Решение № 10577 от 8.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12618/2018 г.

Решение № 10577 от 8.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12618/2018 г., III о., докладчик съдията Юлиян Киров Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационен протест, подаден от прокурор в Окръжна прокуратура Търговище против Решение № 77/17.08.2018 г. по административно дело № 75/2018 г. на Административен съд – Търговище.

В протеста са развити доводи за неправилност и незаконосъобразност на съдебното решение, поради нарушение на материалния закон.

Изложени са съображения, че изискванията на чл. 28 от ЗНА в приложимата му редакция са относими към наредбите на общинските съвети. Намира, че обжалваната Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на община Попово, взета с Решение № 30 по Протокол № 19/14.04.2005 г. на Общински съвет- Попово (Наредбата) е приета при съществено нарушение на процесуалните правила.

Моли да се отмени решението на АС Търговище.

Ответникът Общински съвет Попово, редовно призован, в съдебно заседание не изпраща представител и не ангажира становище по касационния протест.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационния протест. Намира, че наредбата на Общински съвет– Попово е приета при съществено нарушение на процесуалните правила. Счита, че протестът на ОП– Търговище следва да бъде уважен, а решението на първоинстанционния съд да бъде отменено.

Върховният административен съд, трето отделение, намира, че касационният протест е подаден в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна, участвала в първоинстанционното производство, за която съдебният акт в протестираната част е неблагоприятен, поради което е процесуално допустим.

Разгледан по същество, същият е ОСНОВАТЕЛЕН.

Със съдебното решение е ОТХВЪРЛЕН протеста на прокурор- Д. С. при Окръжна прокуратура- Търговище срещу Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на община Попово, приета с Решение № 30 по Протокол № 19/14.04.2005 г. на Общински съвет- Попово.

За да постанови този резултат, адм. съд счита, че при приемането на оспореният акт не са допуснати съществени процесуални нарушения, доколкото към момента на приемането му, не са били регламентирани специални правила за приемането на подзаконовите нормативни актове, а протестираната Наредба е приета на заседание на ОС при наличие на кворум и с необходимото мнозинство.

Съдът намира, че разпоредбата на чл. 28 от ЗНА в приложимата и редакция- ДВ бр. 55/17.06.2003 г. в сила от 18.12.2003 г. не предвижда изискване проектите за подзаконови нормативни актове да са придружени с мотиви, като същата нормата се отнася само до законопроектите.

Счита, че текстът на чл. 32 от ЗНА е още едно категорично указание, че терминът "законопроект", употребен в чл. 28 от ЗНА не обхваща всички проекти за нормативни актове, а само тези с ранг на закон.

В заключение приема, че липсата на мотиви при представяне на проекта на протестираната разпоредба не представлява съществено процесуално нарушение.

Проверено е и съответствието на оспорената Наредба с материалния закон, като адм. съд не намира основание да приема, че текстовете на протестираната Наредба противоречат на нормативен акт от по- висока степен.

В заключение е достигнат извод, че протестираната Наредба не е незаконосъобразна и протестът срещу нея следва да бъде отхвърлен.

Съдебното решение е НЕПРАВИЛНО.

Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по- висока степен. Всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по- висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение чл. 8 от ЗНА, чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 от ЗМСМА.

Неправилно съдът е приел, че липсват нарушения на административно- производствените правила. Напротив, след като от общинския съвет не е доказано спазването на административно- производствените правила, следва да се приеме, че те са нарушени.

1. Наредбата не е приета при спазване на специалните процесуални правила за това. Според чл. 20 от Указа за прилагане на ЗНА (редакцията обн. ДВ, бр. 39 от 1974 г. ), при изготвяне на проекти за постановления, правилници, наредби и инструкции се прилагат съответно чл. 10, 11 и 13.

Нормата на чл. 10 от Указа (Обн. - ДВ, бр. 39 от 1974 г., отм.) регламентира, че в плана за изготвяне на законопроекта се определят: 1. наименованието на закона; 2. етапите и сроковете за изготвяне на законопроекта, съобразно чл. 13; 3. съставителят на законопроекта.

Разпоредбата на чл. 13, ал. 1 от Указа гласи, че изготвянето на законопроекта обхваща: 1. изготвяне на първоначален проект; 2. обсъждане на проекта; 3. изготвяне на втори проект, когато се наложат съществени изменения на първоначалния проект. Съобразно характера и обсега на предложените изменения могат да се изготвят и обсъждат и следващи варианти на проекта- чл. 13, ал. 2 от Указа.

В производството по одобряване на проект за наредба, който да бъде представен на общинския съвет за гласуване, принципно обхваща следните фази: планиране, проектиране и обсъждане, включително неколкократно обсъждане в определени хипотези. Предвид чл. 9, ал. 1 от Указа, се налага извод, че планът по чл. 10 се съставя от органа, който трябва да издаде акта, а когато този орган е колективен – от неговия председател.

В процесния случай не е приложен проект на Наредбата по смисъла на чл. 13, ал. 1, т. 1, вр. чл. 20 от Указа и по никакъв начин не става ясно изготвян ли е такъв, какво е било неговото съдържание и кой е неговият съставител.

1. В случая е безспорно, че липсва изготвен първоначален проект, същият не е бил придружен от мотиви, както изисква чл. 28 от ЗНА в относимата редакция ДВ, бр. 27 от 1973 г. – законопроектът /в случая проектът на Наредбата/ да се изготвя съобразно този закон и указа за неговото прилагане, като се придружава от мотиви.

Противно на приетото от решаващия съд, настоящият съдебен състав намира тази норма за общо приложима не само по отношение на законите, а и на подзаконовите нормативни актове. Това се потвърждава и от последвалите законодателни промени в нормата на чл. 28 от ЗНА, в духа на които правната тежест на мотивите, изготвени съобразно изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, е определена от законодателя с разпоредбата на ал. 3 на същия текст, която вменява забрана за обсъждане на предложението от компетентния орган в случай, че към него не са приложени мотиви.

В случая липсват мотиви за приемане на оспорената наредба. Това процесуално нарушение е самостоятелно основание за отмяна на подзаконовия нормативен акт.

ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативни актове, както и на нормативните административни актове. Това е съществено изискване, залегнало в основите на административните производства въобще. Пълната липса на мотиви към внесеното предложението за проект на Наредба препятства възможността на заинтересованите лица да направят предложения и да изложат становища преди приемането му- чл. 27 ЗНА.

Процедурата, касаеща приемането на подзаконов нормативен акт е регламентирана императивно в защита на публичния интерес, като нарушаването й винаги е съществено. Мотивите безспорно имат съществено значение, обезпечават и гарантират ефективността на етапа на обсъждане.

1. На следващо място, липсват доказателства за проведено обсъждане на проекта. Неговата цел е да се даде гласност, да се осигури достъп и възможност за ангажиране на становища от постоянни и временни комисии, както и от граждани – адресати на подзаконовия административен акт. Наред с това липсват данни за разглеждане и обсъждане на проекта от други постоянни или временни комисии.

На следващо място липсват доказателства проектът за наредбата да е довеждан до знанието на заинтересованите лица по някой от посочените в действащата към него момент разпоредба на чл. 2 а от ЗНА / редакция ДВ, бр. 55 от 2003 г. / - чрез изпращането му до представителни организации на тези лица, чрез публикуването му в средствата за масово осведомяване, в Интернет или чрез оповестяването му по друг подходящ начин.

Уведомяването на заинтересованите лица– бъдещи адресати на нормативния акт и обсъждането на проекта за същия е израз на основни принципи на административния процес като откритост, публичност и прозрачност- чл. 26, ал. 1 ЗНА и чл. 12 АПК.

Законодателят е придал важно значение на предварителното разгласяване и обсъждане на проекта за нормативен акт, с всички заинтересовани лица и организации преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, тъй така се осигурява реализиране на възможността за изразяване на мнения, становища и възражение на заинтересованите лица, които биха довели до приемане на различна редакция на оспорената Наредбата- чл. 13, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от Указа. Целта е да се гарантира обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на административните актове.

Европейският съд по правата на човека в своите решения счита, че при регламентация на основните права вътрешното законодателство, следва да е достъпно, придвидимо и прецизно. Нормотворчеството изисква специализираност, пълнота, всеобхватност и изчерпателност при уреждане на обществените отношения в определена област- чл. 10, чл. 12 от ЗНА. Това от своя страна осигурява на гражданите, спрямо които се прилага достъпност, прозрачност и яснота на правната регламентация- чл. 9, ал. 1 от ЗНА, чл. 12, ал. 1 от АПК. При приемане на оспорената наредба това не е спазено.

В случая такова обсъждане не е осигурено, с което съществено са нарушени процесуалните правила по издаване на оспорения подзаконов административен акт. Вярно е, че в случая от приемането на Наредбата е изминал относително дълъг период от време, но липсата на доказателства за обявяването и обсъждането на проекта й не може да бъде обяснено с това обстоятелство. Съгласно от чл. 23 от Указа за прилагане на ЗНА, за всеки проект за нормативен акт се образува досие, което отразява хода на изготвяне на проекта и се попълва от съставителя, а когато съставителят е комисия – от нейния председател. На Общински съвет е вменено съхраняване на пълно досие- чл. 23, ал. 3 от Указа.

На последно място, няма данни и не се твърди оспорената Наредба да е била разгласена по предвидения в чл. 37, ал. 2 от ЗНА ред.

Тези пропуски съществено нарушават реда за приемане на подзаконови нормативни актове, който цели да гарантира обективността, безпристрастността и качеството на актовете. Същите нарушения съставляват основание за незаконосъобразност по чл. 146, т. 3, вр. чл. 196 от АПК.

Предвид изложените съображения, съдебното решение е постановено в нарушение на материалния закон и необосновано, поради което следва да бъде отменено. Спорът е изяснен от фактическа страна и следва изводът, че протеста на прокурор при Окръжна прокуратура Търговище е основателен.

С оглед на това решението следва да бъде отменено и спорът да бъде решен по същество с отмяна на Наредбата на Община Попово.

Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, трето отделение,