Решение № 13830 от 19.12.2024 г. на ВАС по адм. д. № 11283/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 64, ал.4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.).

Образувано е по касационна жалба на Столична община, представлявана от кмета на общината, чрез адв. Павлова, срещу решение 15812/30.08.2024 година на Административен съд София-град по адм.д. 367/2024 година, с което е отхвърлена жалбата й срещу решение РД-02-36-1346/20.12.2023 година на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014 - 2020 (РУО), с което на Столична община е отказана верификация на разходи в общ размер на 764 942,71 лв., представляващи безвъзмездна финансова помощ, отчетени по искане за междинно плащане 5 по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) BG16RFOP001-1.011-0002-C06, сключен между Министерство на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) и Столична община за проект: Изграждане, възстановяване и обновяване на публични пространства от Централна градска част в град София. Релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) неправилност поради допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Твърди, че първоинстанционният съд неправилно е заключил, че при издаване на акта е спазена установената форма. Сочи, че не са посочени от страна на органа фактически и правни основания при издаване на акта. По т.1 от решението органът бил посочил само бюджетни редове, като не бил посочил правилата на кой точно документ по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, определящи допустимостта на разходите по одобрения проект, не били спазени. Поддържа становището, че липсват изложени факти, които да се отнесат към сочените от органа правни норми, поради което не се установявало наличието на основание за отказ за верификация в тази част. По т. 2 от решението, твърди, че органът формално е упражнил правомощието си по чл. 63, ал. 1 от ЗУСЕФСУ без да изложи свои констатации, които да обосновават изискването на допълнителни документи и/или разяснения на посочените основания и в зависимост от това да определи какви документи следва да се представят. Сочи и нарушение на административнопроизводствените правила, като не му била предоставена възможност да изложи възражения и предложения. Твърди, че административният акт не е издаден на основата на действителните факти от значение за случая. Според касационния жалбоподател съдът не е обсъдил всички факти и обстоятелства, които са от значение за решаването на спора и не е отговорил на възраженията му, като мотивите в посока аргументация на така постановеното решение били неясни. Като излага подробни съображения за неправилност на обжалвания съдебен акт, касаторът прави искане за неговата отмяна и постановяване на друг, с който да се отмени решение РД-02-36-1346/20.12.2023 година на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 година. Претендира разноски по приложен списък.

Ответникът, ръководителят на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 година (ОПРР), чрез главен юрисконсулт Димитрова, изразява становище за неоснователност на касационната жалба по съображения изложени в представен по делото писмен отговор. Моли обжалваният съдебен акт да бъде оставен в сила. Претендира юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на предявените разноски от насрещната страна.

Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съставът на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал.1 АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд - София-град е образувано по жалба на Столична община срещу решение РД-02-36-1346/20.12.2023 година, с което на Столична община е отказана верификация и плащане на разходи в размер на 764 942,71 лв., представляващи безвъзмездна финансова помощ, отчетени по искане за междинно плащане 5 по АДБФП BG16RFOP001-1.011-0002-C06 от 16.02.2018 г. сключен между МРРБ и Столична община за проект: Изграждане, възстановяване и обновяване на публични пространства от Централна градска част в град София.

За да отхвърли жалбата срещу административния акт, първоинстанционният съд е приел, че същият е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му и правилно приложение на материалния закон. Според съда, по т. 1 от решението е установено несъответствие с чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, което е обосновало недопустимост на разходите на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ, като правилно административният орган е приел, че процесните разходи са погрешно отчетени, като безвъзмездна финансова помощ в колона БФП, въпреки, че са недопустими за финансиране с БФП и е трябвало да бъдат отнесени в колона Собствено финансиране. Обосновал е, че между страните е налице действащ административен договор, в чийто условия за изпълнение изрично е предвидено определянето на тези разходи като недопустими и правилно не са верифицирани от органа. По отношение на т. 2 от административният акт, първоинстанционният съд е приел, че законосъобразно е отказана верификация на разходи на основание чл. 64, ал. 1 във връзка с чл. 63, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ. Според съда, органът правилно бил приел, че договор BG16RFOP001-1.001-0002-C01-U-05 от 21.08.2018 г. с изпълнител КОНКРЕДО ЕООД е бил прекратен и на предходен етап по договора е изплатена фактура за авансово плащане в размер на 97 653,60 лв., включена в искането за междинно плащане, като извършеното авансово плащане не било приспаднато от отчетените фактури, както и не били представени документи в изпълнение на Закона за данъка върху добавената стойност и Правилника по прилагането му, в хипотеза на прекратяване на договор с изпълнител и/или допълнителни документи обосноваващи възстановяване в пълен размер на изплатения аванс към изпълнителя. Предвид липсата на документална обоснованост и надлежно отразяване съгласно приложимото законодателство, правилно административният орган бил приел, че разходът за авансово плащане към изпълнителя в искането за междинно плащане се явява недопустим за финансиране. По тези съображения, първоинстанционният съд е отхвърлил жалбата на общината като неоснователна. Съдът е отхвърлил като неоснователни възраженията на жалбоподателя за немотивираност на административния акт, както и за смесване на институтите отказ от верификация и финансова корекция.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал.2 от АПК, касационният състав мотивира валидност и допустимост на обжалвания съдебен акт.

Касационният състав не споделя възраженията за допуснати съществени процесуални нарушения от първоинстанционния съд:

Доводите на касатора в тази насока имат отношение към задължението на съда по чл. 172а, ал. 2 от АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение съдът е обсъдил относимите доказателства, изложил е мотиви за направените от него изводи от фактическа и правна страна, като е отговорил и на възраженията на жалбоподателя. Фактът, че не е възприел доводите на жалбоподателя, не означава неизпълнение на процесуалните му задължения. Съдът е направил анализ на доказателствата, относими към неверифицирането на разходите по т. 1 и т. 2 от оспорения административен акт. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон.

Досежно правилното приложение на материалния закон и обосноваността на съдебното решение:

Страните не спорят по следните факти:

1.Столична община е бенефициер по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) BG16RFOP001-1.011-0002-C06 по Оперативна програма Региони в растеж 2014 - 2020, по процедура Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020- София, за проект Изграждане, възстановяване и обновяване на публични пространства от Централна градска част в град София.

2.При изпълнение на договора, общината е провела открита процедура по възлагане на обществена поръчка, като в резултат са сключени 2 два договора за възлагане извършването на строително-монтажни работи (СМР), както следва: Договор BG16RFOP001-1.001-0002-C01-S-07 от 26.07.2022 г. с изпълнител Парсек груп ЕООД и Договор BG16RFOP001-1.001-0002-C01-U-05/21.08.2018 г. с изпълнител КОНКРЕДО ЕООД.

3.Във връзка с изпълнение на договорите от страна на общината е направено искане за междинно плащане 5 по АДБФП BG16RFOP001-1.001-0002-C04. Извършена е документална проверка и проверка на място, в резултат на които е отказана верификация на разходи в размер на 764 942,71 лв.

4.Оспореният отказ за верификация, и в двете му части, по т.1 и по т.2 от мотивите, е фактически и правно обоснован с различни по своето същество обстоятелства:

По т. 1 от оспорения акт:

• отказана е верификация на разходи в размер на 307 501,51 лв. по договор BG16RFOP001-1.001-0002-C01-S-07 от 26.07.2022 г. с изпълнител Парсек груп ЕООД, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ условия, във връзка с чл. 26, ал. 1 и на основание чл. 62, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, с изложени мотиви, че по бюджетни редове 53.1 Недопустим разход за обект Изграждане, възстановяване и обновяване на публични пространства в Централна градска част на гр. София, зона 2 и б. р. 53.3. Недопустим разход за ДДС за обектите "Изграждане, възстановяване и обновяване на публични пространства в Централна градска част на гр. София, зона 2 и зона 4 погрешно са отчетени разходи в общ размер 307 501,51 лв., като безвъзмездна финансова помощ в колона БФП, въпреки, че са недопустими за финансиране с БФП и е трябвало да бъдат отнесени в колона Собствено финансиране.

По т. 2 от оспорения акт:

• отказана е верификация на разходи в размер на 439 441,20 лв. по договор BG16RFOP001-1.001-0002-C01-U-05 от 21.08.2018 г. с изпълнител КОНКРЕДО ЕООД, на основание чл. 64. ал. 1 във връзка с чл. 63 ал. 1 т. 2 от ЗУСЕФСУ, с изложени мотиви, че е констатирано извършване на плащане към изпълнителя в по-голям размер на месечна база спрямо дължимото му, съгласно сключения договор и реално отработеното от изпълнителя. Органът е установил, че договор BG16RFOP001-1.001-0002-C01-U-05 от 21.08.2018 г. с изпълнител КОНКРЕДО ЕООД е бил прекратен и на предходен етап по договора е изплатена фактура за авансово плащане 0000000284 от 12.10.2018 г. в размер на 97 653,60 лв., включена в настоящото искане за междинно плащане. Извършеното авансово плащане не е приспаднато от отчетените фактури, както и не са представени документи в изпълнение на Закона за данъка върху добавената стойност и Правилникът по прилагането му, в хипотеза на прекратяване на договор с изпълнител и/или допълнителни документи обосноваващи възстановяване в пълен размер на изплатения аванс към изпълнителя. Предвид липсата на документална обоснованост и надлежно отразяване съгласно приложимото законодателство, разходът за авансово плащане към изпълнителя в настоящото искане за междинно плащане е определен като недопустим за финансиране.

Поставеният пред касационната инстанция спор в частта досежно правилното приложения на материалния закон и обосноваността на съдебния акт е по следните пунктове: Мотивиран ли е оспореният административен акт? Спазено ли е изискването за форма на същия? Спазена ли е процедурата по издаването му? Осъществени ли са основанията за отказа за верификация по двата пункта от мотивите на административния акт?

По възраженията за форма и мотиви на административния акт, както и за спазване на процедурата по издаването му, съставът на ВАС приема, че същите за неоснователни:

Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - 68 ЗУСЕФСУ, съгласно които междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличието на физически и финансов напредък на проекта.

Общите условия за допустимост на разходите са изложени в чл. 57 и 58 ЗУСЕФСУ. Верифицирането (признаването) на извършените разходи по изпълнението тук е предпоставено от преценката на тяхната допустимост с оглед съответствието им с нормативно регламентираните условия.

Непредставянето пред РУО на изискуеми доказателства за претендирани разходи е самостоятелно основание за отказ за верификация по чл. 63, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ. Основанието за отказ се базира на непредставянето на доказателства за разхода с искането за междинно плащане/или в рамките на допълнително предоставен затова срок.

Процедурата по верификация започва по искане на бенефициера (по аргумент от чл.60, ал.1 от ЗУСЕФСУ) за авансово, междинно или окончателно плащане.

В случая, в частта по т.1 от административния акт, РУО е постановил отказа си на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ след преценката на допустимостта на разходите с оглед съответствието им с условията в документите по чл.26, ал.1 и одобрения проект категория разходи. А в частта по т.2 на основание чл. 64. ал. 1, предл.2 във връзка с чл. 63 ал. 1 т. 2 от ЗУСЕФСУ с оглед изискването за доказването на претендираните за верифициране разходи. Всяко от правните основания за отказите по двата пункта е обосновано от извършена проверка и констатации по нея от фактическа страна, които са подкрепени с доказателства. В тази насока неоснователни са възраженията на касатора, че обжалваният административен акт е издаден при неспазване на изискването за форма, при липса на фактически и правни основания за издаването му.

Доколкото процедурата по верификация започва по искане на бенефициера, негова е тежестта да докаже допустимостта на предявените за верификация разходи, както и представи доказателства за извършването им съобразно документите по чл. 26, ал.1 от ЗУСЕФСУ и одобрения проект категория разходи. Неоснователно е възражението на касатора за нарушена процедура по издаване на административния акт. Възможността за изискване на допълнителни документи към исканията за верификация е разписана в чл. 63 от ЗУСЕФСУ. Употребата на глагола може не сочи на правомощия на РУО в условията на императив. В тази насока е и константната практика на ВАС. Ето защо, неоснователно е възражението на касатора за нарушено право на защита.

Осъществени ли са основанията за отказа за верификация по двата пункта от мотивите на административния акт?

По направеното искане за плащане по договора с Парсек груп ЕООД органът се е произнесъл въз основа на документите по чл. 60, ал. 3 ЗУСЕФСУ, представени от бенефициера, извършвайки документална проверка на разходооправдателни документи и проверка на място. Ръководителят на УО е приел за недопустими разходите от 307 501,51 лв., описани в т. 1 от акта, с мотив, че не подлежат на верификация на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ - разходите не попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи.

Неоснователно е възражението на касатора, че РУО не е направил препратка и липсва позоваване на конкретна регламентация във връзка с приложението на 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ. Напротив: АС гр. София обосновано е изяснил, че в случая в Общите условия към административния договор сключен между страните, в раздел 5 "Бюджет", бюджетен раздел VI "Недопустими разходи", б.р.53.1 и 53.3 изрично е предвидено следното: 53.1 Недопустим разход за обект Изграждане, възстановяване и обновяване на публични пространства в Централна градска част на гр. София, зона 2 и б. р. 53.3. Недопустим разход за ДДС за обектите "Изграждане, възстановяване и обновяване на публични пространства в Централна градска част на гр. София, зона 2 и зона 4. Както правилно е приел административният съд, между страните е налице действащ административен договор, в чийто Общи условия за изпълнение изрично е предвидено определянето на тези разходи като недопустими, като безспорно процесните разходи са погрешно отчетени, като безвъзмездна финансова помощ в колона БФП, въпреки, че са недопустими за финансиране съгласно сключеният между страните АДБФП и Общи условия към него, и е трябвало да бъдат отнесени в колона Собствено финансиране. Посоченото от РУО правно основание съответства на описаните в акта фактически установявания.

По направеното искане за плащане по договора с КОНКРЕДО ЕООД:

Съгласно чл. 63, ал.1 от ЗУСЕФСУ управляващият орган може да изисква допълнително представяне на документи във връзка с искания за междинни и окончателни плащания, както и на разяснения от бенефициера, когато: 1. сума, включена в искането за плащане, не е дължима; 2. не са предоставени заверени фактури и/или счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност, или други изискуеми документи, доказващи извършване на дейностите в съответствие с условията за допустимост по раздел І; 3. има съмнение за нередност, отнасяща се до съответните разходи; 4. представените документи за физическия и финансов напредък на проекта са некоректно попълнени или не съдържат цялата задължителна информация. Както по-горе съставът посочи, съдебната практика на ВАС е в насока, че правомощията по чл. 63, ал. 1 от Закона се осъществяват в хипотеза на правна възможност, а не на задължение за органа (ВАС, адм.д. 9023/2019 г.). Производството по верификация започва по инициатива на бенефициера и именно той е този, който трябва да представи релевантните доказателства на органа, за да прецени той допустимостта на разхода. По искане на бенефициера, РУО отказва да верифицира разхода в хипотеза на непредставяне на документ или разяснение в срок (акт с правна квалификация чл. 64, ал.1, предложение първо от ЗУСЕФСУ).

Непредставянето пред РУО на изискуеми доказателства за претендирани разходи е самостоятелно основание за отказ за верификация по чл. 63, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ. Основанието за отказ се базира на непредставянето на доказателства за разхода с искането за междинно плащане/или в рамките на допълнително предоставен затова срок.

Правилни са изводите на съда за недопустимост на отчетените разходи и по т.2 от мотивите на административния акт. В случая е безспорно, че сключеният договор с изпълнителя е прекратен, като е констатирано извършване на плащане към изпълнителя в по-голям размер на месечна база спрямо дължимото му, съгласно сключения договор и реално отработеното от изпълнителя.

В уведомителното писмо изпратено до бенефициера са посочени фактическите основания за постановения отказ и то е издадено след изясняване на фактите и обстоятелствата от значение за преценката на основанията за неверифицираните суми.

От страна на бенефициера не са представени доказателства за извършените разходи, така както са претендирани, нито са изложени каквито и да е възражения от негова страна, предвид дадената му възможност от органа.

В диспозитива на административния акт, органът изрично е указал, че съгласно чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, след представяне на доказателства и прецизиране на отчетените разходи, бенефициерът може да включи тези разходи в следващо искане за плащане.

Налага се извод, че посочените в акта фактически основания отговарят на събраните по делото доказателства. Правното основание за отказа е изведено при правилно приложение на материалния закон.

Горното обосновава правилност на обжалваното съдебно решение, което следва да бъде оставено в сила.

Предвид изхода на спора, на ответника по касационната жалба следва да се присъдят разноски по делото, представляващи юрисконсултско възнаграждение, в размер на 150 лева.

На основание гореизложеното и чл. 221, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс, съставът на седмо отделение на Върховния административен съд