Решение № 12775 от 24.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 8012/2016 г.

Решение № 12775 от 24.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 8012/2016 г., III о., докладчик съдията Юлиян Киров Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по подадена касационна жалба от Общински съвет Несебър (О. Н.) срещу Решение № 932 от 17.05.2016 г., постановено по адм. дело № 577/2015 г. на Административен съд- гр. Б. (АС Б.), с което по оспорване на Областен управител на област с административен център- гр. Б., обективирано в Заповед № РД-09-8 от 23.03. 2015 г., се ОТМЕНЯ като незаконосъобразно Решение № 1095, прието в т. 15 от Протокол № 30 от 5.03.2015 г. на Общински съвет- Несебър, с което на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл. 6, ал. 1 от Закона за общинската собственост (ЗОС) е обявен за частна общинска собственост, поради отпадане на предназначението му по чл. 3, ал. 2 ЗОС общински поземлен имот на площ от 1212 кв. м., представляващ УПИ IV- общ. 391,618 в кв. 5001 по плана на к. к. "Слънчев бряг-запад". В жалбата се излагат твърдения за неправилност на обжалваното решение поради противоречие с материалния закон и необоснованост. Оспорва се извода на съда, че оспореното решение на Общински съвет Несебър по чл. 3, ал. 2 от ЗОС представлява общ административен акт и след като не е спазена процедурата по чл. 66 от АПК това определя неговата незаконосъобразност. Счита, че в това производство не участват заинтересовани страни, доколкото то касае само общинската собственост и процесното решение няма белезите на общ адм. акт. Посочва, че от представените писмени доказателства се установява, че имотът е с променено предназначение, като по реда на Закона за устройство на територията (ЗУТ) е проведена процедура за промяна на конкретното предназначение на имота по чл. 8, ал. 1 от ЗУТ. Сочи се, че с приемането на това Решение № 929/1.09.2014 г. на общински съвет, с което е одобрен ПУП- ПРЗ по реда на ЗУТ, процесния УПИ няма характеристиките на имот с публичен характер, тъй като не попада в нито една от характеристиките по чл. 3, ал. 2 от ЗОС. Н., че общината запазва част от публичния характер на собствеността, посредством увеличаване на размерите на двете пешеходни алеи. Предвид посоченото се иска отмяна на съдебното решение. Касационният жалбоподател Общински съвет Несебър, в съдебно заседание, чрез адв. К. поддържа касационната жалба. Моли за постановяване на решение, което да отмени Решение № 932, постановено по адм. дело № 577/2015 г. по описа на Адм. съд- гр. Б., като неправилно и необосновано, като вместо него се постанови друго, което да отхвърли оспорването на Областния управител на О. Б., като неоснователно. Претендира и разноски за настоящата инстанция. Ответникът: Областен управител на област Б. в писмен отговор, подаден на 29.06.2016 г. счита касационната жалба за неоснователна и недоказана, а Решение № 932 от 17.05.2016 г., постановено по адм. дело № 577/2015 г. на Административен съд- гр. Б. за обосновано и правилно, като постановено при изяснена фактическа обстановка и в съответствие с материалния закон. Позовава се на разпоредбата на чл. 6, ал. 1 и чл. 3, ал. 2 от ЗОС, като се твърди, че при приемане на оспореното Решение № 1095, взето по т. 15 от Протокол № 30 от 5.03.2015 г., относно промяна на характера на общинската собственост, адм. орган- Общински съвет Несебър не е обосновал защо процесния имот е изгубил предназначението си да задоволява трайно общински потребности от общинско значение. Счита се, че липсата на мотиви опорочава решението, препятства съдебния контрол и представлява самостоятелно основание за отмяна на административния акт като незаконосъобразен. Намира за правилно възприетото от АС Б., че решението на Об С Несебър е прието в нарушение на процедурата по издаване на общи административни актове, които са посочени в чл. 66 и сл. от АПК. Посочва за неприемливо твърдението на касатора, че с одобряване изменението на ПУП- ПЗР за процесния имот е отпаднало предназначението на същия за трайно задоволяване на обществени потребности от местно значение, като се прави разграничение между "предназначението", по смисъла на чл. 8 от ЗУТ, придадено по силата на приетия ПУП- ПЗР и "предназначението" на имота "за трайно задоволяване на обществени потребности от местно значение" по смисъла на чл. 3, ал. 2, т. 3 от ЗОС. П. тези съображения моли да се остави без уважение подадената касационна жалба и да се потвърди решението на АС Б.. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че съдебното решение е постановено при изяснени фактически обстоятелства и при правилно прилагане на материалния закон. Намира, че Решение № 929 по протокол от 1.09.2014 г. за приемане на ПУП- ПЗР, с което е мотивирано приемането на процесното решение на Об С, е неотносимо и не обосновава наличието на основание на чл. 6, ал. 1 от ЗОС. П., че липсват доказателства, че процесният имот е престанал да задоволява определените му обществени потребности, поради което оспореното решение на Об С е незаконосъобразно. Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото прие следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, което я прави процесуално допустима. С обжалваното Решение № 932 от 17.05.2016 г., постановено по адм. дело № 577/2015 г. на Административен съд- гр. Б. по оспорване на Областен управител на област с административен център- гр. Б., обективирано в Заповед № РД-09-8 от 23.03.2015 г., се ОТМЕНЯ като незаконосъобразно Решение № 1095 на Общински съвет- Несебър, взето по т. 15 от дневния ред на заседание, проведено на 5.03.2015 г. и отразено в Протокол № 30, с което на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА и чл. 6, ал. 1 от ЗОС е обявен за частна общинска собственост, поради отпадане на предназначението му по чл. 3, ал. 2 ЗОС общински поземлен имот на площ от 1212 кв. м., представляващ УПИ IV- общ. № 391.618 в кв. 5001 по плана на к. к. "Слънчев бряг-запад". В съдебния акт се намира за безспорно установена публичната общинска собственост на УПИ IV-общ. в кв. 5001 по плана на к. к. "Слънчев бряг-запад", съобразно АПОС № 1950 от 29.04.2004 г. /л. 144 от делото/. Според решаващият съд решението на О. Н. е взето при необходимия кворум и мнозинство, с поименно гласуване, т. е. при спазване нормите на чл. 27, ал. 4 и 5 ЗМСМА, въз основа на докладна записка на кмета на общината. Намира, че същото е в предвидената от закона писмена форма, но при неговото приемане са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалния закон. Счита, че оспореното решение по чл. 6, ал. 1 ЗОС представлява общ административен акт, тъй като е с еднократно правно действие и засяга права, свободи и законни интереси на неопределен кръг лица- всички лица, ползващи имотите по предназначението им по чл. 3, ал. 2 ЗОС, каквото е предназначението на площи за озеленяване и пешеходна зона. Посочва, че по делото липсват данни да е изпълнена процедурата по чл. 66 АПК и съответно не е осигурено участието на визираните като заинтересовани лица по смисъла на чл. 69 АПК, като този порок представлява самостоятелно основание за пълната отмяна на атакуваното решение на Общински съвет- Несебър. АС Б. е обсъдил мотивите на заповедта на областния управител, относно твърдяната материалната незаконосъобразност на решението по чл. 6, от ЗОС както и направеното искане за обявяване нищожност по реда на косвения съдебен контрол на Решение № 929 от 1.09.2014 г. на Общински съвет- Несебър, с което е одобрен ПУП- ПРЗ по реда на ЗУТ въз основа, на което е прието процесното решение. Посочва се, че в конкретния казус, оспореното Решение № 1095/5.03.2015 г. на Общински съвет- Несебър е взето, след като с Решение № 929/1.09.2014 г., Общинският съвет е одобрил изменение на ПУП- ПРЗ за описания имот, като отреждането вече не е "за пешеходна зона и озеленяване", а за "курортно-рекреационно строителство"- зона "Ок". Счита се, че това решение представлява отделен, самостоятелен административен акт по ЗУТ, който не е бил оспорен и е влязъл в сила. Предвид изложеното от първостепенния съд се счита, че косвеният съдебен контрол върху този акт е недопустим, независимо, че именно той е посочен като основание за приемане на последващото, оспорено решение, предмет на съдебен контрол в съдебното производство. От решаващия съд се счита, че общинският съвет се е позовал на своя предходен акт, с който се одобрява изменението на ПУП и е променено предназначението на имота по смисъла на чл. 8 ЗУТ, но това обаче не е достатъчно и не може автоматично да обоснове извод, че е отпаднало предназначението на имота "за трайно задоволяване на обществените потребности с местно значение" по смисъла на чл. 3, ал. 2 ЗОС. П. е, че по делото не са представени доказателства, от които да е видно въз основа на какви критерии и факти органът е приел, че предназначението на процесния имот за задоволяване на обществени нужди е отпаднало изцяло, което също има за последица отмяна на приетия акт. Настоящият състав на ВАС счита, че решението на АС Б. е неправилно, като подадената срещу него касационна жалба е ОСНОВАТЕЛНА. Необосновано в писмения отговор от ответника по делото се твърди, че липсват мотиви в решението на О. Н., което представлява самостоятелно основание за отмяна на административния акт като незаконосъобразен. В тази връзка правилно АС Б. на л. 258 приема, че оспореното решение е издадено в предвидената писмена форма. В допълнение на това настоящият съдебен състав счита същото и за надлежно мотивирано. Неоснователно и необосновано от ответника по делото се счита, че административният орган не е обосновал защо процесния имот е изгубил предназначението си да задоволява трайно общински потребности от общинско значение, тъй като оспореното решение на О. Н. и придружаващите го документи, дават отговор на този въпрос. Д. процесното решение не съдържа детайлно и подробно изложение на обстоятелства, които са послужили за фактически основания за неговото издаване. Предвид неговата същност- решение на ОбС по чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, както и документите представляващи преписката към неговото приемане такава конкретика не е необходима. В процесното решение е посочено коректно правното основание послужило за неговото издаване- чл. 6, ал. 1, във връзка с чл. 3, ал. 2 от ЗОбС, което съответства на фактите, посочени в неговата обстоятелствена част. Фактическите основания за издаване на един акт могат да бъдат изложени и в друг акт, когато последния е приобщен към преписката и въз основа на него органът е направил изводите си. Изрично в съдържанието на обжалваното решение на Об С се посочва, че същото се издава вследствие на Решение на Общински съвет № 929/1.09.2014 г., взето с Протокол № 25 от 1.09.2014 г., с което е одобрен ПУП- ПРЗ по реда на ЗУТ и Докладна записка вх. № 146/25.02.2015 г. на Н. Д.- кмет на О. Н.. Именно в тези два документа, както и преписките към тях са посочени подробни фактически обстоятелства, които в своята конкретика и пълнота обуславят издаването на процесното решение на О. Н.. Всичко това обуславя извода, че процесното решение е издадено в изискуемата от закона писмена форма с излагане на фактически и правни съображения послужили за неговото издаване, което го квалифицира като надлежно мотивиран адм. акт, съобразно изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Неправилно от АС Б. се възприема, че оспореното решение по чл. 6, ал. 1 ЗОС представлява общ административен акт, тъй като е с еднократно правно действие и засяга права и законни интереси на неопределен кръг лица- всички лица, ползващи имотите по предназначението им по чл. 3, ал. 2 ЗОС, каквото е предназначението на площи за озеленяване и пешеходна зона. На първо място този извод, води до вътрешна противоречивост в съдебния акт, тъй като съдебното производство е проведено по реда на чл. 145 и сл. от АПК, като съдът не е провел производството съобразно изискванията на чл. 179- 184 от АПК. Посоченото в случая не представлява съдопроизводствено нарушение на решаващия съд, а допуснато от него нарушение на материалния закон. Това е така защото решението на О. Н. няма характер на общ административен акт, който да засяга неопределен кръг заинтересовани лица, тъй като се отнася единствено до общинското право на собственост и неговото конкретно упражняване от титуляра- Общински съвет Несебър. В случая не са налице засегнати нито неопределен, нито определяем кръг лица, тъй като интересите на местната общност се определят, реализират и защитават по специален ред- ЗМСМА, именно от основния орган на местното самоуправление- общинския съвет (чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА). Това се гарантира, чрез публичността на вземане на решения- чл. 28 от ЗМСМА, механизма на тяхното приемане, както и предвидената обжалваемост на тези актове- чл. 45, ал. 3 от ЗМСМА. В административното производството по чл. 6, ал. 2 и ал. 3 от Закона за общинската собственост, не участват заинтересовани страни, а общинският съвет сам решава въпроса за промяна вида на собствеността от публична в частна, доколкото този въпрос касае само общинската собственост. Предвид посочения индивидуален характер на акта, неправилно и необосновано АС Б. счита, че решението на О. Н. е прието в нарушение на процедурата по издаване на общи административни актове, посочена в чл. 66 и сл. от АПК, тъй като същата е неотносима и неприложима към настоящия случай. На следващо място аргументите развити от АС Б., с които обосновава общия характер на адм. акт и неговата неправилност, поради това, че от всички граждани се ползват площи за озеленяване и пешеходна зона, се отнасят до предходното решение за изменение на ПУП, на основание чл. 129, ал. 1 от ЗУТ и са неотносими, към настоящия спор с предмет последващото решение, взето на основание чл. 6, ал. 1 ЗОС. П. неговото приемане процесния имот № 391. 680 е със сменено предназначение и вече не е отреден за "озеленяване", а пешеходните алеи не попадат в неговите граници, а са обособени в отделни имоти № 390 и № 392, което е видно от представените по делото скици и неоспореното заключение на вещото лице, прието по делото. При това положение същият процесен имот няма предназначение като зелена площ, нито служи за обществено ползване, като алеи за пешеходци. Настоящият съдебен състав споделя изводите на АС Б., че е недопустим косвеният съдебен контрол върху Решение № 929/1.09.2014 г., с което общинският съвет е одобрил изменение на ПУП- ПРЗ за описания имот, тъй като последното представлява отделен, самостоятелен административен акт по ЗУТ, който не е бил оспорен и е влязъл в сила. Предходното решение представлява стабилен административен акт, който е постановен в отделно производство, по друг процесуален ред. Настоящата инстанция обаче, счита за неправилни и необосновани доводите на АС Б., че позоваването от страна на общинския съвет на предходния акт, с който е променено предназначението на имота по смисъла на чл. 8 ЗУТ, не е достатъчно и не може да обоснове извод, че е отпаднало предназначението на имота "за трайно задоволяване на обществените потребности с местно значение" по смисъла на чл. 3, ал. 2 ЗОС. Необоснован е също извода на решаващия съд, че по делото не са представени доказателства, от които да е видно въз основа на какви критерии и факти органът е приел, че предназначението на процесния имот за задоволяване на обществени нужди е отпаднал изцяло. Съгласно чл. 6 от ЗОС, статутът на собствеността може да бъде променен от публична в частна общинска, ако имотът е престанал да има предназначението по чл. 3, ал. 2 от ЗОС. В случая конкретният имот е бил такъв по чл. 3, ал. 2, т. 1 от ЗОС- имот, определен за публична собственост със закон- § 7, т. 4 от ЗМСМА и чл. 61, ал. 4 от ЗУТ. Правилото на чл. 6, ал. 1 от ЗОС намира приложение само, ако имотът е престанал да има предназначението си на имот- публична собственост, определен като такъв със закон. В настоящата хипотеза Законът за устройството на територията предвижда основание и процедура за промяна на конкретното предназначение по чл. 8, т. 1 от ЗУТ. Ето защо законосъобразността на решението на общинския съвет по чл. 6 от ЗОС е предпоставяно от извършената преди това промяна в предназначението на имота. Настоящият съдебен състав на ВАС счита, че след като с Решение № 929/1.09.2014 г., общинският съвет е одобрил изменение на ПУП- ПРЗ за описания имот, като отреждането вече не е "за пешеходна зона и озеленяване", а за "курортно-рекреационно строителство"- зона "Ок" е налице такава промяна в предназначението на имота. След като имотът е променил предназначението си и не притежава такава характеристика- публична собственост определена със закон- чл. 61, ал. 4 от ЗУТ, това обуславя наличието на задължителната предпоставка по чл. 6 от ЗОбС, а именно загубване на предназначението по чл. 3, ал. 2, т. 1 от ЗОбС, във вр. с чл. 8 ЗУТ. При наличието на тази задължителна предпоставка, релевантна е волята на О. Н., предвид неговите правомощия по чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, както и тези по чл. 3, ал. 2, т. 3 от ЗОбС да определя "другите имоти", предназначени за трайно задоволяване на обществени потребности от местно значение и съответно да установява липсата на такова качество. В случая адм. орган е взел решение съобразно законоустановените правомощия. Това определя и втората особеност на случая, а именно фактът, че имотът не се ползва и за трайно задоволяване на обществени потребности от местно значение по смисъла на чл. 3, ал. 2, т. 3 от ЗОбС, по отношение на който въпрос се дължи анализ в съдебното производство. Събраните по делото писмени доказателства и заключението на приетата техническа експертиза, установяват, че към момента на приемане на оспореното решение процесният имот, нито има предназначението "за пешеходна зона и озеленяване", нито в него фактически е реализирано това мероприятие. След приемане на изменение на ПУП в същия имот № 391.618- се предвижда строителство на "курортна сграда". Двете пешеходните алеи, които безспорно имат- публични, обществени функции не попадат в неговите граници, а са обособени в отделни имоти № 390 и № 392. Наред с това в него, видно от т. 4, изр. второ на Експертното заключение "няма реализирани озеленени площи" (л. 222), поради което и действителното състояние на имота не сочи за фактическо публично ползване. След като имотът е престанал да има предназначението, обуславящо неговия публичен характер, то и промяната на статута на собствеността от публична в частна, е извършена в съответствие със закона и при наличието на фактическите предпоставки за това. От значение в случая е, че от адм. орган са осигурени гаранции за защита на интересите на местната общност- чл. 11, ал. 1 от ЗОбС. С предходното решение на Об С Несебър за ПУП- ПЗР, са взети мерки за значителното разширяване на двете пешеходни алеи, съседни на имота, осигуряване на "общодостъпна среда", чрез забрана за поставянето на огради в него и предвиждане на озеленяване в същия- минимум от 50 процента, които обстоятелства се констатират и в т. 1.1 от експертното заключение. По изложените съображения решението на Административен съд- Б. е неправилно и необосновано и следва да бъде отменено. При изяснена фактическа обстановка и направения от настоящия състав извод относно законосъобразността на оспорения административен акт, следва да бъде постановено друго решение по същество, с което подаденото оспорване на Областен управител на област Б. следва да се отхвърли като неоснователно. В тази хипотеза при условията на чл. 143, ал. 3 от АПК ответника следва да бъде осъден да заплати на жалбоподателя разноски по делото в размер на 300 лв. платен адвокатски хонорар. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение,