Решение № 2818 от 27.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 14616/2011 г.

Решение № 2818 от 27.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 14616/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Николай Гунчев Производството по делото е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С решение № 12612 от 06.10.2011 г., постановено по административно дело № 4816/2011 г., тричленен състав от пето отделение на Върховния административен съд е: 1) отменил заповед № РД-15-571/28.03.2011 г. на министъра на здравеопазването за прекратяване на служебното правоотношение с Емил Божидаров Живков на длъжност "главен експерт" в дирекция "Обществени поръчки" на Министерството на здравеопазването; 2) разделил производството по делото в частта му относно предявения от Емил Божидаров Живков срещу Министерството на здравеопазването, иск за заплащане на обезщетение по чл. 104 от Закона за държавния служител, като изпратил делото в тази му част по компетентност на Административен съд София - град; 3) оставил без разглеждане жалбата на Емил Божидаров Живков в частта й, с която се иска да бъде задължен органът по назначаването да извърши заличаване в служебната му книжка на основанието за прекратяване на служебното му правоотношение и изготвената атестация да бъде обявена за незаконосъобразна; 4) прекратил производството по делото в тези му части; 5) осъдил Министерство на здравеопазването да заплати на Емил Божидаров Живков сумата 650 лв., представляваща направени по делото разноски. Така постановеното решение е обжалвано с касационна жалба от министъра на здравеопазването, чрез процесуалния представител юрисконсулт Бранковска, в частта му, в която съдът отменя заповед № РД 15-571 от 28.03.2011 г. Наведени са доводи за неправилност на съдебния акт поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което се иска неговата отмяна в атакуваната му част. Ответникът по касация Емил Божидаров Живков от гр. София в писмени възражения и бележки и в съдебно заседание аргументира теза за правилност на решението в обжалваната му част и моли касационната жалба да се остави без уважение като неоснователна, като претендира и присъждане на направените по делото разноски. В съдебно заседание ответниковият повереник адв. Сълова оспорва касационната жалба и излага съображения в подкрепа на становището си, поддържайки всички искания на доверителя си. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба, поради което предлага оставянето й без уважение, както и да се остави в сила обжалваното решение. Върховният административен съд, в петчленен състав на втора колегия, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която оспореното решение е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. След като обсъди доказателствата по делото във връзка с касационните оплаквания и провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за неоснователна. Развитите доводи от касатора не опровергават правните изводи на съда. Предмет на съдебната проверка за законосъобразност в производството по реда на чл. 145 и следв. от АПК във връзка с чл. 121 и чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл.) пред тричленния състав на Върховния административен съд е била оспорената от Емил Божидаров Живков заповед № РД-15-571/28.03.2011 г. на министъра на здравеопазването, с която служебното му правоотношение е прекратено на основание чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл.), поради получена възможно най-ниската оценка при атестиране - оценка 5 "Неприемливо изпълнение". За да уважи сезиралата го жалба в частта й срещу процесната заповед, решаващият съдебен състав от пето отделение на ВАС е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентния орган, отговаря по форма и съдържание на посочените в чл. 108 от ЗДСл. изисквания, но е постановен в нарушение на материалноправните разпоредби на ЗДСл. и Наредбата за условията и реда за атестиране на служителите в държавната администрация (НУРАСДА) и при съществени нарушения на административно-производствените правила. В мотивите на проверяваното решение е прието за установено, че при оценяване на жалбоподателя не е спазен реда за атестиране, като в противоречие с императивното изискване на чл. 12, ал. 1 от НУРАСДА не е изготвен работен план. Съгласно посочената норма изготвянето и съгласуването на работния план се извършват съвместно от оценяващия ръководител и от оценявания. Работният план отчита основната цел, преките задължения, управляваните ресурси и компетентностите, регламентирани в длъжностната характеристика на длъжността, заемана от оценявания. В случая даже не е изготвена длъжностна характеристика за длъжността, изпълнявана от Живков, което препятства и изготвянето на работен план. В нарушение на чл. 13 от НУРАСДА не е проведена междинна среща. Във формуляра липсва дата, коментар на оценяващия ръководител и не е попълнен съответният раздел от формуляра за оценка. В раздела на формуляра за обща оценка липсва и съответно не е попълнен раздел III А - степен на реализация на целите на работния план, поради което е нарушен и чл. 14, ал. 2, т. 1 във връзка с чл. 15 и чл. 16 от НУРАСДА. Съответно не е оценена и степента на изпълнение на задълженията, определени в длъжностната характеристика на заеманата длъжност, съобразно изискванията на чл. 18 от НУРАСДА. Следователно в случая е нарушен чл. 23, ал. 1 от НУРАСДА, като общата оценка не е изготвена съобразно преобладаващите оценки по отделните показатели, общите постижения и поведението на оценявания служител, поради което оспорената заповед е постановена и в нарушение на материалноправните разпоредби. Неспазването на установената с НУРАСДА процедура за провеждане на атестирането и неизпълнението й в нормативно предписания порядък съставлява съществено нарушение на административно- производствените правила, водещо до незаконосъобразност на прекратяването на служебното правоотношение. Настоящият състав намира съдебното решение в атакуваната му част за валидно и допустимо. То е постановено по отношение на административен акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от компетентен съд в рамките на правомощията му, след надлежно сезиране от активно легитимирана страна. Обжалваният съдебен акт не страда и от твърдяните от касатора пороци, представляващи отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. На 07.01.2010 г. Емил Живков е назначен на длъжност "главен експерт" в отдел "Проекти и програми", дирекция "Управление на проекти и програми" в Министерството на здравеопазването. На същата дата е преназначен на длъжност "главен експерт" в отдел "Концесионна дейност", дирекция "Преструктуриране и публичноправно партньорство", а със заповед от 26.07.2010 г. е преназначен на длъжност "главен експерт" в дирекция "Обществени поръчки". Проведени са му две атестирания. Първото е за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността "главен експерт" в дирекция "Обществени поръчки", с отбелязан период на оценяване 01.12.2010 г. - 30.11.2011 г. Второто атестиране, което е послужило като основание за издаване на процесната заповед, е за длъжността "главен експерт" в отдел "Концесионна дейност", дирекция "Преструктуриране и публичноправно партньорство" за периода от 07.01.2010 г. до 31.11.2010 г. Не е изготвен работен план, липсват подписи на оценяван и оценяващ, не е проведена междинна среща. На 14.02.2011 г. е поставена обща оценка 5 - неприемливо изпълнение, с отбелязване, че служителят е запознат и отказва да му бъде връчена оценката. На 15.02.2011 г. контролиращият ръководител е потвърдил оценката. Държавният служител е възразил по поставената му оценка. Възражението е разгледано от контролиращия ръководител, които е потвърдил оценката на 18.02.2011 г. След получаване на окончателната оценка, която е най - ниската възможна при атестиране, министърът на здравеопазването е издал оспорената заповед, с която е прекратил служебното правоотношение на Живков на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. С НУРАСДА се определят условията и редът за атестиране на служителите в държавната администрация. Основна цел на системата за атестиране чрез оценка на трудовото изпълнение е да се подобри дейността на съответната администрация чрез ефективно управление на изпълнението на всеки отделен служител по отношение на постигането на целите, изпълнението на задълженията и развиването на личната компетентност. Друга важна задача на атестирането е да се определят нуждите от развитие на всеки служител и подобряване на професионалната му компетентност. За постигането на така регламентираните с чл. 1, ал. 2 от Наредбата цели, в Глава II от нормативния акт са уредени задължителни правила за атестирането на държавните служители, чието стриктно съблюдаване е гаранция за обективността, безпристрастността и компетентността на извършваното оценяване. Съгласно предписанието на чл. 3, ал. 2 от Наредбата, процедурата по атестирането чрез ежегодно оценяване на изпълнението на длъжността на всеки служител в държавната администрация се извършва от оценяващ ръководител под наблюдението и контрола на контролиращ ръководител и на представителните синдикати в администрацията. Атестирането чрез оценяване на трудовото изпълнение включва следните етапи: 1). Изготвяне и съгласуване на работен план в началото на периода; 2). Междинна среща в средата на периода; 3). Заключителна среща и определяне на обща оценка на трудовото изпълнение в края на периода. В случая действително не е спазен редът за атестиране, като не е изготвен и съгласуван работен план за длъжността "главен експерт" в отдел "Концесионна дейност" на дирекция "Преструктуриране и публично частно партньорство" в Министерството на здравеопазването, което е нарушение на чл. 12, ал. 1 и ал. 6 от НУРАСДА. Непровеждането на междинна среща между атестирания и оценяващия ръководител е нарушение на чл. 11, т. 2 и на чл. 13, ал. 1 от НУРАСДА. Непопълването в атестационния формуляр, удостоверяващ извършената процедура по атестирането на служителя, на съответния раздел от формуляра за оценка, е в нарушение на изискването по ал. 4 на чл. 13 от същата наредба. Извън горното, оценяването на държавния служител в случая не обхваща период от една календарна година, а по-малко от 11 месеца. Разпоредбата на чл. 6, ал. 1 от наредбата предвижда оценяването на изпълнението на длъжността да обхваща период от една календарна година (от 1 декември на предходната година до 30 ноември следващата година). Периодът за оценяване на Живков е по-малък от предвидения в подзаконовия нормативен акт. Нормата на чл. 6 е императивна и посочва конкретен период от време, който е задължителен за органът по назначаване. В подкрепа на това тълкуване са и следващите разпоредби на чл. 8, 9 и 10 от наредбата, които уреждат различни хипотези за началото на срока за атестиране в зависимост от това дали държавният служител е назначен за пръв път, дали е преназначен или се е завърнал след отпуск. Във всички хипотези обаче продължителността на срока за оценяване е една година. Решението на тричленния състав, с което жалбата до него не е уважена, е постановено при правилно прилагане на закона. Атакуваният съдебен акт се основава на правилна преценка на събраните доказателства, издаден е в съответствие с приложимите за казуса материалноправни разпоредби, като е постановен при спазване на съдопроизводствените правила. При изготвянето на същия са взети предвид релевантните за спора обстоятелства и факти и изразените от страните становища по тях, и е отговорено на всички относими инвокирани възражения. Съдът е събрал и коментирал относимите за правилното решаване на спора доказателства, надлежно и аргументирано е обсъдил и анализирал всички факти от значение за спорното право, и е извел правилни изводи, които се възприемат изцяло от настоящия съдебен състав и не следва дословно да бъдат преповтаряни. Необсъждането на неотносими за казуса доказателства не е нарушение на съдопроизводствените правила. Неоснователни са оплакванията в тази връзка на касатора, че съдът не е обсъдил всички събрани по делото доказателства. Писмата, които са цитирани като необсъдени, нямат отношение към законосъобразността на процесния административен акт. Тези писма имат единствено значение за хронологията на събитията, които са се развили преди издаване на заповедта, поради което няма основание тези писма да бъдат обсъждани като основни доказателства, свързани със законосъобразността на акта. От друга страна, спазването на предписания, дадени от Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда", не може да обоснове право на компетентния административен орган да наруши императивни нормативни изисквания и да санира нарушаване от администрацията на дължимата процедура по атестиране. Изискванията на НУРАСДА са предвидени с оглед основните цели, посочени в чл. 1, ал. 2 от същата и гарантиране на обективност на атестирането. В този контекст, дори да се приеме, че част от дейността по атестирането е извършена предвид дадените предписания, това по никакъв начин не променя оценката на правнозначимите факти, понеже не освобождава административния орган от задължението да се съобразява стриктно с императивните разпоредби на горецитираната наредба. Необосноваността като касационно основание опорочава формирането на вътрешното убеждение на съда в насоките, които не са нормирани от закона. Такива са грешките при прилагане на правилата на логическото мислене, на опитните правила, на каузалните връзки между явленията и др. Грешки от такова естество не са допуснати в подложеното на касация съдебно решение. Неоснователни в тази връзка са и оплакванията в касационната жалба за неправилна интерпретация на релевантните факти, с оглед на което са и твърденията на касатора за необоснованост. При наличие на доказателства, че нормативноустановената процедура за атестация на държавните служители е спазена, изготвената по надлежния ред оценка съставлява и материалноправното основание за постановяване на оспорената заповед за прекратяване на служебното правоотношение, поради получената възможно най-ниска обща оценка при атестиране. В случая обаче при допуснати съществени нарушения на процедурата за атестация, заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на касационния ответник се явява незаконосъобразна. Липсата на работен план, непровеждането на междинна среща и наличието на период на оценяване, който е по-кратък от визирания в чл. 6, ал. 1 от НУРАСДА, дискредитират непоправимо процедурата по атестиране. Несъобразяването с императивни разпоредби относно отделните етапи на оценяване на изпълнението на длъжността и при определяне на общата оценка налага извод за съществено нарушение на административнопроизводствените правила, до какъвто извод е достигнал и тричленния съдебен състав при проверката на законосъобразността на оспорения пред него акт. С оглед на това настоящият петчленен състав на Върховния административен съд приема за правилен крайния извод в проверяваното решение за незаконосъобразност на оспорения административен акт, който противно на твърдяното от касатора, е издаден при неспазване на разписаната административна процедура. Предвид изложеното тезата, която се силаеше да докаже касатора, за неправилност на съдебното решение в атакуваната му част, и законосъобразност на отменената с него заповед, не може да бъде кредитирана. Като е отхвърлил подадената до него жалба като неоснователна, тричленният съдебен състав е постановил правилен съдебен акт, който при липсата на касационни основания, водещи до неговата отмяна, следва да бъде оставен в сила. При този изход на спора основателно се явява искането на ответника по касация за присъждане на сторените деловодни разноски за тази инстанция, които са в размер на 300 лв. заплатено адвокатско възнаграждение на упълномощения да го представлява в съдебното производство пред петчленния състав на ВАС адвокат, видно от договор за правна защита и съдействие № 8/19.12.2011 г., номериран като лист 40 от настоящото дело. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд, в петчленен състав на втора колегия,