Решение № 5742 от 3.05.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2188/2010 г.

Решение № 5742 от 3.05.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2188/2010 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Галина Матейска Производството пред петчленен състав на Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по повод на постъпила касационна жалба от Д-р Лиляна Найденова Тороманова, гр. София, чрез пълномощник адв. Цанка Тодорова Тороманова - САК, срещу решение № 303 от 11.01.2010 г. постановено по адм. дело № 10117/2009 г. по описа на Върховен административен съд, Първо А отделение. Касационният жалбоподател счита, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Твърди, че независимо от изчерпателно изложените в жалбата правни доводи за нищожност и незаконосъобразност на атакувания административен акт - Указание № 2/02.09.1998 г. на Министъра на здравеопазването, първоинстанционният съд я е отхвърлил като неоснователна. По подробно развити съображения моли съдебното решение да бъде отменено, първоинстанционната жалба да бъде уважена като на основание чл. 193 от АПК указанието да бъде обявено за нищожно, а при условията на алтернативност същото да бъде отменено изцяло като незаконосъобразно. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - Министъра на здравеопазването, чрез двамата си процесуални представители - юрисконсулти Величкова и Цветкова оспорват касационната жалба и молят да бъде оставено в сила атакуваното с нея решение на тричленния състав на ВАС. Представена е писмена защита с подробни съображения. Участвуващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че решението е недопустимо като постановено по недопустима на основание чл. 159, т. 1 от АПК жалба. В съответствие с разпоредбата на чл. 75 от АПК съдът е приел, че оспореният акт - Указание № 2/09.02.1998 г. за начини и средства за дезинфекция в здравните заведения не е нормативен административен акт. Предмет на спора в случая са указания, дадени от Министерство на здравеопазването до подчинените му здравни заведения, касаещи дезинфекцията в тях. Съгласно чл. 3, т. 2 от ППЗНЗ /отм., в сила към датата на издаване на указанията/, Министерството на здравеопазването чрез своите звена на централно подчинение осъществява организационно и методическо ръководство и контрол на здравните органи и заведения и на други звена, осъществяващи здравеопазна дейност, по отношение на планирането, организацията, координацията и интеграцията на дейностите по профилактиката и опазването и укрепването на общественото здраве и хигиенно - противоепидемичното осигуряване. Актът не е и общ административен характер, тъй като има многократно действие /арг. от противното на чл. 65 от АПК/. Оспореното Указание създава задължения за органи и организации, подчинени на МЗ и с тях не се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или ЮЛ. Указание № 2/1998 г. не предвижда санкции. Актът за установяване на административно нарушение № 000667/13.04.2009 г., въпреки че сочи Указание № 2/1998 г., се основава на нарушени изисквания на Закона за здравето /ДВ, бр. 70/2004 г./. Указанието не е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК. По своя правен характер оспореният акт е вътрешноведомствен акт с организационно-методичен характер. Спрямо него не се прилагат разпоредбите на кодекса /арг. от чл. 2, ал. 2 от АПК/, поради което и не подлежи на оспорване. Становището на прокурора е решението да се отмени и да се остави без разглеждане жалбата поради липса на акт, подлежащ на оспорване. Касационната жалба е подадена в законоустановения в чл. 211, ал. 1 АПК 14 - дневен срок от надлежно упълномощен адвокат - пълномощник на страна по чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която постановеният съдебен акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. При разглеждането й по същество, настоящият петчленен състав на Върховния административен съд констатира следното: С решение № 303 от 11.01.2010 г. по адм. дело № 10117/2009 г., в производство по реда на чл. 179 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), тричленен състав на Върховния административен съд на Република България - Първо А отделение ОТХВЪРЛЯ жалбата на Лиляна Найденова Тороманова против Указание № 2/02.09.1998 г. на Министъра на здравеопазването за начина и средствата за дезинфекция в здравните заведения. На първо място съдебният състав е приел, че жалбата е процесуално допустима, след което, като я е разгледал по същество е констатирал, че същата е неоснователна. Посочил е, че оспореното Указание е създадено с приемането му от Министъра на здравеопазването като орган на изпълнителната власт и съдържа административноправни правила, които се отнасят за определяем и ограничен брой адресати, изрично изброени в т. 3, 4, 5 и 6 от Указанието и обстоятелството, че тези правила имат и многократно правно действие, не ги дефинира като нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК, защото нямат неограничен и неопределен кръг адресати. Няма данни Министърът на здравеопазването да е издал подзаконови правни норми въз основа на законова делегация и в рамките на предоставената му компетентност, поради което оспорените разпоредби не подлежат на обнародване в Държавен вестник, за да са действителни и да пораждат правни последици, и основното възражение в жалбата на Лиляна Тороманова, че необнародването на Указанието го определя като нищожен или незаконосъобразен акт е счетено за неоснователно. Освен това първоинстанционният съд е приел, че Указанието е издадено в кръга на компетентността на Министъра на здравеопазването с оглед обстоятелството, че създава правила в областта на здравеопазването, няма данни да са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, като е спазена писмената форма за оформяне на общи административни актове, не се констатира противоречие с материалноправни разпоредби или несъответствие с целта на закона. Като краен извод съдът е посочил, че не са налице основания за отмяната му по чл. 146 от АПК. Производството по адм. дело № 10117/2009 г. пред тричленния състав на Върховния административен съд е образувано по жалба от 06.07.2009 г. на Д-р Лиляна Найденова Тороманова, гр. София, чрез пълномощник адв. Цанка Тодорова Тороманова - САК, срещу Указание № 2 от 02.09.1998 г., издадено от МЗ за начини и средства за дезинфекция в здравните заведения (публ. в Служебен бюлетин на МЗ № 1/1999 г.). Основното твърдение в жалбата е, че това Указание е нормативен административен акт, който не е обнародван в "Държавен вестник", поради което не произвежда целеното с неговото издаване правно действие и затова ако бъде приложен преди да бъде публикуван, ще е налице незаконно действие, извършено без нормативно основание (при липсващо нормативно основание). Тази жалба е инициирана от съставен на жалбоподателката като "гинеколог" в АИПСМП - АГ на 13.04.2009 г. АКТ за установяване на административно нарушение поради това, че не извършва хигиенна дезинфекция на ръце - представеният дезинфектант е с изтекъл срок на годност до месец 12.2008 г. и издаденото въз основа на него Наказателно постановление за налагане на глоба в размер на 200 лева, връчено й на 29.06.2009 г. Според жалбоподателката Указанието е нормативен административен акт. Тричленният състав на ВАС е приел, че оспореното Указание е общ административен акт. В становището си пред петчленния състав на ВАС прокурорът от ВАП изразява становище, че Указанието е вътрешноведомствен акт с организационно-методичен характер. Както се вижда, основният спор по делото е какъв е характера на Указание № 2 от 2.09.1998 г. за начини и средства за дезинфекция в здравните заведения. В това Указание се съдържат множество други указания, които са дадени на основание чл. 18, ал. 1, т. 3 и т. 14 от ППЗНЗ. Съгласно посочените текстове, "на държавен санитарен контрол подлежат: т. 3 - създаването и изменението на стандартизационни документи, нормали, технически правила, норми и указания и т. 14. - дезинфекциите, дезинсекциите и дератизациите и препаратите, произвеждани и внасяни за тях". Указание № 2/1998 г. е дадено, но не е издадено въз основа на някаква законова норма. При тези данни настоящият петчленен състав намира, че Указанието не е нормативен административен акт и в тази връзка се споделят съображенията на тричленния състав на ВАС, че такъв акт не подлежи на обнародване в "Държавен вестник" по силата на Закона за нормативните актове. Указание № 2/1998 г. обаче не може да се квалифицира и като общ административен акт по дефиницията на чл. 65 от АПК. Една от характеристиките на общия административен акт е, че същия е с еднократно правно действие, а процесното Указание очевидно не е с еднократно, а е с многократно правно действие, като е отделен въпроса за броя лица, до които се отнася. Безспорно Указание № 2/1998 г. не е и индивидуален административен акт по смисъла на чл. 2 от действащия към момента на издаването му Закон за административното производство (ЗАП), нито по чл. 21 от сега действащия АПК. По своята същност Указание № 2 от 2.09.1998 г. е вътрешнослужебен акт, а именно такъв, с който се създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта. Такова определение се съдържа в чл. 3, т. 4 от отменения ЗАП и в чл. 7, т. 3 от отменения ЗВАС (Закон за Върховния административен съд), и двата закона действали към момента на издаване на Указанието. Същото правно разрешение е залегнало и в чл. 2, ал. 2, т. 3 от новия АПК, като е добавено, че разпоредбите на кодекса не се прилагат, освен ако с тези актове се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. Съгласно Решение № 21 от 26.10.1995 г. на Конституционния съд по конституционно дело № 18/1995 г. за тълкуване на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, вътрешнослужебните актове подлежат на обжалване ако с тях се нарушават или застрашават права или законни интереси на граждани и юридически лица, освен ако не са изключени изрично със закон от съдебно обжалване. В конкретния случай Указание № 2 от 2.09.1998 г. не е изключено изрично от съдебен контрол, а засяга правата и интересите на жалбоподателката в качеството й на доктор - регистриран като лечебно заведение "Амбулатория за специализирана медицинска помощ - индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - АГ болести", вписано в регистъра на Районен център по здравеопазване София - град. Следователно подадената срещу него жалба е процесуално допустима, но разгледана по същество е неоснователна, защото обжалваното Указание не подлежи на обнародване в "Държавен вестник", каквото е единственото оплакване на жалбоподателката срещу него. Обжалваното пред петчленния състав съдебно решение не е недопустимо, каквото е становището на представителя на Върховната административна прокуратура. При служебната проверка на основание чл. 218, ал. 2 от АПК не се констатира същото да е нищожно. Като краен резултат то съответства и на материалния закон. С оглед изложеното, решението следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - Петчленен състав - Първа колегия,