Решение № 10687 от 28.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13067/2016 г.

Решение № 10687 от 28.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13067/2016 г., V о., докладчик съдията Калина Арнаудова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба подадена от Милко Грозев Михайлов срещу решение № 6057 от 04.10.2016 г. постановено по адм. дело № 1254 по описа за 2016 г. на Административен съд София-град (АССГ). Касационният жалбоподател, чрез процесуалния си представител, сочи, че обжалваното решение е неправилно, като постановено при неточно прилагане на материалния закон, нарушение на съдопроизводствените правила и е необосновано. Излага, че съдът, в нарушение на чл. 171 от АПК не е допуснал поискани от жалбоподателя доказателства, а именно назначаване на съдебно-счетоводна експертиза, както и месечните служебни графици за периода от 01.12.2016 г. до 11.01.2016 г. С тези доказателствени искания е следвало да се установи какви функции са възложени на митническите инспектори в цялата структура на Агенция "Митници", както и че жалбоподателят никога не е работил като "митнически инспектор" в отдел "Последващ контрол", а е бил в Митнически пункт (МП) "Капитан Андреево". По отношение на заповедите за командировки извършени по време и след съкращаването на жалбоподателя е целил доказването, че извършеното съкращение в Териториално митническо управление (ТМУ) Свиленград не е обезпечено с кадрови персонал. Съдът необосновано е извел като правно релевантни факти само щатните бройки за длъжността "митнически инспектор" в отдел "Последващ контрол", а не всички митнически инспектори в структурата на Агенция "Митници". Неправилен е извода на съда, че Михайлов е работел на длъжност "митнически инспектор" в отдел "Последващ контрол", тъй като не му е връчена заповед за преназначаване на основание чл. 82 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Не е налице съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, тъй като към 15.01.2016 г. в длъжностното разписание на ТМУ - Свиленград липсват щатни бройки. Посоченото съставлява "закриване на администрацията" по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл. Счита, че е следвало да се приложи текстът на чл. 87а от ЗДСл за всички служители на ТМУ - Свиленград. Съдът не е констатирал, че от органа е налице превратно упражняване на власт. Нарушен е принципът регламентиран в чл. 13 от АПК, поради което оспореният акт е издаден при несъответствие с целта на закона. Действително общата численост на длъжността "митнически инспектор" е намаляла, но към 11.01.2016 г. в някои от митниците има незаети щатни бройки за тази длъжност. Съкращавайки заета щатна бройка органът е упражнил оперативната си самостоятелност недобросъвестно, в нарушение на чл. 6 от АПК. Предвид изложеното прави искане решението да бъде отменено и да бъде постановено решение по съществото на спора, с което да се отмени обжалваният административен акт. Претендира присъждане на разноски. Ответникът - Директорът на Агенция "Митници", чрез процесуалния си представител, в писмен отговор и в съдебно заседание, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира присъждане на разноски. Прави възражение за прекомерност на претендираните от касатора разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, като се запозна с обжалваното съдебно решение, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211 от АПК, от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. С обжалваното решение съдът е отхвърлил оспорването по жалба на Милко Грозев Михайлов срещу заповед № 428 от 11.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници", с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на Михайлов за заеманата от него длъжност "митнически инспектор" в Митница Свиленград. За да постанови решението си съдът е приел, че със заповед № 1306 от 04.04.2014 г. на директора на Агенция "Митници" Милко Грозев Михайлов е назначен на длъжността "митнически инспектор" в Митница Свиленград. На 23.05.2014 г. на служителя е връчена длъжностна характеристика за заеманата от него длъжност "митнически инспектор" в отдел "Последващ контрол" в Териториално митническо управление Свиленград, Митница Свиленград. Със заповед № 428 от 11.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници" на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител е прекратено служебното правоотношение на Милко Грозев Михайлов за заеманата от него длъжност "митнически инспектор" в Митница Свиленград. Като основание за прекратяване на служебното правоотношение административният орган е посочил и § 1, т. 1 от Постановление № 393 от 30 декември 2015 г. на Министерския съвет за изменение и допълнение на устройствения правилник на Агенция " Митници" и заповед № ЗМФ-1257 от 14.12.2015 г. на министъра на финансите. С посочената заповед на министъра на финансите, считано 00.00 часа на 11.01.2016 г. се закриват следните митнически учреждения: 1. Свиленград Териториално митническо управление; 2. жп гара Свиленград митнически пункт; 3. Капитан Андреево митнически пункт; 4. Кърджали митническо бюро; 5. Свободна зона Свиленград митническо бюро; 6. Хасково митническо бюро. Съгласно т. II от същата заповед, считано от 00.00 часа на 11.01.2016 г. се създават следните митнически учреждения: 1. В структурата на Митница Бургас: 1.1. жп гара Свиленград митнически пункт; 1.2. Капитан Андреево митнически пункт; 2. В структурата на Митница Пловдив: 2.1. Свиленград митническо бюро; 2.2. Кърджали митническо бюро; 2.3. Хасково митническо бюро. Съгласно т. V от горепосочената заповедта, дейността, компетентността, правата и задълженията на Териториално митническо управление, Митница Свиленград, преминават към Свиленград митническо бюро, Митница Пловдив. Съдът е приел, че не са налице основания за приложение на чл. 87а от ЗДСл. Посочил е, че митническата администрация е Агенция "Митници", доколкото съобразно чл. 7, ал. 1 от Закона за митниците (ЗМ) митническата администрация е централизирана административна структура, организирана в Агенция "Митници" към министъра на финансите, която е юридическо лице на бюджетна издръжка със седалище София, а съобразно чл. 7, ал. 2 от ЗМ Агенция "Митници" е структурирана в Централно митническо управление и митници. Посочил е, че отделните митнически учреждения не представляват сами по себе си отделна администрация, по аргумент и от чл. 2 от Устройствения правилник на Агенция " Митници", съгласно който Агенцията е централизирана административна структура към министъра на финансите, докато отделните митници са само административни звена в структурата на Агенцията - чл. 29, ал. 2 от Устройствения правилник на Агенция " Митници". Поради това е приел, че структурните промени, извършвани в централизираната административна структура, каквато представлява Агенция "Митници", не могат да се определят като преобразуване на администрация, преминаване на дейност от една администрация в друга, преминаване на дейност от закрита администрация в друга. Въз основа на представените по делото заповед № 1306 от 04.04.2014 г. на директора на Агенция "Митници" и длъжностна характеристика на жалбоподателя, с която последният е запознат, съдът е приел, че същият е изпълнявал длъжността "митнически инспектор" в отдел "Последващ контрол" в Териториално митническо управление Свиленград в Митница Свиленград в администрацията на Агенция "Митници". Посочил е, че спорният въпрос за наличието на посоченото в заповедта основание за прекратяване на служебното правоотношение с Михайлов, ще бъде изследван като се обхване както структурата на Митница Пловдив, така и останалите митнически учреждения, но само по отношение на длъжността, която е заемана от жалбоподателя и по отношение на осъществяваните именно от тази длъжност функции, доколкото длъжности "митнически инспектор" са предвидени да съществуват и в другите дирекции и отдели на Агенция "Митници". Анализирал е подробно представените по делото длъжностни разписания на различните митници и на Централното митническо управление от 07.01.2016 г. (преди прекратяването на служебното правоотношение на жалбоподателя) и от 11.01.2016 г. (след прекратяването на служебното му правоотношение). Установил е, че служителите на длъжност "митнически инспектор" в отделите "Последващ контрол" в териториалните митнически управления на митниците в структурата на Агенция "Митници" към датите 07.01.2016 г., респективно 08.01.2016 г. са 28 щатни бройки, докато от 11.01.2016 г. са 26 щатни бройки, поради което е приел, че е налице намаляване на общата численост за длъжността "митнически инспектор" в отделите "Последващ контрол" в териториалните митнически управления на митниците в системата на Агенция "Митници". Посочил е, че съобразно длъжностното разписание на Митница Свиленград, в сила от 08.01.2016 г. за длъжността "митнически инспектор" в отдел "Последващ контрол" са предвидени 2 щатни бройки, като посочените 2 щатни бройки са били реално съкратени със заповедта на министъра на финансите от 14.12.2015 г., със закриването на териториално митническо управление Свиленград. Заповедта не съдържа изявление за преминаване на числеността, на щатните бройки на закритата Митница Свиленград към Митница Бургас, респективно към Митница Пловдив. Посочил е, че общо щатните бройки за длъжността "митнически инспектор" в Агенция "Митници" към 08.01.2016 г. са 796 щатни бройки, а към 11.01.2016 г. е 758 щатни бройки. Налице е увеличаване на общата численост на отделни митнически учреждения, но това увеличение не е осъществено по отношение на длъжността митнически инспектор в отдел "Последващ контрол". При така установеното съдът е приел, че обжалваният акт е издаден в съответствие с чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, поради реално съкращаване на длъжността "митнически инспектор" в отдел "Последващ контрол" в Митница Свиленград. Посочил е, че 7 от 8-те свободни щатни бройки за длъжността "митнически инспектор" не са в отдел "Последващ контрол", а в отдел "Митническо разузнаване и разследване", който е с различни функционални характеристики. Една от свободните щатни бройки е за длъжността "митнически инспектор", но за нея е обявен конкурс преди влизането в сила на Постановление № 393 от 30 декември 2015 г. на Министерския съвет. Единствената незаета щатна бройка за длъжността "митнически инспектор" е в митнически пункт "Капитан Андреево" към митница Бургас, но тя не е в отдел "Последващ контрол", и липсва идентичност между функциите на двете длъжности. Решението е правилно. В съответствие със събраните по делото доказателства е направеният от първоинстанционният съд, извод за законосъобразност на оспорената заповед на директора на Агенция "Митници". Правилно е прието от съда, че заповедта е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма, като съдържа фактическите и правни основания за издаването й. В съответствие със закона е и изводът на съда, че предпоставките от фактическия състав на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. са изпълнени. За да са налице предпоставките за едностранно прекратяване на служебното правоотношение от страна на органа по назначаването на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл., следва да се установи, че длъжността заемана от съкратения служител, като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания не съществува или ако съществува, е намален броят на служителите, ангажирани с изпълнението й. В случая е безспорно установено, че заеманата от Михайлов длъжност "митнически инспектор" в отдел "Последващ контрол" е намалена с две щатни бройки. Посоченото е следствие от факта, че предвидените с длъжностното разписание на Митница Свиленград, в сила от 08.01.2016 г. 2 щатни бройки за длъжността "митнически инспектор" в отдел "Последващ контрол", са били реално съкратени със закриването на Териториално митническо управление Свиленград. Тоест, дейността продължава да съществува като нормативно определена позиция и се извършва от служители на длъжност "митнически инспектор" в отделите "Последващ контрол" в териториалните митнически управления на митниците в структурата на Агенция "Митници", но се изпълнява от по-малко на брой лица. Запазването на функциите, задачите и задълженията на една съществуваща длъжност в дадена администрация, териториална структура или нейно административно звено, при намаляване на броя служители, които я изпълняват, също покрива критериите на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. за "съкращаване на длъжността". Съдът правилно и обосновано е приел, че липсва идентичност между функциите, задачите и задължения на длъжността "митнически инспектор" в отдел "Последващ контрол" и тази длъжност в други отдели на Агенция "Митници". Поради това доводът в касационната жалба, че е следвало да бъде извършена преценка за законосъобразност на заповедта при изследване на броя на всички "митнически инспектори" в структурата на Агенция "Митници" е неоснователен. Не е налице твърдяното в касационната жалба "закриване на администрацията" по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл., за да е приложима нормата разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл. За да е налице закриване на администрацията по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл. е необходимо не просто от административната структура, съответно от длъжностното и поименното разписание, да отпадне съответното звено, а да бъде ликвидирана цялата структура, като длъжности и дейности, съответно да бъдат прекратени служебните и трудови правоотношения с всички заети лица. Преструктурирането на звената в определена администрация, каквото е извършено в настоящия случай, не е равнозначно на създаването на качествено нова администрация, с нови функции. Под "закрита администрация" и "друга" (администрация) по смисъла на чл. 87а ЗДСл законодателят е имал предвид цялостна административна структура, а не отделни териториални или обособени по друг признак, нейни звена. Това тълкуване намира подкрепа и в текста на чл. 81б, чл. 82 и чл. 83 от ЗДСл. В посочените норми е видно разграничението между понятията "друга администрация" (чл. 81б) и "същата администрация" (чл. 82 и 83), вкл. и в случаите на длъжност в друго населено място, които са употребени като цялостна административна структура. Ето защо съдът правилно е приел, че извършеното преструктуриране на Агенция "Митници" не съставлява "закриване на администрация" или "преобразуване на администрация", доколкото действията по реорганизация се извършват в рамките на митническата администрация, като централизирана административна структура на Агенция "Митници" по смисъла на чл. 7, ал. 1 от ЗМ (в този смисъл напр. решение № 5127 от 14.04.2014 г. постановено по адм. дело № 16309 по описа за 2013 г. на ВАС, петчленен състав; решение № 5754 от 28.04.2014 г. постановено по адм. дело № 16306 по описа за 2013 г. на ВАС, петчленен състав; решение № 6215 от 12.05.2014 г. постановено по адм. дело № 16310 по описа за 2013 г. на ВАС, петчленен състав; решение № 3438 от 12.03.2014 г. постановено по адм. дело № 732 по описа за 2014 г. на ВАС, петчленен състав и др.) Преценката коя длъжност или бройка на длъжността да бъде съкратена е свързана с оперативната самостоятелност на управляващия дейността и негово право е да я организира по най-ефикасен начин. В правомощията на директора на Агенция "Митници" е да извършва структурни промени в рамките на нормативно определената структура и численост на персонала. Поради това не могат да се възприемат доводите на касатора за нарушаване от органа на принципа на съразмерност регламентиран в чл. 6 от АПК и недобросъвестно упражняване на оперативната му самостоятелност. Още повече, че по делото е установено, че незаетите щатни бройки "митнически инспектор" не са в отдел "Последващ контрол" в рамките на митническата администрация. Неоснователен се явява и доводът за допуснати в хода на първоинстанционното производство съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Правилно съдът е приел, че е ирелевантно за предмета на спора какви функции са възложени на митническите инспектори в цялата структура на Агенция "Митници". Обстоятелството, каква е била заеманата от жалбоподателя длъжност преди прекратяване на служебното му правоотношение е безспорно установено от събраните по делото доказателства. Митнически пункт Капитан Андреево е част от Митница Свиленград. В съответствие с правомощията си, дадени му с чл. 6, т. 7 и т. 16 от Устройствения правилник на Агенция "Митници" директорът на Агенцията разполага с правомощието да определя мястото на работата на служителите в Агенцията, което той е сторил, определяйки място на работа на служителя в отдел "Последващ контрол" в Териториално митническо управление Свиленград към Митница Свиленград, при връчена длъжностна характеристика за посочената длъжност в цитирания отдел, което обстоятелство не се оспорва от страните. Тъй като на служителя е определено място на работа в рамките на същата митница за органа по назначаване не е съществувало задължението да издаде акт за преназначаване, каквито доводи са изложени. Предвид всичко посочено настоящият съдебен състав приема, че при постановяване на обжалваното решение не са допуснати сочените от касационния жалбоподател нарушения по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Атакуваният съдебен акт е правилен и следва да бъде оставен в сила. При този изход на спора, заявеното от процесуалния представител на директора на Агенция "Митници" искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение е основателно и на основание чл. 143, ал. 4 от АПК, вр. с чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс с чл. 144 от АПК, с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, жалбоподателят следва да бъде осъден да заплати в полза на бюджета на ответника сумата от 150, 00 лв. за юрисконсултско възнаграждение". По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,