана по дисциплините "Аптечна технология на лекарствата" - 243 часа и "Технология за лекарствените средства в промишленото производство" - 189 часа, което общо прави 432 часа. В жалбата е направено възражение и по отношение на констатацията на административния орган, че не са изучавани дисциплините "токсикология", "фармацевтичен анализ" "фармацевтични грижи". Според жалбоподателката, на предмета "токсикология" съответства предмета "токсикологична химия", на предмета "токсикологичен анализ" отговаря предмета "стандартизация на фармацевтичните продукти", а на предмета "фармацевтични грижи" - "фармацевтична етика и деонтология". Основателността на възражението не може да бъде проверена, тъй като не е бил извършен същински анализ, съдържащ обосновано сравнение между изучаваните по националната образователна система и тези, изучавани във Факултета по фармация на Лвовския национален медицински университет, учебни дисциплини, което сочи на допуснато от органа нарушение на чл. 35 АПК. Министърът на здравеопазването не е обсъдил действието на Спогодбата между правителството на Република България и Кабинета на министрите на Украйна за взаимно признаване на документи за образование, научни степени и научни звания, одобрена с решение № 630 от 3 септември 2001 г. на Министерския съвет, в сила от 24 юни 2002 г., с което е допуснал противоречие с материалния закон, в частност с разпоредбата на чл. 8 ал. 2 от Закона за признаване на професионални квалификации, според която професионална квалификация за упражняване на регулирана професия се признава на граждани на трети държави, придобили право да упражняват същата професия в държава, с която Република България има сключен международен договор за или включващ клаузи за взаимно признаване на професионална квалификация по тази професия, при договорените условия. Във връзка с довода на жалбоподателката за наличието на признаване на висшето й образование по медицина от министъра на образованието с образователно-квалификационна степен "магистър по фармация", на основание чл. 10, ал. 2, т. 4 от Закона за висшето образование, следва да се отбележи, че представеното удостоверение № 9-51/10.04.2008 г. на Министерството на образованието и науката не дава достъп до упражняване на регулираната професия "магистър- фармацевт" в Република България. Признаването на висшето образование на Зорница Иванова е извършено по реда на Наредбата за държавните изисквания за признаване на придобито висше образование и завършени периоди на обучение в чуждестранни висши училища, посредством сравняване на данните от представените документи и установените изисквания за придобиване на висше образование по същата и/или по сродна специалност в българските висши училища. Признаването на висше образование, придобито в чуждестранни висши училища, е официално писмено потвърждение на стойността на дипломата за висше образование или на друг аналогичен документ, издаден от образователна институция, призната от компетентен държавен орган за част от системата на светското висше образование на съответната държава. Както при признаване на професионалната квалификация, така и при признаване на придобитото образование в чуждестранни учебни заведения, се прави оценка за съответствие на проведеното обучение с държавните образователни изисквания, но се издават актове с различен предмет и последици. С оглед констатираните нарушения на производствените правила и на материалния закон следва да се приеме, че обжалваната заповед на министъра на здравеопазването е незаконосъобразна и следва да се отмени. Тъй като съдът не може да се произнесе по същество, преписката следва да се изпрати на министъра на здравеопазването за ново разглеждане, при спазване на дадените указания по тълкуването и прилагането на закона. При новото разглеждане органът по признаване на професионални квалификации следва да се обсъди и приложението на специалните разпоредби § 3а и 3б от допълнителните разпоредби на Закона за признаване на професионални квалификации, които съдържат привилегировани условия за признаване на квалификацията на български граждани, обучавали се в трета държава. По изложените съображения и на основание чл. 173, ал. 2 АПК Върховният административен съд