Решение № 14129 от 22.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1012/2018 г.

Решение № 14129 от 22.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1012/2018 г., III о., докладчик съдията Светлана Борисова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Общински съвет гр. Пещера против решение № 616/07.12.2017 г. по адм. д. № 789/2017 г. на Административен съд – Пазарджик. В жалбата излага доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Възразяват, че средствата, които се събират от процесната такса се използват за покриване на разходи на администрацията – за техническа дейност за подготовка и обслужване на процедурите, за заплащане на лицата, заети в подготовка на преписките по разпореждане и придобиване на общинска собственост. Това са дейности по извършване на услуги по чл. 6, ал. 2 ЗМДТ, свързани с изготвяне на документация по оформяне на правни сделки. Моли да се отмени решението и претендира разноски по делото. Ответникът по касационната жалба – прокурор при Окръжна прокуратура – Пазарджик, редовно призован, не се явява. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението на съда е валидно, допустимо и правилно. Оспорените разпоредби са в противоречие с нормативен акт от по-висока степен – чл. 6, чл. 7 и чл. 8 ЗМДТ, тъй като се въвеждат допълнителни такси, неустановени по закон, които такси не са сред изброените в чл. 6 ЗМДТ и не предоставят услуга, съобразно чл. 7 ЗМДТ. Съгласно § 1, т. 15 от Закона за местните данъци и такси, съдържащ легално определение за понятието "пълните разходи", режийните разноски са съставна част от тях. С оглед на това, при липса на легално определение за понятието "режийни разноски", като елемент от пълните разходи, те се включват в размера на местните такси, включително в тази, която съгласно чл. 111 ЗМДТ се заплаща по производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти. От това следва, че общинският съвет трябва да определи размера на таксата по чл. 111 от ЗМДТ по такъв начин, че в нея да се включат и така наречените "режийни разходи", а не да ги събира отделно от тази такса като различен вид плащане. Върховният административен съд, трето отделение, в настоящия състав, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима. Производството пред Административен съд – Пазарджик е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Пазарджик против разпоредбата на чл. 44, ал. 5 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Пещера. Съдът е отменил посочената разпоредба. Приел е, че уреденото заплащане на режийни разноски не фигурира като такса в нито една от изброените в чл. 6, ал. 1 видове такси. Тази местна такса не е определена със закон. Съдът е посочил, че в нито един закон, регламентиращ управлението и разпореждането с общински имоти не е предвидено правомощието общинските съвети да изискват заплащане и да определят размер на режийните разноски, извън таксата по чл. 111 от ЗМДТ, по производствата за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти. В размера на тази такса, при спазване на принципа за възстановяване на пълните разходи на Общината, които разходи са изчерпателно изброени в § 1, т. 15 от ДР ЗМДТ, се включват и режийните разноски, което означава, че те не следва да се събират отделно от общата такса за предоставяната услуга. Според съда, оспореният текст е незаконосъобразен и затова че в административната преписка не се съдържат мотиви защо е приет именно този размер за определяне на режийните разноски, няма финансова обосновка на заложения разход за гражданите и юридическите лица при разпореждане с недвижими имоти, което също е основание за отмяна на оспорения текст от подзаконовия нормативен акт. Решението е правилно. Протестираният текст по чл. 44, ал. 5 от Наредбата предвижда, че при разпореждане с недвижимия имот ФЛ и ЮЛ заплащат на общината режийни разноски в размер на 2 %. Установено е по делото, че с Решение № 673, на заседание, проведено на 28.02.2011 г. по Протокол № 63, Общински съвет – Пещера, е приел Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Пещера. Наредбата е приета с изискуемото по закон мнозинство – от общ брой общински съветници – 21, на заседанието са присъствали – 15, от които гласували – "за" – 15, "против" – 0 и "въздържали се" – 0. В предложението на кмета на Община Пещера се съдържат общи и кратки мотиви за приемането на Наредбата. Представена е разпечатка от интернет страницата на Община Пещера от 09.02.2011 г., в която са изложени в четири точки мотиви за приемане на наредбата, както и че проектът на наредбата може да се види на същата страница. Представена е също разпечатка от интернет страницата от 12.02.2013 г., на която страница са публикувани мотиви и проект за изменение и допълнение на наредбата. Административният съд е направил обоснован и правилен извод, който следва да бъде споделен, че оспорваната Наредба е приета при допуснати нарушения на материалния закон. Разпоредбата на чл. 17 ЗМСМА определя рамките на закона, в които може да се осъществява местното самоуправление. Общинският съвет като орган на местно самоуправление, е компетентен да приема норми за поведение, задължителни за физическите и юридическите лица на територията на съответната община, по въпроси, които не са от изключителната компетентност на други органи, но само в сферите, очертани в разпоредбите на чл. 17, ал. 1 от ЗМСМА. Независимо конституционно и законово очертаните широки правомощия на общинския съвет да уреди чрез приемане на наредба правоотношения, свързани с определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, тези правомощия следва да се изпълняват в съответствие със закона. По аргумент от чл. 60, ал. 1 от Конституцията на Република България, данъците и таксите трябва да бъдат установени със закон. Съгласно чл. 141, ал. 4 от Конституцията на Република България на общинските съвети е предоставено правомощието да определят размера на местните такси по ред, установен със закон. Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С разпоредбата на чл. 8 от ЗНА е предвидено, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 от ЗМСМА. Наредбата, която съдържа протестирания текст, е приета на основание чл. 8, ал. 2 ЗОС, следователно с нея общинският съвет е следвало да се съсредоточи върху регулирането на реда за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост, и върху правомощията на кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници. Никъде в ЗОС не се срещат думите "режийни разноски", нито е предвидено заплащане за производствата по разпореждане с недвижими имоти – общинско имущество. Разпореждането с общински недвижими имоти представлява сложен фактически състав, който включва както административно-правни, така и гражданско-правни елементи. Независимо дали административната част от производството по разпореждането ще включва само решение на общинския съвет и издаване на заповед от кмета или ще се провежда търг или конкурс, приложение намират общите правила на АПК. Принципът на достъпност, който е общ принцип на административния процес, прогласен в чл. 12 АПК предвижда, че за административните производства по този кодекс, се събират такси и разноски, само ако това е предвидено в закон. Следователно, общинският съвет няма право да урежда заплащане на разноски по административните производства по ЗОС, извън предвидените в закона местни такси, чиито смисъл и цел са именно да покрият пълните разходи на общината по предоставяне на конкретна услуга, съгласно чл. 8, чл. 115а ЗМДТ и § 1, т. 15 ДР на ЗМДТ. Правното основание за заплащане на такса е по принцип извършването на определена услуга, за разлика от данъка, който представлява задължение за безвъзмездно плащане. В Наредбата, в която се намира протестирания текст, не е посочено какво представляват режийните разноски. Те са споменати в § 1, т. 15 ДР на ЗМДТ, като част от пълните разходи на общината по предоставяне на услугата по смисъла на чл. 8 ЗМДТ, наред с разходите за работни заплати и осигуровки на персонала; както и материални, консултантски разходи; разходи за управление и контрол; разходи по събиране на таксите и други, имащи отношение към формирането на размера на таксата, определени конкретно от общинския съвет. В икономическата теория се приема, че режийните разходи в административното управление са общи разходи, извън тези за издръжка на служителите. В тях, по силата на посоченото легално определение на "пълните разходи" не следва да се включват както разходите за работни заплати и осигуровки на персонала, така и тези за материалните разходи. При посочената уредба обаче следва, че режийните разноски са част от пълните разходи, които се покриват посредством съответната местна такса за услугата, която общината предоставя при разпореждане с имоти – общинска собственост. Следователно, с оспорения текст е въведен размер на местна такса. Определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, съгласно чл. 9 ЗМДТ, следва да се извърши с отделен подзаконов нормативен акт, приет на това основание. Затова и преди всичко, систематичното място на протестирания текст не е в наредбата по чл. 8, ал. 2 ЗОС, а в тази по чл. 9 ЗМДТ, защото съгласно чл. 12 ЗНА актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден, а чл. 10 ЗНА предписва обществени отношения от една и съща област да се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен. Съгласно чл. 111 ЗМДТ, по производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти се заплаща такса, което впрочем е аргумент, че мястото на оспорения текст е в наредбата по чл. 9 ЗМДТ. След като общинският съвет не е посочил в наредбата какви разходи се покриват с режийните разноски, следвало е това да се посочи поне в мотивите за приемане на наредбата, наред с пълна икономическа обосновка защо е необходимо събирането на такива разноски, и то именно в посочения размер. Икономическа обосновка е необходима винаги, когато по нормативен ред се въвеждат парични задължения към държавния или общинския бюджет. Именно въз основа на такава икономическа обосновка може да се направи извод дали съответното парично задължение е необходимо за изпълнение на целите на закона и пропорционално на така преследваните цели. По-конкретно липсват каквито и да било мотиви за приемане на оспорения текст и икономическа обосновка на необходимостта от налагане на предвидената финансова тежест на гражданите и организациите. Липсата на мотиви има за последица невъзможност за съда, при осъществяване на проверката за законосъобразност, да определи какво включва определената такса за услугата и дали размерът ?, така както е фиксиран, отговаря на изискването за икономическа обоснованост, респективно за съответствие с целта на закона и пропорционалност. Не става ясно и по какъв начин режийните разходи се влияят от цената на имота и в тази връзка защо е необходимо таксата да е пропорционална. Дори само това основание, извън посочените по-горе нарушения на материалния закон, е достатъчно за отмяната на протестирания текст. В заключение, следва да се отбележи, че режийните разноски, предвидени в някои закони при придобиването на държавни имоти не трябва да се пренасят автоматично в уредбата на местните такси. Причината за това е, че докато във връзка с разпореждането с общински имоти общините събират местни такси, които по определение покриват режийните разходи на общинската администрация, както е предвидено в ЗМДТ, държавата не събира държавни такси при разпореждане с държавни имоти. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото, на касатора не се дължат разноски. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение